Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP QUẬN 1. Tổng quan quản lý chi ngân sách nhà nước 1. Khái niệm Ngân sách theo nghĩa chung nhất, là một quỹ tiền tệ tập trung mà chủ nhân của nó phải tính toán để thu và chi luôn cân đối với nhau trong một thời hạn nhất định. Bất kỳ một chủ thể kinh tế nào hoạt động trong kinh tế thị trường cũng đều phải có ngân sách, tức có tiền và có kế hoạch thu, chi để khỏi mắc nợ dẫn đến phá sản.
Tính cân đối, thu chi có kế hoạch là nguyên tắc vận hành then chốt của ngân sách. Áp dụng vào lĩnh vực tài chính công, ngân sách của các cơ quan nhà nước được gọi bằng thuật ngữ riêng là ngân sách nhà nước. Ở các nước khác nhau,NSNN cũng được định nghĩa khác nhau.Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, NSNN là toàn bộ các khoản thu chi củanhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định vàthực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhànước [32]. Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt nam khóa XI, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 và Luật NSNN sửa đổi Số: 83/2015/QH13 (ngày 25/06/2015) đã xác định:“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
9 e Như vậy, có thể định nghĩa chi NSNN là việc phân phối và sử dụngquỹ NSNN theo dự toán ngân sách đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định nhằm duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước và đảm bảo thực hiện cácchức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc luật định. Trong quản lý tài chính, chi NSNN bao gồm: (1) Chi thường xuyên là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn, thường dưới một năm. Nhìn chung, đây là các khoản chi chủ yếu phục vụ cho chức năng quản lý và điều hành xã hội một cách thường xuyên của Nhà nước trong các lĩnh vực như: Quản lý nhà nước, quốc phòng, an ninh, sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ, v. (2) Chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động dài, thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước.
Các khoản chi đầu tư phát triển bao gồm: Chi đầu tư xây dựng cơ bản các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi mua hàng hoá, vật tư dự trữ của Nhà nước; đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp, các quỹ và đầu tư vào tài sản; góp vốn cổ phần liên doanh vào các doanh nghiệp cần thiết phải có sự tham gia của Nhà nước; chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án của nhà nước. (3) Các khoản chi khác bao gồm những khoản chi NSNN còn lại như: Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Nhà nước vay, chi viện trợ, chi cho vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, v. Đặc điểm chi ngân sách nhà nước Thứ nhất,gắn với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm đương trong từng thời kỳ.Chi NSNN phải đảm bảo các hoạt động của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực, nhưng nguồn thu NSNN có được trong từng năm, từng thời kỳ lại có hạn, điều này làm hạn chế phạm vi hoạt động của Nhà nước, buộc Nhà nước phải lựa chọn để xác định rõ phạm vi chi NSNN. Nói cách khác, Nhà nước không thể bao cấp tràn lan 10 e qua NSNN, mà phải tập trung nguồn tài chính vào phạm vi đã hoạch định để giải quyết các vấn đề lớn của đất nước.
Thứ hai, gắn với quyền lực của Nhà nước.Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất quyết định qui mô, nội dung, cơ cấu chi NSNN và phân bổ nguồn vốn NSNN cho các mục tiêu quan trọng nhất. Chính phủ là cơ quan hành pháp, có nhiệm vụ quản lý, điều hành các khoản chi NSNN. Thứ ba,đánh giá hiệu quả phải xem xét trên tầm vĩ mô. Hiệu quả chi NSNN khác với hiệu quả sử dụng vốn của các doanh nghiệp, nó dược xem xét trên tầm vĩ mô và là hiệu quả kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng… dựa vào việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng… mà các khoản chi NSNN đảm nhận.
Thứ tư, chi NSNN là những khoản chi không hoàn trả trực tiếp. Các khoản cấp phát từ NSNN cho các cấp, các ngành, cho các hoạt động văn hóa, xã hội, giúp đỡ người nghèo… không phải trả giá hoặc hoàn lại cho nhànước. Đặc điểm này giúp phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản tín dụng. Tuy vậy, NSNN cũng có những khoản chi cho việc thực hiện các chương trình mục tiêu, mà thực chất là cho vay ưu đãi có hoàn trả gốc và lãi với lãi suất thấp hoặc không có lãi (chẳng hạn các khoản cho NSNN để giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo…).
Thứ năm, chi NSNN là một bộ phận cấu thành luồng vận động tiền tệ và nó gắn liền với sự vận động của các phạm trù giá trị khác, như: giá cả, tiền lương, tỷ giá hối đoái… 1. Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp quận 1. Khái niệm Quản lý nói chung là khái niệm rộng về phương diện và phức tạp về nội hàm. Hiện nay, có nhiều khái niệm khác nhau về quản lý.
Theo Mary Parker Follett (1036), quản lý là nghệ thuật hoàn thành công việc thông qua những người khác. Quản lý là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo và kiểm tra công việc của các thành viên trong tổ chức, sử dụng các nguồn lực sẵn có để đạt 11 e được các mục tiêu của tổ chức. Trên thực tế, thuật ngữ quản lý thường được hiểu là quá trình mà chủ thể quản lý sử dụng các công cụ quản lý và phương pháp quản lý thích hợp nhằm tác động đến đối tượng quản lý hoạt động và phát triển nhằm đạt đến những mục tiêu đã định. Quản lý chi NSNN là một bộ phận trong công tác quản lý NSNN và cũng là một bộ phận trong công tác quản lý nói chung.
Xéttheo nghĩa rộng, quản lý chi NSNN là việc sử dụng NSNN làm công cụ quản lýhệ thống xã hội thông qua các chức năng vốn có; theo nghĩa hẹp, quản lý chiNSNN là quản lý các đầu ra của NSNN thông qua các công cụ và quy địnhcụthể.Quản lý chi NSNN giữ một vị trí đặc biệt quan trọng bởi NSNN luôn giữvai trò chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, bảo đảm thực hiện các chứcnăng nhiệm vụ của nhà nước, điều tiết vĩ mô nền kinh tế để thực hiện các mụctiêu chiến lược của quốc gia. Quản lý chi NSNN góp phần quan trong để NSNNphát huy được vai trò chủ đạo đó và NSNN thực sự trở thành công cụ hữu hiệuhướng tới mục tiêu đã định. Từ những phân tích trên, có thể hiểu khái niệm quản lý chi NSNN cấp quận như sau: Quản lý chi NSNN cấp quận là hoạt động của chính quyền cấp quận sử dụng các phương pháp và công cụ chuyên ngành để xây dựng dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán và kiểm soát quá trình chi NSNN sao cho phù hợp với khả năng thu và đảm bảo nguồn lực tài chính để nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình. Chủ thể quản lý chi NSNN cấp quận là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với lĩnh vực chi NSNN trên địa bàn quận gồm có HĐND quận, UBND quận, phòng Tài chính – kế hoạch quận, KBNN quận và các đơn vị sử dụng ngân sách cấp quận.
Đối tượng của quản lý chi NSNN cấp quận là toàn bộ các khoản chi ngân sách thuộc cấp quận quản lý gồm có: lập dự toán chi, chấp hành dự toán chi, quyết toán dự toán chi và kiểm tra, giám sát chi NSNN cấp quận. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước cấp quận Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp quận cần đảm bảo các ngyên tắc sau: Thứ nhất, nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ.Theo đó, việc sử dụng NSNN phải tuân thủ chế độquản lý chung, thống nhất quốc gia, trong đó lợi ích quốc gia phải được coi trọng hàngđầu, những khoản chi nào, dù có lợi cho địa phương, nhưng làm giảm sút lợi ích quốc giasẽ không được chuẩn chi. Tính thống nhất, tập trung còn thể hiện ở chế độ, chính sách,định hướng, chỉ đạo của TW mà chính quyền địa phương phải tuân thủ. Đồng thời, domỗi quận, huyện lại có đặc thù riêng, nguồn thu và nhiệm vụ chi có thể khác nhau, nên mỗi quận cầncó hệ thống định mức chi ngân sách địa phương (NSĐP) phù hợp với điều kiện thực tế.
Quản lý NSNN phải giaoquyền tự chủ ở phạm vi nhất định để chính quyền cấp quận quyết định các địnhmức chi phù hợp với nhu cầu của họ. Trong quản lý chi NSNN cấp quận, nguyên tắc này phải được quán triệt thựchiện trong toàn bộ chu trình quản lý chi NSNN, từ khâu phân cấp quản lý, lập dựtoán, phân bổ dự toán, kiểm soát, thanh toán các khoản chi, quyết toán các khoản chinhằm vừa đảm bảo mức độ tập trung, thống nhất quản lý ngân sách quốc gia, vừa định mứccác khoản chi tiêu hợp lý, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách trên địa bàn quận. Thứ hai, nguyên tắc quản lý theo dự toán và đảm bảo mục tiêu ưu tiên với điều kiện nguồn lực NSNN cấp quận có hạn, các nhu cầu, nhiệm vụ pháttriển KT-XH của quận đặt ra thường vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp quận. Do đó,vấn đề quan trọng cần phải thực hiện trong quản lý chi NSNN cấp quận là phải xác địnhđược các mục tiêu ưu tiên.
Phải phân bổ ngân sách sao cho đảm bảo duy trì hoạt động của bộmáy quản lý nhà nước cấp quận, đồng thời vẫn phải dành nguồn lực để thực hiện cácmục tiêu, kế hoạch phát triển KT-XH hằng năm, trung, dài hạn của quận,trongđó,xácđịnh rõ những nhiệm vụ, lĩnh vực cần được ưu tiên để phân bổ ngân sách cho phù hợp. 13 e Thứ ba, nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả.Tiết kiệm ở đây được hiểu là sự chi tiêu hợp lý, hợp lệ, đúng mục đích, đúngđối tượng, sáng tạo trong thực hiện để giảm chi phí, tạo ra tác động tích cực đối vớiquá trình phát triển KT- XH của quận.