Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước đóng vai trò then chốt trong việc duy trì bộ máy công quyền, thúc đẩy an sinh xã hội và kiến tạo nền tảng phát triển kinh tế bền vững. Tại tỉnh Nghệ An – địa phương có diện tích tự nhiên lớn nhất cả nước với 1 thành phố, 3 thị xã, 17 huyện và 480 đơn vị hành chính cấp xã – công tác quản trị tài chính công luôn đối mặt với nhiều thách thức lớn. Giai đoạn 2012 - 2018, tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân của tỉnh đạt 6,2%/năm và chạm mốc 7,08% vào năm 2018, quy mô GRDP đạt 5,54 triệu tỷ đồng theo giá hiện hành, với mức thu nhập bình quân khoảng 58,5 triệu đồng/người/năm. Mặc dù kinh tế có bước chuyển biến tích cực, cơ cấu chi ngân sách địa phương giai đoạn 2016 - 2018 vẫn bộc lộ sự mất cân đối nghiêm trọng khi chi thường xuyên liên tục chiếm tỷ trọng áp đảo trên 70% tổng chi ngân sách nhà nước, gây áp lực nặng nề lên nguồn vốn dành cho đầu tư phát triển.

Trước bối cảnh Nghệ An đặt mục tiêu phấn đấu tự cân đối thu chi ngân sách, luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả Vương Gia Thiết, dưới sự hướng dẫn khoa học của Phó Giáo sư Tiến sĩ Bùi Văn Huyền tại Trường Đại học Kinh tế – Đại học Quốc gia Hà Nội, đã tập trung giải quyết câu hỏi: Cần thực hiện những giải pháp nào để hoàn thiện công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp tỉnh, vừa bảo đảm vận hành hiệu quả bộ máy, vừa tối ưu hóa nguồn lực cho tăng trưởng? Mục tiêu nghiên cứu hướng đến việc phân tích thực trạng quản lý giai đoạn 2016 - 2018 và đề xuất hệ thống giải pháp ứng dụng cho giai đoạn 2019 - 2025, tạo cơ sở cắt giảm tỷ trọng chi thường xuyên xuống mức hợp lý, nâng cao tính minh bạch và tiết kiệm tối thiểu 5% đến 10% chi phí hành chính sự nghiệp toàn tỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết chi tiêu công hiện đại và lý thuyết quản trị khu vực công theo kết quả đầu ra. Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp tỉnh được hiểu là quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính tập trung nhằm duy trì hoạt động thường nhật của bộ máy Đảng, chính quyền, các tổ chức đoàn thể, đồng thời cung ứng dịch vụ công thiết yếu như giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, bảo đảm an ninh quốc phòng và chính sách an sinh xã hội.

Khung lý thuyết của luận văn phân loại chi thường xuyên thành 4 nhóm nội dung căn bản: chi quản lý hành chính nhà nước (trong đó chi lương và các khoản phụ cấp chiếm trên 50% tổng kinh phí hành chính), chi hoạt động sự nghiệp công cộng, chi quốc phòng an ninh và các khoản chi chuyển giao khác. Quá trình quản lý chi thường xuyên cấp tỉnh phải tuân thủ nghiêm ngặt 4 nguyên tắc cốt lõi: nguyên tắc chi theo dự toán được phê duyệt, nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả, nguyên tắc bảo đảm cân đối tích cực ngân sách địa phương và nguyên tắc công khai, minh bạch, hợp pháp. Chu trình quản lý hoàn chỉnh được thiết lập qua 4 khâu có mối liên hệ mật thiết: lập dự toán chi, chấp hành dự toán ngân sách, kế toán quyết toán và thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm tài chính.

Phương pháp nghiên cứu

Để bảo đảm độ tin cậy và tính ứng dụng thực tiễn, luận văn khai thác nguồn dữ liệu thứ cấp chính thống thu thập từ Sở Tài chính tỉnh Nghệ An, Kho bạc Nhà nước tỉnh Nghệ An và Cục Thống kê tỉnh Nghệ An trong chuỗi thời gian 3 năm từ 2016 đến 2018.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu định mức chủ đích khảo sát trên toàn bộ 480 đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn cùng hệ thống các cơ quan, đơn vị dự toán trực thuộc cấp tỉnh quản lý. Việc lựa chọn mẫu này xuất phát từ lý do các đơn vị sự nghiệp giáo dục, y tế và khối hành chính cấp tỉnh là những đầu mối nắm giữ trên 80% tổng quỹ chi thường xuyên toàn địa bàn, giúp phản ánh chân thực các biến động ngân sách.

Phương pháp phân tích chủ đạo bao gồm phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh chuỗi thời gian, phân tích cơ cấu tỷ trọng và tổng hợp quy nạp. Lý do lựa chọn các phương pháp này nhằm bóc tách định lượng tốc độ tăng giảm của từng khoản mục chi, so sánh mức độ chênh lệch giữa dự toán giao đầu năm và số quyết toán thực tế cuối năm, từ đó nhận diện rõ ràng các nút thắt gây thất thoát, lãng phí ngân sách. Toàn bộ quy trình nghiên cứu được triển khai đồng bộ từ năm 2019 và hoàn thành vào đầu năm 2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế giai đoạn 2016 - 2018 tại tỉnh Nghệ An đã mang lại 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, tỷ trọng chi thường xuyên luôn chiếm vị trí áp đảo trong tổng chi ngân sách nhà nước của tỉnh, duy trì ở mức cao từ 70,2% đến 72,5% xuyên suốt 3 năm. Tỷ lệ này cao hơn từ 5% đến 7% so với mức trung bình của nhiều tỉnh có cùng điều kiện tự nhiên, khiến nguồn vốn chi cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng bị thu hẹp đáng kể dưới ngưỡng 30%.

Thứ hai, cơ cấu nội bộ các khoản chi thường xuyên tồn tại sự mất cân đối lớn. Chi lương, phụ cấp và các chế độ chính sách cho con người chiếm trên 52% tổng chi thường xuyên của khối hành chính sự nghiệp. Trong khi đó, kinh phí dành cho nghiệp vụ chuyên môn, nghiên cứu khoa học và bảo vệ môi trường chỉ dao động ở mức khiêm tốn từ 1,5% đến 3,2%, gây hạn chế năng lực đổi mới sáng tạo tại các cơ quan chuyên môn.

Thứ ba, công tác lập dự toán chi chưa thực sự sát với thực tế phát sinh. Tỷ lệ sai lệch giữa dự toán giao đầu năm của Hội đồng nhân dân tỉnh và số quyết toán thực tế cuối năm tại các đơn vị sự nghiệp công lập lên tới 6,5% đến 9,8%, dẫn đến tình trạng phải liên tục điều chỉnh, bổ sung dự toán ngân sách trong năm tài chính tại hơn 30 đơn vị sử dụng ngân sách.

Thứ tư, công tác kiểm soát thanh toán tạm ứng qua Kho bạc Nhà nước vẫn phát sinh bất cập. Tỷ lệ hồ sơ tạm ứng chưa hoàn ứng đúng thời hạn quy định chiếm khoảng 4,2% tổng chứng từ phát sinh, tiềm ẩn nguy cơ phát sinh nợ đọng thanh toán kéo dài qua các năm ngân sách.

Thảo luận kết quả

Thực trạng chi thường xuyên neo ở mức cao xuất phát từ nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan. Về khách quan, Nghệ An có quy mô địa bàn rộng lớn, địa hình miền núi chiếm trên 80% diện tích, mạng lưới trường học và trạm y tế tại 480 xã, phường đòi hỏi nguồn kinh phí duy trì cố định rất lớn. Về chủ quan, bộ máy biên chế hành chính sự nghiệp chưa thực sự tinh gọn; cơ chế tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập triển khai còn chậm chạp; hệ thống định mức phân bổ chi tiêu hiện hành chưa bắt kịp biến động giá cả thị trường.

Khi so sánh với các nghiên cứu về quản lý tài chính công tại Vĩnh Phúc năm 2014 và Đắk Lắk năm 2018, áp lực chi lương và phụ cấp tại Nghệ An có mức độ tương đồng cao, song gánh nặng chi phí hành chính tại Nghệ An phức tạp hơn do địa bàn bị chia cắt mạnh bởi yếu tố thiên tai, lũ bão hàng năm.

Để làm rõ các phát hiện này, toàn bộ dữ liệu biến động đã được mô phỏng trực quan thông qua biểu đồ cột chồng thể hiện tỷ lệ nghịch giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, kết hợp cùng bảng thống kê chi tiết cơ cấu chi theo 6 lĩnh vực sự nghiệp chính. Cách trình bày này giúp các nhà quản lý dễ dàng nhận diện những đơn vị đang có mức thâm hụt kinh phí cao nhất để kịp thời điều chỉnh chính sách cấp phát.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công và phấn đấu giảm tỷ trọng chi thường xuyên xuống dưới 65% tổng chi ngân sách tỉnh Nghệ An giai đoạn 2021 - 2025, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá:

Thứ nhất, đổi mới căn bản quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước. Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An cần chỉ đạo Sở Tài chính chuyển đổi mạnh mẽ từ phương pháp lập ngân sách theo yếu tố đầu vào truyền thống sang mô hình lập dự toán dựa trên kết quả thực hiện nhiệm vụ đầu ra. Mục tiêu cụ thể là giảm tỷ lệ chênh lệch giữa dự toán và quyết toán thực tế xuống dưới mức 3% trước năm 2023, đồng thời ưu tiên bố trí vốn cho các nhiệm vụ trọng tâm, cấp bách.

Thứ hai, đẩy mạnh tinh giản biên chế và trao quyền tự chủ tài chính toàn diện. Sở Nội vụ phối hợp với các sở, ban, ngành cắt giảm tối thiểu 10% biên chế hưởng lương từ ngân sách trong giai đoạn 2021 - 2025. Đồng thời, chuyển đổi ít nhất 15% đơn vị sự nghiệp y tế, giáo dục nghề nghiệp sang cơ chế tự chủ 100% chi thường xuyên, giúp ngân sách tỉnh tiết kiệm từ 250 tỷ đến 300 tỷ đồng mỗi năm để tái phân bổ cho chi đầu tư phát triển.

Thứ ba, hiện đại hóa quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Nghệ An. Kho bạc Nhà nước tỉnh cần nâng cấp hệ thống TABMIS và tích hợp dịch vụ công trực tuyến mức độ 4, rút ngắn thời gian kiểm soát thanh toán chứng từ từ 3 ngày làm việc xuống còn 1 ngày. Tăng cường hậu kiểm, kiên quyết thu hồi các khoản tạm ứng quá hạn, kéo giảm tỷ lệ nợ tạm ứng ngân sách xuống dưới 1% trước năm 2024.

Thứ tư, siết chặt kỷ luật tài chính và công khai minh bạch ngân sách. Thanh tra tỉnh Nghệ An tăng cường thanh tra định kỳ 100% các đơn vị dự toán cấp 1 mỗi năm tối thiểu 2 lần; xử lý dứt điểm các sai phạm về định mức chi tiếp khách, mua sắm tài sản công và bắt buộc 100% đơn vị công khai báo cáo tài chính trên cổng thông tin điện tử trước ngày 30 tháng 6 hàng năm.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị ứng dụng thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng trọng điểm:

Thứ nhất, lãnh đạo và cán bộ hoạch định chính sách tại Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và Sở Tài chính tỉnh Nghệ An. Tài liệu cung cấp bức tranh số liệu toàn cảnh về cơ cấu chi ngân sách giai đoạn 2016 - 2018 với tỷ lệ chi thường xuyên trên 70%, từ đó làm căn cứ khoa học để xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn 5 năm và phân bổ dự toán hàng năm sát đúng với năng lực thu của địa phương.

Thứ hai, đội ngũ kiểm soát viên tại hệ thống Kho bạc Nhà nước tỉnh Nghệ An và các chi nhánh cấp huyện. Cán bộ nghiệp vụ có thể vận dụng quy trình kiểm soát chi 4 bước được chuẩn hóa trong luận văn để rà soát chứng từ, hạn chế tối đa sai lệch trong thanh toán tạm ứng và nâng cao tỷ lệ giải ngân ngân sách an toàn, minh bạch.

Thứ ba, thủ trưởng và kế toán trưởng tại 480 đơn vị hành chính xã, phường cùng các đơn vị sự nghiệp công lập trên toàn tỉnh. Luận văn cung cấp cẩm nang thực tế về quản trị nội bộ, giúp các đơn vị xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ khoa học, thực hành tiết kiệm từ 5% đến 10% kinh phí văn phòng phẩm, hội nghị và công tác phí.

Thứ tư, giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế phát triển và Tài chính công. Công trình là nguồn tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu định lượng kết hợp định tính đối với bài toán cân đối ngân sách tại địa phương có 21 đơn vị hành chính cấp huyện.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân cốt lõi khiến chi thường xuyên tại tỉnh Nghệ An luôn duy trì ở mức trên 70% là gì? Nguyên nhân chủ yếu do quy mô hành chính lớn với 480 đơn vị cấp xã và 21 huyện, thị xã, thành phố. Trong đó, chi lương và các khoản phụ cấp bảo đảm an sinh con người chiếm trên 52% tổng chi thường xuyên, kết hợp với địa hình đồi núi chiếm 80% diện tích làm tăng chi phí quản trị công.

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã tác động thế nào đến quản lý chi thường xuyên tại Nghệ An? Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đặt ra quy định bắt buộc không được vay nợ để chi thường xuyên, yêu cầu địa phương phải tự cân đối thu chi. Chu trình quản lý 5 bước mới giúp nâng cao tính minh bạch, siết chặt kỷ luật tài khóa và giảm tỷ lệ phê duyệt vượt trần dự toán xuống dưới 2% mỗi năm.

Biện pháp nào giúp giảm gánh nặng chi thường xuyên hiệu quả nhất trong thực tế? Giải pháp đột phá nhất là đẩy mạnh cơ chế tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp y tế, đào tạo và tinh giản tối thiểu 10% biên chế. Thực tế chứng minh việc chuyển đổi các bệnh viện, trường cao đẳng sang tự chủ giúp địa phương tiết kiệm hàng trăm tỷ đồng ngân sách chi thường xuyên hàng năm.

Hệ thống TABMIS đóng vai trò gì trong việc kiểm soát chi ngân sách tại Kho bạc Nhà nước? Hệ thống TABMIS kết nối trực tiếp dữ liệu giữa Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước, cho phép giám sát dòng tiền theo thời gian thực từ 100% đơn vị dự toán. Ứng dụng này giúp rút ngắn 50% thời gian phê duyệt hồ sơ và ngăn chặn kịp thời các khoản chi sai danh mục định mức.

Đơn vị dự toán cần xử lý thế nào đối với các khoản kinh phí tạm ứng chưa thanh toán hết vào cuối năm? Đơn vị phải hoàn tất hồ sơ nghiệm thu thanh toán trước ngày 31 tháng 12 hàng năm. Nếu hết thời gian chỉnh lý quyết toán mà chưa đủ chứng từ hợp lệ, Kho bạc Nhà nước sẽ thực hiện thu hồi bằng cách khấu trừ trực tiếp vào dự toán chi tương ứng của năm tiếp theo theo đúng quy định pháp luật.

Kết luận

Luận văn thạc sĩ Quản lý kinh tế của tác giả Vương Gia Thiết đã hoàn thành xuất sắc các mục tiêu nghiên cứu đặt ra, đóng góp thiết thực cho công tác quản trị tài chính công tỉnh Nghệ An qua các điểm nhấn:

  • Hệ thống hóa toàn diện khung lý thuyết về quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp tỉnh theo chu trình 4 khâu khép kín.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng chi ngân sách tỉnh Nghệ An giai đoạn 2016 - 2018, chỉ rõ tỷ trọng chi thường xuyên chiếm trên 70% tổng chi và chi lương chiếm trên 52% chi hành chính sự nghiệp.
  • Nhận diện chính xác 4 hạn chế then chốt trong công tác lập dự toán, chấp hành, quyết toán và kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước.
  • Xây dựng hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với mục tiêu tinh giản 10% biên chế và tiết kiệm từ 250 tỷ đến 300 tỷ đồng mỗi năm.
  • Cung cấp luận cứ khoa học vững chắc giúp Nghệ An duy trì đà tăng trưởng GRDP trên 7,0% và hướng đến mục tiêu tự cân đối ngân sách địa phương.

Về lộ trình tiếp theo, các cơ quan ban ngành cần tiến hành thể chế hóa các đề xuất vào kế hoạch quản lý tài chính giai đoạn 2021 - 2025, định kỳ đánh giá kết quả hàng năm. Các nhà quản lý, cán bộ tài chính và chuyên gia kinh tế quan tâm hãy tiếp tục nghiên cứu, ứng dụng các mô hình cải cách chi tiêu công để nâng cao hiệu quả sử dụng từng đồng vốn ngân sách nhà nước.