Tổng quan nghiên cứu

Quản lý nguồn thu từ đất đai đóng vai trò then chốt trong việc bảo đảm an ninh tài chính công và tái thiết hạ tầng kinh tế - xã hội. Theo kết quả điều tra xã hội học thực hiện tại 9 tỉnh thành bởi Trung tâm Nghiên cứu phát triển hỗ trợ cộng đồng phối hợp cùng Liên hiệp các hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam và Đại sứ quán Phần Lan, lĩnh vực quản lý đất đai ghi nhận tỷ lệ tham nhũng cao nhất, lên tới 85,87%. Thực trạng tiêu cực, lấn chiếm, áp sai khung giá đất và miễn giảm sai quy định đã gây thất thoát hàng nghìn tỷ đồng ngân sách nhà nước. Nhằm kiểm soát rủi ro tài chính công, hoạt động kiểm toán nhà nước đối với khoản thu tiền sử dụng đất được xác định là nhiệm vụ trọng tâm hàng đầu.

Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý nhà nước và kiểm toán tuân thủ trong lĩnh vực thu tiền sử dụng đất; đồng thời phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng kiểm toán tại 10 tỉnh, thành phố trực thuộc khu vực Đồng bằng sông Hồng trong giai đoạn 2010 - 2013, bao gồm: Hà Nội, Hải Phòng, Vĩnh Phúc, Bắc Ninh, Hà Nam, Hưng Yên, Hải Dương, Thái Bình, Nam Định và Ninh Bình. Trên cơ sở đó, tác giả luận giải các điểm nghẽn về chính sách, kỹ thuật nghiệp vụ để xây dựng hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực kiểm toán và đề xuất sửa đổi cơ chế pháp lý liên quan. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua việc giảm thiểu tỷ lệ thất thu ngân sách tối thiểu từ 15% đến 20% tại các địa phương được kiểm toán, tăng cường tính minh bạch của thị trường bất động sản và hoàn thiện quy trình kiểm toán chuyên đề độc lập trong toàn ngành Kiểm toán Nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản trị công hiện đại và lý thuyết kiểm toán tuân thủ nhằm xây dựng khung phân tích chuẩn mực. Lý thuyết kiểm toán tuân thủ định vị quá trình kiểm toán là hoạt động độc lập nhằm xem xét, đánh giá và xác nhận mức độ chấp hành pháp luật, chế độ quản lý tài chính - ngân sách của các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương. Khung lý thuyết này kết hợp với mô hình quản lý đất đai dựa trên quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, trong đó tiền sử dụng đất được phân tích như một công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô và nguồn thu cốt lõi của ngân sách địa phương.

Các khái niệm chính cấu thành nền tảng phân tích gồm:

  • Tiền sử dụng đất: Khoản tiền mà người sử dụng đất phải trả cho Nhà nước khi được giao đất có thu tiền, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất hoặc được công nhận quyền sử dụng đất theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 45/2014/NĐ-CP.
  • Kiểm toán tuân thủ thu tiền sử dụng đất: Quy trình kiểm tra, thẩm định tính hợp pháp, hợp lệ trong việc xác định nghĩa vụ tài chính, ban hành bảng giá đất, tính hệ số điều chỉnh giá đất và quy trình miễn, giảm thu tiền sử dụng đất.
  • Trình tự thẩm định giá đất cụ thể: Cơ chế định giá áp dụng các phương pháp so sánh trực tiếp, chiết trừ, thu nhập hoặc thặng dư đối với các khu đất có giá trị từ 30 tỷ đồng trở lên tại các thành phố trực thuộc Trung ương và từ 20 tỷ đồng trở lên tại các tỉnh còn lại.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của đề tài bao gồm dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo kiểm toán ngân sách địa phương của Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành và khu vực trong giai đoạn 2010 - 2013, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như Nghị định số 198/2004/NĐ-CP, Nghị định số 17/2006/NĐ-CP, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP, Nghị định số 120/2010/NĐ-CP và Luật Đất đai số 45/2013/QH13. Cỡ mẫu nghiên cứu bao trùm toàn bộ 10 tỉnh, thành phố thuộc vùng kinh tế trọng điểm Đồng bằng sông Hồng với hơn 50 dự án đầu tư phát triển đô thị và khu dân cư được đưa vào diện khảo sát thực chứng.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm tập trung vào các địa bàn có tốc độ đô thị hóa nhanh và phát sinh số thu tiền sử dụng đất lớn nhất khu vực. Nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích định tính kết hợp so sánh đối chiếu, thống kê tổng hợp và phân tích chuẩn tắc. Lý do lựa chọn phương pháp này xuất phát từ đặc thù nguồn thu tiền sử dụng đất gắn liền mật thiết với hồ sơ pháp lý phức tạp của từng dự án cụ thể, đòi hỏi sự kết nối dữ liệu liên ngành giữa Sở Tài nguyên và Môi trường, Cục Thuế, Sở Tài chính và Sở Xây dựng để chỉ ra các sai lệch mang tính hệ thống.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đã chỉ ra những tồn tại, hạn chế nghiêm trọng trong công tác quản lý và kiểm toán thu tiền sử dụng đất qua các phát hiện trọng tâm:

Thứ nhất, việc xác định nghĩa vụ tài chính và áp giá đất chưa sát giá thị trường diễn ra phổ biến. Tại các địa phương được kiểm toán, nhiều dự án có giá trị tính theo bảng giá đất vượt ngưỡng 30 tỷ đồng tại đô thị trực thuộc Trung ương hoặc trên 20 tỷ đồng tại các tỉnh nhưng vẫn chỉ áp dụng bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành thay vì định giá cụ thể theo phương pháp thặng dư hay so sánh trực tiếp, làm giảm trừ số tiền nộp ngân sách thực tế từ 25% đến 40% giá trị thương quyền đất.

Thứ hai, việc miễn, giảm tiền sử dụng đất sai đối tượng và sai định mức quy định xảy ra tại hơn 30% các hồ sơ rà soát. Các cơ quan địa phương chưa kiểm tra chặt chẽ điều kiện xác nhận hộ nghèo, gia đình chính sách hoặc người có công theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, dẫn tới việc áp dụng mức giảm 50% tiền sử dụng đất ngoài hạn mức giao đất ở hoặc thực hiện miễn trừ trái thẩm quyền.

Thứ three, tình trạng chậm luân chuyển thông tin địa chính giữa Sở Tài nguyên và Môi trường với cơ quan Thuế khiến thời điểm xác định nghĩa vụ tài chính bị kéo dài từ 6 tháng đến hơn 2 năm. Hậu quả là doanh nghiệp được hưởng mức giá đất cũ thấp hơn nhiều so với giá thị trường tại thời điểm bàn giao đất thực tế, vi phạm nguyên tắc quy định tại Nghị định số 84/2007/NĐ-CP.

Thứ tư, công tác kiểm toán thu tiền sử dụng đất chủ yếu được thực hiện lồng ghép trong các cuộc kiểm toán ngân sách địa phương định kỳ mà chưa được tổ chức thành các cuộc kiểm toán chuyên đề chuyên sâu, dẫn tới việc kiểm toán viên chỉ kiểm tra chọn mẫu được dưới 20% tổng số dự án phát sinh nghĩa vụ đất đai trên địa bàn.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các sai phạm bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ, chồng chéo của khung pháp lý giai đoạn trước Luật Đất đai 2013 và cơ chế kiểm soát nội bộ lỏng lẻo của chính quyền địa phương. Kết quả tổng hợp dữ liệu qua Bảng 3.1 về tình hình thu tiền sử dụng đất tại các tỉnh Đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2010 - 2013 cho thấy tổng thu ngân sách từ đất có xu hướng biến động mạnh, phụ thuộc vào số lượng dự án bất động sản được phê duyệt từng năm nhưng tỷ lệ nợ đọng tiền sử dụng đất luôn duy trì ở mức cao từ 15% đến 28% tổng số phải thu. Sự phân tán dữ liệu giữa các sở ngành tạo ra kẽ hở lớn cho hành vi tiêu cực.

So sánh với các nghiên cứu tương đồng tại khu vực Nam Sông Hậu của Kiểm toán Nhà nước khu vực V, mô hình sai phạm tại Đồng bằng sông Hồng có tính chất tinh vi hơn do giá trị chênh lệch địa tô tại vùng ven Hà Nội và Hải Phòng cao gấp 5 đến 10 lần các tỉnh Tây Nam Bộ. Về mặt kỹ thuật kiểm toán, việc thiếu vắng quy trình kiểm toán chuẩn hóa và bộ biểu mẫu chuyên dụng riêng cho lĩnh vực đất đai khiến bằng chứng kiểm toán thu thập được đôi khi chưa đủ sức nặng pháp lý để kiến nghị truy thu dứt điểm. Việc trình bày dữ liệu qua biểu đồ so sánh giữa giá đất ban hành và giá thị trường thực tế sẽ làm nổi bật rõ ràng khoảng trống thất thu ngân sách nhà nước qua từng thời kỳ.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác kiểm toán và nâng cao hiệu quả quản lý nguồn thu từ đất đai, tác giả đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược:

  • Ban hành quy trình kiểm toán chuyên đề thu tiền sử dụng đất độc lập: Kiểm toán Nhà nước cần chủ trì xây dựng cẩm nang và quy trình kiểm toán chuyên đề riêng biệt vào năm 2016, thiết lập chuẩn hóa hệ thống 15 mẫu biểu kiểm toán chuyên sâu, giúp kiểm toán viên đối chiếu trực tiếp dữ liệu quy hoạch 1/500, hồ sơ địa chính và quyết định giao đất.
  • Thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu liên thông phục vụ kiểm toán tuân thủ: Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp cùng Tổng cục Thuế và Bộ Tài chính triển khai phần mềm quản lý thông tin địa chính điện tử trước năm 2017, bảo đảm thời gian luân chuyển phiếu thông tin địa chính không quá 5 ngày làm việc và giảm thiểu 100% sai lệch mốc thời gian tính tiền sử dụng đất.
  • Nâng cao năng lực chuyên môn và độc lập của đội ngũ kiểm toán viên: Kiểm toán Nhà nước định kỳ tổ chức các khóa đào tạo chuyên sâu về phương pháp thẩm định giá đất (phương pháp thặng dư, chiết trừ) cho ít nhất 80% kiểm toán viên tham gia kiểm toán ngân sách địa phương, phấn đấu nâng tỷ lệ phát hiện sai sót định giá đất lên trên 90% số dự án được kiểm toán.
  • Sửa đổi, hoàn thiện thể chế và cơ chế quản lý giá đất: Quốc hội và Chính phủ tiếp tục rà soát các văn bản dưới luật hướng dẫn Luật Đất đai 2013, quy định rõ ràng trách nhiệm bồi hoàn tài chính cá nhân của lãnh đạo cơ quan phê duyệt giá đất sai quy định, đồng thời áp dụng mức phạt chậm nộp tiền sử dụng đất nghiêm khắc theo Luật Quản lý thuế nhằm thu hồi dứt điểm 95% nợ đọng tiền đất vào ngân sách nhà nước trong giai đoạn 2016 - 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nghiên cứu mang lại giá trị thực tiễn và học thuật cao cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

  • Kiểm toán viên Nhà nước: Nắm bắt các phương pháp thu thập bằng chứng, nhận diện rủi ro sai phạm trong khâu áp giá đất, tính toán chi phí giải phóng mặt bằng và xác định điều kiện miễn giảm tiền sử dụng đất tại các dự án bất động sản quy mô lớn.
  • Cán bộ quản lý tại Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài chính và Cục Thuế địa phương: Sử dụng các phát hiện kiểm toán làm tài liệu tham khảo để rà soát, hoàn thiện quy trình luân chuyển hồ sơ địa chính, thẩm định phương án bồi thường và ngăn ngừa thất thu thuế đất tại địa phương.
  • Các nhà hoạch định chính sách và cơ quan lập pháp: Có thêm cơ sở thực tiễn để đánh giá tác động của Luật Đất đai năm 2013 và các nghị định hướng dẫn, từ đó đề xuất sửa đổi các quy định về định giá đất cụ thể và cơ chế giao đất không qua đấu giá.
  • Học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Kế thừa khung lý thuyết kiểm toán tuân thủ, phương pháp tiếp cận đa ngành đối với quản trị công và tham khảo nguồn dữ liệu thực chứng phong phú về kinh tế đất đai tại vùng Đồng bằng sông Hồng.

Câu hỏi thường gặp

  • Hoạt động kiểm toán thu tiền sử dụng đất tập trung vào những cơ quan đầu mối nào tại địa phương? Kiểm toán Nhà nước tập trung rà soát 4 cơ quan chính gồm Sở Tài nguyên và Môi trường về công tác giao đất và lập bản đồ quy hoạch; Sở Tài chính về phương án bồi thường giải phóng mặt bằng và trừ chi phí hạ tầng; Sở Xây dựng về thẩm định mật độ xây dựng và hệ số sử dụng đất; Cục Thuế về việc lập bộ, ra thông báo nộp tiền và xử lý nợ đọng.

  • Phương pháp định giá đất nào thường xảy ra sai phạm nhất được Kiểm toán Nhà nước chỉ ra? Phương pháp thặng dư và phương pháp so sánh trực tiếp là nơi phát sinh nhiều sai lệch nhất. Lý do là các cơ quan tư vấn và thẩm định địa phương thường ước tính khống chi phí phát triển dự án hoặc lựa chọn các bất động sản so sánh không tương đồng về hạ tầng, dẫn tới việc hạ thấp doanh thu giả định để giảm số tiền sử dụng đất doanh nghiệp phải nộp.

  • Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định 45/2014/NĐ-CP đã đổi mới căn cứ tính tiền sử dụng đất ra sao? Các văn bản này phân định rõ giá đất tính tiền sử dụng đất thành hai nhóm: theo Bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành cho đất trong hạn mức, và theo giá đất cụ thể xác định theo các phương pháp thị trường cho các thửa đất có giá trị từ 30 tỷ đồng trở lên tại đô thị trực thuộc Trung ương hoặc từ 20 tỷ đồng trở lên tại các tỉnh.

  • Tại sao việc chuyển đổi từ kiểm toán lồng ghép sang kiểm toán chuyên đề lại mang tính cấp thiết? Kiểm toán lồng ghép trong kiểm toán ngân sách thường bị giới hạn về thời gian kiểm toán chỉ từ 45 đến 60 ngày và thiếu kiểm toán viên có chứng chỉ định giá đất, khiến tỷ lệ bao phủ hồ sơ thấp. Kiểm toán chuyên đề cho phép tập trung nguồn lực chuyên gia, kiểm tra toàn diện 100% dự án trọng điểm và truy thu triệt để tiền sử dụng đất thất thoát.

  • Sai phạm phổ biến nhất trong việc miễn, giảm tiền sử dụng đất tại các tỉnh Đồng bằng sông Hồng là gì? Sai phạm phổ biến nhất là việc áp dụng chính sách giảm 50% tiền sử dụng đất hoặc miễn tiền sử dụng đất cho các đối tượng chính sách nhưng lại cấp vượt quá hạn mức giao đất ở theo quy định, hoặc cơ quan chức năng chấp thuận hồ sơ miễn giảm khi chưa có đầy đủ xác nhận hợp lệ của Ủy ban nhân dân cấp xã và cơ quan quản lý người có công.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về kiểm toán tuân thủ trong lĩnh vực thu tiền sử dụng đất, đóng góp một khung phân tích khoa học cho chuyên ngành Quản lý kinh tế.
  • Đánh giá thực chứng sâu sắc tình hình kiểm toán tại 10 tỉnh, thành phố Đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2010 - 2013, định vị rõ nét các điểm nghẽn gây thất thoát ngân sách công từ đất đai.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao, bao gồm chuẩn hóa quy trình kiểm toán chuyên đề, số hóa dữ liệu địa chính và nâng cấp năng lực kiểm toán viên.
  • Lộ trình thực thi các giải pháp được xác định trọng tâm trong giai đoạn 2016 - 2020 nhằm đồng bộ hóa với quá trình triển khai thi hành Luật Đất đai năm 2013 và các nghị định hướng dẫn.
  • Các nhà quản lý, kiểm toán viên và nhà nghiên cứu cần tích cực ứng dụng ngay các khuyến nghị của đề tài vào thực tiễn thanh tra, kiểm toán nhằm minh bạch hóa thị trường bất động sản và tối ưu hóa nguồn lực tài chính quốc gia.