Quản Lý Nhân Sự và Hiệu Suất trong Khu Vực Công

Khám phá nội dung phần 2 của sách điện tử Quản lý và Hành chính công, ấn bản thứ ba, cung cấp kiến thức cơ bản và ứng dụng thực tiễn.

• Trường học: Trường Đại Học Kinh Tế
• Chuyên ngành: Quản Lý Nhân Sự
• Đề tài: Quản Lý Nhân Sự và Hiệu Suất trong Khu Vực Công
• Loại tài liệu: bài luận
• Năm xuất bản: 2023
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan quản lý nhân sự hiệu suất trong khu vực công

Quản lý nhân sự và hiệu suất trong khu vực công là một lĩnh vực trọng yếu, đóng vai trò then chốt trong việc hiện đại hóa nền hành chính và nâng cao chất lượng dịch vụ công. Trước đây, mô hình hành chính công truyền thống, dựa trên lý thuyết của Max Weber, tập trung vào các quy trình và cấu trúc quan liêu. Đặc điểm của mô hình này là chế độ công vụ suốt đời, tuyển dụng ở cấp thấp nhất, thăng tiến dựa trên thâm niên và sự trung thành, nhằm đảm bảo tính trung lập và ổn định. Tuy nhiên, mô hình này dần bộc lộ nhiều hạn chế khi đối mặt với những thay đổi nhanh chóng của xã hội. Nó bị chỉ trích vì sự cứng nhắc, thiếu linh hoạt và không tập trung vào kết quả. Do đó, một cuộc chuyển đổi sang mô hình quản lý công mới đã diễn ra, lấy cảm hứng từ khu vực tư nhân, với mục tiêu cốt lõi là tập trung vào hiệu quả công việc. Sự thay đổi này không chỉ ảnh hưởng đến các nhà quản lý cấp cao mà còn tác động đến mọi cán bộ, công chức, viên chức trong tổ chức. Các cải cách về quản lý nhân lực nhà nước và đo lường hiệu suất dịch vụ công trở thành trung tâm của sự thay đổi này. Thay vì chỉ giám sát đầu vào, các hệ thống mới hướng đến việc đo lường đầu ra và kết quả, gắn liền trách nhiệm của cá nhân và tổ chức với các mục tiêu đã định. Quá trình này đòi hỏi sự thay đổi toàn diện từ văn hóa công vụ đến các quy định pháp lý, điển hình là các sửa đổi trong Luật Cán bộ, Công chức, Viên chức.

1.1. Sự chuyển dịch từ mô hình hành chính sang quản lý công

Sự chuyển dịch từ mô hình hành chính công truyền thống sang quản lý công mới đánh dấu một bước ngoặt quan trọng. Mô hình cũ, được thiết kế để đảm bảo sự công bằng và tuân thủ quy tắc, lại vô tình tạo ra một môi trường làm việc thiếu động lực và chậm đổi mới. Ingraham (1995) chỉ ra rằng hệ thống công vụ truyền thống “không được thiết kế để trở thành một hệ thống quản lý linh hoạt”. Trọng tâm đặt vào quy tắc và thủ tục đã làm lu mờ đi mục tiêu cuối cùng là huy động nguồn lực để đạt được các mục tiêu của tổ chức. Ngược lại, mô hình quản lý công mới nhấn mạnh vào quyền tự chủ, sự linh hoạt và trách nhiệm giải trình dựa trên kết quả. Các nhà quản lý được trao nhiều quyền hơn trong việc tuyển dụng, khen thưởng và xử lý nhân viên không đạt yêu cầu. Khái niệm “quản trị” (administration) – áp dụng quy tắc một cách trung lập – được thay thế bằng “quản lý” (management), vốn bao hàm sự chủ động, quyền quyết định và chịu trách nhiệm về kết quả cuối cùng.

1.2. Vai trò của nguồn nhân lực trong việc cung cấp dịch vụ công

Chất lượng dịch vụ công phụ thuộc trực tiếp vào năng lực và sự tận tâm của đội ngũ nhân sự. Trong bất kỳ tổ chức nào, đặc biệt là cơ quan nhà nước, con người là tài sản quan trọng nhất. Mô hình quản lý công mới nhận thức rõ điều này và đặt công tác quản lý nguồn nhân lực vào vị trí chiến lược. Thay vì chỉ là một chức năng hành chính phụ trợ, quản lý nhân sự trở thành công cụ để thực hiện các mục tiêu chiến lược của tổ chức. Việc xây dựng một khung năng lực vị trí việc làm rõ ràng, kết hợp với các chương trình đào tạo bồi dưỡng cán bộ phù hợp, giúp đảm bảo rằng tổ chức có đúng người, đúng việc. Hơn nữa, việc cải thiện chế độ đãi ngộ công chức và tạo ra một môi trường làm việc cạnh tranh lành mạnh là yếu tố cần thiết để thu hút và giữ chân nhân tài, từ đó trực tiếp nâng cao hiệu quả công việc và sự hài lòng của người dân.

II. Thách thức của mô hình quản lý nhân sự công truyền thống

Mô hình quản lý nhân sự công truyền thống, mặc dù được xây dựng với mục đích tốt là đảm bảo tính công bằng và ngăn chặn sự thiên vị, nhưng lại bộc lộ nhiều bất cập nghiêm trọng, kìm hãm sự phát triển của nền công vụ. Một trong những vấn đề lớn nhất là sự cứng nhắc của cấu trúc thứ bậc và các quy định. Hệ thống này không có khả năng đối phó với sự thay đổi nhanh chóng, trở nên khép kín và tự mãn. Các quy trình tuyển dụng và bổ nhiệm thường rườm rà, chậm chạp, không nằm trong tầm kiểm soát của nhà quản lý trực tiếp. Việc thăng tiến chủ yếu dựa vào thâm niên thay vì năng lực thực sự đã triệt tiêu động lực phấn đấu của những người tài năng và tạo ra một hệ thống “gần như đảm bảo sự tầm thường” (almost guaranteed mediocrity). Hơn nữa, việc thiếu các công cụ đánh giá công chức một cách khách quan dẫn đến các vấn đề như tình trạng bè phái, nơi các nhà quản lý có xu hướng chỉ đề bạt những người giống mình. Điều này không chỉ làm giảm hiệu quả công việc mà còn tạo ra rào cản cho các nhóm xã hội khác, gây lãng phí nguồn nhân lực. Thất bại trong việc thu hút và phát huy những người giỏi nhất chính là điểm yếu chí mạng của hệ thống quản lý nhân sự cũ.

2.1. Hạn chế của việc thăng tiến dựa trên thâm niên

Hệ thống thăng tiến dựa trên thâm niên là một trong những đặc điểm gây tranh cãi nhất của mô hình hành chính truyền thống. Về lý thuyết, nó mang lại cảm giác công bằng và dễ đoán, nhưng thực tế lại trừng phạt những người có năng lực và tưởng thưởng cho những người chỉ đơn thuần “sống lâu lên lão”. Hệ thống này ngầm thừa nhận rằng hoặc hiệu suất không thể đo lường được, hoặc mọi người đều có hiệu suất như nhau trong các nhiệm vụ hành chính – cả hai giả định này đều là bản cáo trạng cho chính hệ thống nhân sự đã tạo ra nó. Hệ quả là những cá nhân tài năng, tham vọng thường cảm thấy nản lòng và rời bỏ khu vực công, trong khi những người kiên trì và ít tham vọng hơn lại có thể leo lên các vị trí lãnh đạo. Điều này tạo ra một vòng luẩn quẩn của sự trì trệ và thiếu đổi mới trong văn hóa công vụ.

2.2. Thiếu cơ chế đo lường hiệu suất và trách nhiệm giải trình

Sự yếu kém trong việc đo lường hiệu suất dịch vụ công là một lỗ hổng lớn của mô hình truyền thống. Khi không có các tiêu chí rõ ràng để đánh giá kết quả, việc xác định ai là người làm việc tốt, ai cần cải thiện trở nên bất khả thi. Các nhà quản lý chỉ đơn thuần thực hiện chỉ thị mà không cần quan tâm đến hiệu suất. Mọi kết quả tốt đẹp được mặc nhiên cho là sẽ đến từ việc tuân thủ đúng quy trình. Sự thiếu vắng trách nhiệm giải trình này cho phép sự kém hiệu quả tồn tại trong nhiều năm mà không bị phát hiện. Các chương trình, chính sách có thể được duy trì dù không mang lại giá trị thực tế, chỉ vì chúng đã trở thành một phần của bộ máy. Đây là sự lãng phí lớn đối với nguồn lực công và làm suy giảm niềm tin của người dân vào chính quyền.

III. Phương pháp cải cách chế độ công vụ và quản lý nhân sự

Để khắc phục những yếu kém của mô hình cũ, các cuộc cải cách chế độ công vụ đã được triển khai trên toàn thế giới, tập trung vào kết quả, sự linh hoạt và các cơ chế khuyến khích. Trọng tâm của những cải cách này là phá vỡ các cấu trúc thứ bậc cứng nhắc và tạo điều kiện cho một hệ thống quản lý nhân lực nhà nước năng động hơn. Một trong những thay đổi quan trọng là việc áp dụng hợp đồng lao động có thời hạn, thay thế cho chế độ công vụ suốt đời ở nhiều vị trí. Điều này giúp các cơ quan dễ dàng hơn trong việc tuyển dụng nhân sự phù hợp cho từng giai đoạn và loại bỏ những người không đáp ứng được yêu cầu công việc. Các hệ thống trả lương theo hiệu suất (merit pay) và đánh giá công chức dựa trên kết quả cũng được áp dụng rộng rãi. Điển hình là Đạo luật Cải cách Dịch vụ Công vụ năm 1978 của Hoa Kỳ đã thiết lập hệ thống trả lương theo thành tích và Dịch vụ Điều hành Cấp cao (Senior Executive Service), tạo ra một đội ngũ quản lý ưu tú, linh hoạt. Các chính sách này nhằm đưa các cơ chế khuyến khích của khu vực tư vào khu vực công, tạo ra phần thưởng hữu hình cho những người có năng lực. Quá trình tuyển dụng cũng được mở rộng, cho phép tuyển dụng nhân sự ở mọi cấp độ, thay vì chỉ giới hạn ở cấp thấp nhất.

3.1. Xây dựng chế độ đãi ngộ công chức dựa trên hiệu suất

Một trong những trụ cột của cải cách là chuyển đổi chế độ đãi ngộ công chức từ mô hình dựa trên thâm niên sang mô hình dựa trên hiệu suất. Việc áp dụng trả lương theo thành tích (performance pay) nhằm mục đích tạo ra một mối liên kết trực tiếp giữa đóng góp của cá nhân và phần thưởng mà họ nhận được. Điều này đòi hỏi phải có một hệ thống đánh giá công chức minh bạch và công bằng. Mặc dù việc triển khai không hề dễ dàng và có thể gây ra tranh cãi, nhưng nó gửi đi một thông điệp mạnh mẽ rằng hiệu quả công việc được coi trọng và tưởng thưởng. Các hệ thống đãi ngộ linh hoạt hơn, chẳng hạn như lương theo dải rộng (pay bands), cũng cho phép các nhà quản lý có nhiều quyền tự quyết hơn trong việc trả lương cho nhân viên dựa trên thị trường và năng lực cá nhân, thay vì bị ràng buộc bởi các ngạch, bậc lương cứng nhắc.

3.2. Linh hoạt hóa quy trình tuyển dụng và tinh giản biên chế

Các cải cách cũng tập trung vào việc làm cho quy trình tuyển dụng trở nên linh hoạt và nhanh chóng hơn. Các nhà quản lý được trao quyền tự chủ cao hơn để lựa chọn nhân sự phù hợp nhất với nhu cầu của đơn vị. Việc phá vỡ rào cản, cho phép tuyển dụng nhân sự từ bên ngoài ở các cấp bậc cao (lateral appointment), mang lại luồng gió mới và các kỹ năng chuyên môn cần thiết cho khu vực công. Song song với đó, xu hướng tinh giản biên chế cũng diễn ra ở nhiều quốc gia. Chính phủ không còn đủ khả năng duy trì một đội ngũ nhân viên cồng kềnh, không đóng góp hiệu quả. Điều này dẫn đến việc tái cấu trúc các cơ quan, tăng cường sử dụng hợp đồng ngắn hạn và thuê ngoài (contracting out) các chức năng không cốt lõi, buộc khu vực công phải hoạt động hiệu quả hơn với nguồn lực hạn chế.

IV. Hướng dẫn xây dựng KPI và hệ thống đo lường hiệu suất

Một phần không thể thiếu của quản lý công mới là phát triển và áp dụng hệ thống quản lý hiệu suất. Khác với mô hình truyền thống, nơi hiệu suất gần như không được đo lường, mô hình mới yêu cầu các cơ quan phải xây dựng các chỉ số hiệu suất (performance indicators) hay KPI cho khu vực công. Mục tiêu là tạo ra một phương pháp có hệ thống để theo dõi tiến độ đạt được các mục tiêu đã đề ra. Sáng kiến Quản lý Tài chính (FMI) tại Anh là một ví dụ điển hình, yêu cầu các nhà quản lý phải “có một cái nhìn rõ ràng về mục tiêu của họ; và các phương tiện để đánh giá, và nếu có thể, đo lường đầu ra hoặc hiệu suất liên quan đến các mục tiêu đó” (UK Treasury and Civil Service Committee, 1982). Việc xây dựng KPI hiệu quả đòi hỏi các chỉ số phải có ý nghĩa, phù hợp với mục tiêu tổng thể của tổ chức và có thể đo lường được. Các chỉ số này không chỉ tập trung vào hiệu quả (efficiency) như chi phí trên mỗi đơn vị sản phẩm, mà còn phải đo lường cả hiệu lực (effectiveness) và chất lượng dịch vụ, chẳng hạn như mức độ hài lòng của công dân. Mặc dù việc đo lường hiệu suất dịch vụ công trong khu vực công vốn phức tạp hơn so với khu vực tư, nhưng việc không nỗ lực thực hiện sẽ khiến các cải cách khác trở nên vô nghĩa.

4.1. Cách thiết lập các chỉ số KPI cho khu vực công phù hợp

Việc thiết lập KPI cho khu vực công cần được thực hiện một cách cẩn trọng để tránh tình trạng tập trung vào những gì dễ đo lường thay vì những gì thực sự quan trọng. Các chỉ số cần được phát triển cho các mục đích khác nhau: chỉ số đầu ra (output) để đo lường hiệu quả sử dụng nguồn lực, chỉ số kết quả (outcome) để đánh giá tác động của chính sách, và chỉ số quy trình (process) để giám sát chất lượng cung cấp dịch vụ. Một hệ thống KPI tốt cần phải linh hoạt và liên tục được xem xét, điều chỉnh để phù hợp với sự thay đổi của mục tiêu. Như Cohen (1988) đã lập luận, các chỉ số không nên được “đóng trong bê tông”. Thay vì là các thước đo hoàn hảo, chúng nên được xem là những “chỉ dấu” (indicators) về hiệu suất, giúp các nhà quản lý và công chúng có cái nhìn sâu sắc hơn về hoạt động của chính phủ.

4.2. Triển khai hệ thống đánh giá công chức dựa trên kết quả

Hệ thống đánh giá công chức là công cụ để liên kết hiệu suất của tổ chức với hiệu suất của cá nhân. Một hệ thống hiệu quả thường bao gồm việc xác định các đóng góp chính mà nhân viên cần đạt được trong một năm, sau đó so sánh với thành tích thực tế. Kết quả đánh giá này có thể được sử dụng để quyết định về lương thưởng, thăng tiến hoặc các nhu cầu đào tạo bồi dưỡng cán bộ. Tuy nhiên, việc thiết kế một hệ thống đánh giá công bằng và được mọi người chấp nhận là một thách thức lớn. Các vấn đề như sự thiên vị của người đánh giá hay khó khăn trong việc định lượng đóng góp ở một số vị trí có thể xảy ra. Mặc dù vậy, một hệ thống đánh giá chính thức vẫn tốt hơn nhiều so với các phương pháp đánh giá không chính thức, vốn thường dẫn đến các kết quả tổ chức yếu kém.

V. Những vấn đề và giải pháp khi áp dụng cải cách nhân sự

Mặc dù các cải cách về nhân sự và hiệu suất mang lại nhiều hứa hẹn, quá trình triển khai chúng cũng vấp phải không ít khó khăn và chỉ trích. Một trong những vấn đề lớn nhất là sự sụt giảm tinh thần (morale) của công chức. Nhiều người cảm thấy bất an khi các điều kiện làm việc quen thuộc như sự ổn định và công việc suốt đời bị thay đổi. Các cuộc cải cách liên tục và áp lực phải đạt được mục tiêu đã tạo ra một môi trường làm việc căng thẳng hơn. Pollitt và Bouckaert (2000) chỉ ra một mâu thuẫn: một mặt, cải cách muốn trao quyền và tạo động lực cho các nhà quản lý, mặt khác, lại cắt giảm các điều kiện đãi ngộ và sự đảm bảo của họ. Bên cạnh đó, việc áp dụng trả lương theo hiệu suất đã gặp khó khăn trong thực tế. Rất khó để thiết kế một hệ thống thực sự công bằng, và nó có thể bị lạm dụng để thưởng cho những người thân cận, gây ra sự bất bình trong nội bộ. Việc đo lường hiệu suất dịch vụ công cũng bị chỉ trích là cố gắng định lượng những thứ không thể định lượng, có thể làm méo mó mục tiêu của tổ chức khi các nhà quản lý chỉ tập trung vào việc đạt được các chỉ số thay vì hiệu suất tổng thể tốt nhất.

5.1. Vấn đề suy giảm tinh thần và văn hóa công vụ mới

Sự tấn công liên tục vào bộ máy hành chính quan liêu, theo sau là một loạt các thay đổi khó lường, đã gây ra các vấn đề nghiêm trọng về tinh thần. Công chức, những người từng được coi là một nhóm tinh hoa, nay thường bị xem là lãng phí tiền thuế của dân. Môi trường làm việc mới đòi hỏi sự linh hoạt và khả năng thích ứng cao, điều này gây khó khăn cho những người đã quen với sự ổn định của mô hình cũ. Để giải quyết vấn đề này, các nhà lãnh đạo cần phải coi nhân viên là nguồn lực quý giá. Cần có sự giao tiếp rõ ràng về mục đích của các cuộc cải cách và xây dựng một văn hóa công vụ mới, nơi sự đổi mới và hiệu quả công việc được ghi nhận và tưởng thưởng, thay vì chỉ tạo ra áp lực và sự bất an.

5.2. Khó khăn trong việc triển khai trả lương theo thành tích

Mặc dù là một ý tưởng hay về mặt lý thuyết, trả lương theo thành tích rất khó thực hiện một cách công bằng và hợp lý trong khu vực công. Việc đo lường hiệu suất cá nhân một cách khách quan thường không dễ dàng, đặc biệt là đối với các công việc đòi hỏi sự hợp tác nhóm hoặc có kết quả mang tính dài hạn. Nếu triển khai không tốt, nó có thể gây ra sự cạnh tranh không lành mạnh và làm xói mòn tinh thần đồng đội. Một giải pháp khả thi là kết hợp các phần thưởng cá nhân với phần thưởng cho thành tích của nhóm hoặc toàn bộ đơn vị. Điều này khuyến khích sự hợp tác trong khi vẫn ghi nhận những đóng góp cá nhân xuất sắc. Sự minh bạch trong quy trình đánh giá và tiêu chí khen thưởng cũng là yếu tố then chốt để hệ thống được chấp nhận.

VI. Xu hướng tương lai của quản lý nhân lực nhà nước hiện đại

Bất chấp những thách thức trong quá trình triển khai, hướng đi của cải cách trong quản lý nhân lực nhà nước là không thể đảo ngược. Việc quay trở lại mô hình hành chính cứng nhắc của quá khứ là điều không thể. Trong tương lai, khu vực công sẽ ngày càng giống với một công ty tư vấn quản lý hơn là một bộ máy quan liêu truyền thống. Sự nghiệp công vụ không còn đồng nghĩa với việc làm việc cả đời tại một cơ quan. Thay vào đó, sẽ có một lực lượng lao động linh hoạt, thường xuyên luân chuyển giữa khu vực công và tư. Để cạnh tranh và thu hút nhân tài, chính phủ sẽ phải đưa ra mức lương cạnh tranh hơn và tạo ra một môi trường làm việc thú vị, đầy thử thách. Một xu hướng quan trọng khác là vai trò ngày càng tăng của công nghệ. Chuyển đổi số trong quản lý nhân sự công sẽ định hình lại cách thức tuyển dụng, đào tạo và đánh giá nhân viên. Các hệ thống thông tin hiện đại cho phép phân cấp quản lý trong khi vẫn tăng cường khả năng giám sát từ trung ương. Các nhà quản lý công trong tương lai sẽ có những vai trò đa dạng hơn nhiều, từ việc hoạch định chiến lược, xây dựng văn hóa tổ chức, đến việc huấn luyện và phát triển đội ngũ, như Barzelay (1992) đã mô tả.

6.1. Tác động của chuyển đổi số trong quản lý nhân sự công

Chuyển đổi số trong quản lý nhân sự công không chỉ là việc tự động hóa các quy trình cũ mà còn là việc tái cấu trúc hoàn toàn cách thức hoạt động. Các hệ thống thông tin nhân sự (HRIS) hiện đại giúp thu thập và phân tích dữ liệu về hiệu suất, nhu cầu đào tạo và sự gắn kết của nhân viên một cách hiệu quả. Việc tuyển dụng trực tuyến, các chương trình đào tạo bồi dưỡng cán bộ qua nền tảng e-learning, và các công cụ đánh giá hiệu suất kỹ thuật số sẽ trở thành tiêu chuẩn. Công nghệ cho phép các nhà quản lý giám sát kết quả công việc mà không cần sự giám sát vật lý chi tiết, từ đó giải phóng họ để tập trung vào các nhiệm vụ chiến lược quan trọng hơn. Điều này sẽ tạo ra một nền công vụ minh bạch và hiệu quả hơn.

6.2. Hướng tới một nền công vụ linh hoạt và dựa trên kết quả

Tương lai của nền công vụ nằm ở sự linh hoạt và tập trung vào kết quả. Các cấu trúc tổ chức sẽ trở nên phẳng hơn, với ít cấp quản lý trung gian hơn. Các nhóm làm việc theo dự án, bao gồm các thành viên từ nhiều bộ phận khác nhau, sẽ trở nên phổ biến. Khung năng lực vị trí việc làm sẽ được cập nhật liên tục để phản ánh những kỹ năng cần thiết trong một thế giới luôn thay đổi. Trọng tâm sẽ chuyển từ việc tuân thủ quy trình sang việc giải quyết vấn đề và tạo ra giá trị cho công dân. Mặc dù quá trình chuyển đổi này đầy thách thức, nhưng một nền công vụ năng động, có năng lực và có trách nhiệm giải trình cao hơn sẽ là phần thưởng xứng đáng, góp phần nâng cao niềm tin của người dân và thúc đẩy sự phát triển của quốc gia.

Trích đoạn nội dung tài liệu

8 Personnel and Performance Management Introduction Although the main focus of public sector reforms has been on the external environment of the public organization, through both strategic management and improving the relationship with outside groups and other external influ- ences, there have been major changes to internal management as well. Public policy and public management may still take place in offices, organized and staffed more or less bureaucratically, so in that sense there is some continuity with the earlier model. Despite this essential continuity with the old model, despite the changes being of detail, there has been more controversy over inter- nal management changes than either strategy or external management. This may be because the traditional model focused on the organization, and, over time, elaborate procedures and systems were built up and changes to them are naturally resisted.

There has also been resistance from public servants and public sector unions who find changes to personnel systems – performance appraisal, short-term contracts, merit pay – threatening to long-established terms and conditions of work. Two main aspects of internal management will be looked at here: personnel management and performance management; financial management will be dis- cussed in the next chapter. All have seen major changes under the managerial model which attempt to make the organization and its internal management systems achieve results rather more directly than before. Even though the greater external focus in new public management is an overdue reform, it only directly involves managers at the higher, strategic levels.

The various reforms to internal management, however, have affected everybody within the organization. All these functions existed to various degrees in the traditional model of administration. There was always attention paid to organizational structures, the personnel management system and the monitoring of performance, although these were considered in a rather narrow, bureaucratic way. Monitoring performance was particularly weak in the traditional model, and 149 150 Public Management and Administration other internal management components, notably the budget, were aimed at monitoring inputs and not outputs or the performance of objectives.

Internal management in the traditional model was criticized for being obsessed with structure, with any results being incidental or assumed to follow naturally from organization. As with the other changes to a managerial model of government, the focus for internal management is now supposed to be on results. Personnel management In organizing and staffing, the manager sets out the structure and procedures and fits staff to the key positions. While this may be done bureaucratically, it need not be.

The organization should be designed to fit its function. The personnel management function is crucial in any organization, perhaps particularly in gov- ernment, as quality of the services delivered relies on the staff that do the work. Personnel management in the traditional model of administration followed the bureaucratic theories of Max Weber almost to the letter. As set out earlier (Chapter 2), the individual public servant was, in Weber’s theory, to have a par- ticular set of working conditions – appointment for life, appointment by a supe- rior authority and not elected, positional appointment and promotion, old age security provided by a pension – and ‘a career within the hierarchical order of the public service’ (Gerth and Mills, 1970, pp.

The notion of a career service, common in many countries, followed these precepts almost exactly. As an example, a typical description of a career service personnel model is that of the Commonwealth Government in Australia as described by the Coombs Commission in the mid-1970s as (Australia, 1976, p. 169): ● recruitment by merit (however defined) to a ● unified service (intended to mitigate the evils which result from fragmen- tary service) subject to ● independent, non-political control of recruitment and of the conditions of employment; and where the rights of career public servants are protected by ● regulations which discourage the recruitment of ‘strangers’ to positions above the base grade, and by ● legislated protection against arbitrary dismissal (termination being only for cause and by due process). This unified service is characterized by ● a hierarchical structure of positions defined by ● a regular system of position classification of salaries (with incremental advancement within the salary ranges of particular positions), with the career public servant rising through this hierarchy of positions according to ● a system of promotion by merit subject to ● a system of appeals against promotions (designed to ensure that justice is seen to be done), the final reward for long and loyal service being ● a distinctive retirement and pension system Personnel and Performance Management 151 The normal practice at least until the 1970s was for aspiring administrators to enter the public service direct from school after sitting an examination admin- istered by a separate non-partisan government agency, be appointed to a posi- tion at the bottom of the hierarchy, gain regular promotions, often based on seniority, or seniority combined with ‘efficiency’, and, in principle, aspire to become a department head.

Recruitment was carried out by merit and appoint- ment was to the service as a whole rather than to one department or agency. Lateral appointment to higher levels than the base grade was discouraged. In Australia until 1976 there was a ceiling imposed that no more than 10 per cent of new recruits could be university graduates. Careers were largely restricted to men as, until 1966, women were forced to resign when they married.

Finally, and in accordance with strict Weberian principles, the reward for long and loyal service would be a distinctive retirement and pension system. In return for permanency of employment, usually for a lifetime, public servants accepted that they would be neutral, non-partisan and anonymous. For those on the inside, the traditional career service system was comfortable, not too hard and provided a steady career for those of a mind to follow the rules. There are some advantages to this as a system of personnel administration.

It provides a measure of stability for those inside. It was designed to be non- partisan, while the principles of neutrality and anonymity fitted an administrative or technical view of public service. Appointment at the base-grade and steady progression through the hierarchy, even promotion by seniority, should inculcate loyalty to the department and public service and could reduce office politics. However, as a system of personnel management, there are more problems than benefits.

A system characterized by rigid hierarchy is unable to cope with rapid change and can and did become self-absorbed and claustrophobic. Personnel management should aim to select, appoint and develop the best avail- able workers for the required tasks. Even though this matching cannot be done perfectly in any system, it would be hard to find an example where these three points were performed worse than the traditional model of administration. Taking recruits only at the base grade initially aimed at training them for a lifetime of service in an unusual occupation.

What it meant in practice was that a cohort group would advance in parallel fashion until the end of their careers, so that the persistent and unambitious public servants would become departmental heads and the impatient or talented would leave. Unsatisfactory personnel selection devices such as seniority give the appearance of fairness, when all they really do is reward the time-servers and punish the able. A sys- tem of promotion by seniority is an acknowledgment either that performance cannot be measured or that everyone has equal performance in administrative tasks. Both are damning of the personnel system that produced it, a system that almost guaranteed mediocrity.

The absence of performance measurement can also lead to other personnel problems. A clique of like-minded managers may develop who then only hire or promote those of their own kind. These may be all males – this was frequently 152 Public Management and Administration the case – or from a particular religious or social sect. Other social groups either find it hard to gain a foothold or to achieve advancement if they do.

As with the practice of seniority the public workforce using such practices would hardly be a model of efficiency, but with the traditional model of administra- tion such inefficiency could be hidden for many years. A particular personnel problem in Britain was the emphasis placed on gen- eral ability rather than upon specific skills deemed relevant to government. Even after the reform process was well under way, authority remained with generalist administrators (Zifcak, 1994, p. If the United Kingdom was so anomalous in this regard, it is little wonder that the Thatcher government began to question the management capabilities of its public service.

In the United States, the civil service system also had major problems in developing a management culture as described by Ingraham (1995, pp. 12–13): Virtually everything about the civil service system and its concomitant rules and regula- tions works against the development of a strong managerial culture and strong managers. The wrong incentives are in place and they are in the wrong places. The civil service sys- tem was not intended to be a flexible management system; true to its intent it is not.

Personnel systems in the traditional administrative era were obsessed with fair- ness rather than ability to achieve a result. It was indeed designed not to be flex- ible and that was what was achieved. As Ingraham also argues (1995, p. 11): The emphasis on rules and procedures has created an organizational environment in which applying rules and following procedures has been valued more highly than using discretion and flexibility effectively to mobilize resources to achieve organizational objectives.

This distinction can be summarized by considering the differences between administration and management. The former describes the neutral civil servant applying the right rule at the right time, but not questioning the rule and certainly not exercising discretion in whether it should be applied. Management, on the other hand, connotes con- siderable authority, discretion in its use, and accountability for outcomes and product rather than to rules and regulations. Civil service systems generally create administrators, not managers.

11) It began to be perceived that the personnel system itself did not attract the right people to government service or promote the most able. While it may have bred capable administrators, what was needed was capable managers. The rigidity of the administrative structure makes it difficult to hire the right people as the selection procedures are cumbersome and usually beyond the control of the manager. It is similarly difficult to provide appropriate reward structures or to remove people who are not performing.

In addition, the rules inhibit managers’ ability to motivate subordinates (Bozeman and Straussman, 1990, p. Reforms to personnel systems In the personnel system, as with the other changes from public administration to public management, there is a general aim to focus on results, flexibility and Personnel and Performance Management 153 providing incentives. It is becoming easier to hire the right people, quickly and often with variations to the standard conditions of employment. Often contracts are used.

At the highest levels, it is becoming common for ministers to appoint their own senior staff, in what may be an extension to other countries of the American system of political appointees to the public service. The reward and incentive structure has changed with performance pay being common. It is also easier to remove those who are not performing. The public services now can- not afford to have staff who are not contributing but the corollary is that good performers can be identified.

This means that devices such as seniority are dis- appearing, as is the dominance by particular social groups. Some countries have rigorous programmes of affirmative action and while these have been driven by societal demands they also have an efficiency aspect given that tal- ents are normally distributed but some groups were excluded previously. Ideas for changing personnel systems have been around for some time.