CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH 1. Khái quát về sự hình thành và phát triển của pháp luật Xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam Sự hình thành và phát triển của pháp luật xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam kể từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ công hòa cho đến nay, có thể tạm thời phân chia thành các giai đoạn chính sau đây: 1. Giai đoạn 1945 – 1954 Một số văn bản tiêu biểu đặc trưng trong giai đoạn này: Sắc lệnh số 20/SL ngày 08/9/1945 về hạn sau một năm người trên 8 tuổi mà không biết đọc viết chữ quốc ngữ. Sắc lệnh số 174/SL ngày 06/9/1946: vi phạm về sử dụng điện thoại, thành lập, hoạt động hội trái pháp luật, không chịu nộp thuế, những hành vi đã phạm tội nhưng chưa đáng phạt tù Chế tài phạt tiền, giải tán hội, cưỡng chế nộp thuế, tịch thu tang vật, phương tiện, tước quyền sử dụng giấy phép, phê bình, cưỡng chế làm thêm ngày công.
Hành vi, chế tài ít, chưa thống nhất, không nhất quán, rời rạc nhưng cơ bản đáp ứng được yêu cầu quản lý xã hội giai đoạn hiện này [5]. Giai đoạn 1954 – 1989 Một số văn bản tiêu biểu đặc trưng trong giai đoạn này: Quyết định số 117/CP ngày 13/6/1972 ban hành Điều lệ lao động thời chiến (trong độ tuổi lao động có sức lao động mà không chịu lao động, không có nghề nghiệp chính đáng; Nghị định số 143/CP ngày 27/5/1977 ban hành Điều lệ xử phạt vi cảnh (vi phạm vi cảnh), Nghị định số 46/HĐBT ngày 10/5/1983 của Hội đồng Bộ trưởng (hành vi đầu cơ buôn lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép.) 9 Chế tài xử lý: Đưa đi tập trung cải tạo theo thủ tục hành chính, xử phạt hành chính, phê bình, phạt giam hành chính, phạt lao động công ích Các văn bản quy định về xử lý vi phạm hành chính khá chặt chẽ, đầy đủ, thống nhất hơn trước nhưng nhiều chế tài quá nghiêm khắc, “lấn sân” sang cả hình sự, thẩm quyền quy định và hình thức văn bản cũng chưa nhất quán thống nhất, chưa có văn bản điều chỉnh chung [5]. Giai đoạn 1989 - 2018 Một số văn bản tiêu biểu đặc trưng trong giai đoạn này: Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 1989; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2007; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2008; Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 Chế tài xử lý: cảnh cáo, phạt tiền (phạt chính); tước quyền sử dụng giấy phép, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm (bổ sung); buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu bị thay đổi bởi vi phạm hành chính gây ra, buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép (biện pháp khắc phục hậu quả) Được ban hành đầu tiên từ năm 1989, từng bước được hoàn thiện qua ba lần sửa đổi, bổ sung và cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã góp phần quan trọng trong công tác phòng ngừa, đấu tranh có hiệu quả đối với các vi phạm hành chính ở nước ta, bảo đảm trật tự quản lý nhà nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước, tạo môi trường thuận lợi cho hoạt động sản xuất, kinh doanh, giữ vững ổn định trật tự an toàn xã hội để phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh hội nhập Tuy nhiên, thực tế thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính diễn ra rất phức tạp, trong khi lĩnh vực này lại chưa được tổ chức theo dõi, quản lý thống nhất, thường xuyên, bài bản nên đã ảnh hưởng đến hiểu quả thi hành 10 của pháp luật xử lý vi phạm hành chính và hiệu quả quản lý của nhà nước, ảnh hưởng đến kinh tế, trật tự an toàn xã hội. Qua 8 năm thực hiện, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã bộc lộ những hạn chế, bất cập đòi hỏi phải khẩn trương nghiên cứu, xây dựng soạn thảo ban hành một văn bản Luật để thay thế nhằm đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của đời sống kinh tế - xã hội cả đất nước trong giai đoạn phát triển mới bởi các lý do chủ yếu sau đây: Thứ nhất, mặc dù Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 đã qua bốn lần sửa đổi, bổ sung (1995, 2002, 2007, 2008), nhưng vẫn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập lớn trước những đòi hỏi, thách thức của hoạt động quản lý nhà nước trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nghĩa và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Ở tầm Pháp lệnh, các quy định về xử lý vi phạm hành chính cũng chỉ mang tính chất tình thế, chưa thể xác lập những quy định pháp luật với tầm nhìn chiến lược cho một giai đoạn phát triển mới. Bên cạnh đó, việc thiếu các quy định cụ thể để đảm bảo tính dân chủ, tính chính xác, minh bạch khách quan trong việc xem xét, quyết định việc xử phạt vi phạm hành chính, áp dụng các biện pháp xử lý hành chính, thủ tục, hình thức xử phạt vi phạm hành chính, các biện pháp xử lý hành chính còn hạn chế, bộc lộ nhiều khiếm khuyết, bất cập, đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả của một công cụ pháp lý quan trọng – xử lý vi phạm hành chính – để cùng với pháp luật hình sự góp phần đắc lực vào giữ gìn trật tự, kỷ cương quản lý hành chính của nhà nước, giữ gìn an ninh, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân dân, đấu tranh phòng, chống hiệu quả đối với vi phạm hành chính, tội phạm trong thời kỳ mới Thứ hai, trong thời gian qua, để giải quyết sự “xơ cứng” trong cách quy định về thẩm quyền, về mức xử phạt tối đa trong lĩnh vực quản lý nhà nước tại Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển 11 của kinh tế - xã hội, nhiều văn bản luật chuyên ngành như: Luật Chứng khoán, Luật Quản lý thuế, Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng. đã trực tiếp quy định về hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Có thể nói rằng, bên cạnh các điểm tích cực, thì các quy định này của các luật chuyên ngành cùng với nhiều Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính hiện hành đã dẫn đến tình trạng thiếu thống nhất và chồng chéo trong hệ thống pháp luật, tạo ra tình trạng khó kiểm soát về xử phạt vi phạm hành chính.
Để góp phần giải quyết cơ bản vấn đề này đòi hỏi phải có sự đổi mới trong việc quy định về thẩm quyền, hình thức và thủ tục xử phạt vi phạm hành chính ở tầm một đạo luật mang tính luật gốc nhằm bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật Thứ ba, yêu cầu “thể chế kịp thời, đầy đủ, đúng đắn đường lối của Đảng, cu thể hóa các quy định của Hiến pháp về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã họi chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; bảo dảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân.” là chủ trương lớn xuyên suốt trong nhiều nghị quyết về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, cải cách hành chính, cải cách tư pháp. Điều đó đòi hỏi Nhà nước ta cần phải quy phạm hóa các quyền tự do dân chủ, quyền con người bằng các quy định của một đạo luật. Điều này cũng phù hợp với chủ trương “Giảm dần pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và nghị định của Chính phủ quy định những vấn đề chưa có luật. Những pháp lệnh, nghị định này sau một thời gian thực hiện, được kiểm nghiệm là đúng thì hoàn chỉnh để chuyển thành luật” đã được xác định trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VIII.
Thứ tư, Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính được ban hành năm 1989, sau đó được thay thế bằng Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 12 1995, trong bối cảnh nước ta chưa hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới; nhiều điều ước quốc tế chúng ta chưa có điều kiện gia nhập hoặc công nhận do vậy, chưa phản ánh được những đặc điểm và yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính trong điều kiện hội nhập quốc tế. Do đó chưa tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, thuận lợi cho việc thực hiện các nghĩa vụ mà Việt Nam đã cam kết trong các điều ước quốc tế như: Công ước của Liên hiệp quốc về quyền trẻ em, các điều ước quốc tế về quyền con người, quyền công dân trong các lĩnh vực dân sự, chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội. Chính vì vậy, việc nghiên cứu xây dựng và ban hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 để thay thế Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) sẽ góp phần đáng kể vào việc “nội luật hóa” nhiều nguyên tắc, quy định quan trọng của luật pháp quốc tế đã được Việt Nam thừa nhận hoặc cam kết tuân thủ vào hệ thống pháp luật xử lý vi phạm hành chính của Việt Nam, đưa Việt Nam hội nhập sâu rộng hơn và vị thế của Việt Nam được tăng cường hơn trong cộng đồng quốc tế. Luật Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) là một trong các đạo luật quan trọng của Nhà nước ta.
Luật quy định những vấn đề cơ bản về xử lý hành chính. Mặc dù xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính là hai nội dung tương đồng độc lập, có sự khác biệt về đối tượng bị xử phạt, đối tượng bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính, về thẩm quyền, thủ tục xử phạt cũng như thẩm quyền, thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính. Sau khi thảo luận, cân nhắc kỹ, Quốc hội thấy rằng cần thiết phải kế thừa Pháp lệnh XLVPHC, bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính. Tuy nhiên, nội dung thuộc hai vấn đề này được chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện theo hướng nhằm đáp ứng hiệu quả các yêu cầu của thực tiễn đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính và bảo đảm tốt hơn nữa quyền, lợi ích hợp pháp của công dân đã được Hiến pháp 13 quy định.