CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1. Nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài Giáo trình Lý luận hành chính nhà nước (Giáo trình đại học) do PGS, TS. Nguyễn Hữu Hải, Học viện Hành chính quốc gia biên soạn (2010), đã nêu quan điểm về các khái niệm Quản lý nhà nước và Quản lý hành chính nhà nước như sau: Quản lý nhà nước: Quản lý nhà nước ra đời cùng với sự ra đời của Nhà nước, đó là quản lý toàn xã hội. Nội hàm của quản lý nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, lịch sử và đặc điểm văn hóa, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử.
Theo đó, QLNN được hiểu như sau: “Quản lý nhà nước là một dạng của quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật, chính sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội”[48]. Xét về mặt chức năng, quản lý nhà nước bao gồm 3 chức năng: (1) Chức năng lập pháp do cơ quan lập pháp thực hiện; (2) Chức năng hành pháp do hệ thống hành chính nhà nước đảm nhiệm và (3) Chức năng tư pháp do các cơ quan lập pháp thực hiện. Quản lý nhà nước có những đặc điểm cơ bản như sau [48, tr10]: - Chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, cá nhân trong bộ máy nhà nước được trao quyền gồm: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. - Đối tượng quản lý của nhà nước là tất cả các cá nhân, tổ chức sinh sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, công dân làm việc bên ngoài lãnh thổ quốc gia.
- Quản lý nhà nước là quản lý toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao. - Quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng công cụ pháp luật nhà nước, chính sách để quản lý xã hội. - Mục tiêu của QLNN là phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của toàn xã hội. Quản lý Hành chính nhà nước: là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, đó là hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống hành chính nhà nước trong quản lý xã hội theo khuôn khổ pháp luật nhà nước nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội” [48, tr10].
Theo đó, Hành chính nhà nước có một số đặc điểm cơ bản đó là [48, tr10]: Tính lệ thuộc vào chính trị; Tính pháp quyền; Tính liên tục, ổn định tương đối và thích ứng; Tính chuyên nghiệp; Tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ; Tính không vụ lợi và Tính nhân đạo. Nghiên cứu của PGS, TS. Nguyễn Hữu Hải cũng đã chỉ ra, các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam gồm các nguyên 16 tắc sau: Nguyên tắc Đảng lãnh đạo đối với hành chính nhà nước; Nhân dân làm chủ trong quản lý hành chính nhà nước; Nguyên tắc tập trung dân chủ; Nguyên tắc kết hợp giữa quản lý ngành và quản lý theo lãnh thổ; Nguyên tắc phân định giữa quản lý nhà nước về kinh tế với quản lý kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước; Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa; Nguyên tắc công khai minh bạch [48, tr 24]. Nền Hành chính nhà nước là tổng thể cơ chế được cấu thành bởi ba yếu tố: (1) Hệ thống thể chế quản lý xã hội theo Pháp luật bao gồm: Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Quyết định, Nghị định, Thông tư của Chính phủ, Bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, quy phạm pháp luật của các cơ quan lập pháp và hành pháp.
(2) Cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Quy định thẩm quyền của từng cấp, từng cơ quan, mối quan hệ dọc, ngang, trung ương và địa phương. (3) Đội ngũ cán bộ và công chức nhà nước, chế độ công vụ và quy chế công chức, các quy định về hệ thống ngạch, bậc, tiêu chuẩn chức danh và chế độ tiền lương, các quy chế bổ nhiệm, tuyển dụng, miễn nhiệm, bãi nhiệm, khen thưởng, đãi ngộ… là những cơ sở để nâng cao chất lượng công tác, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động làm căn cứ cho công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ công chức nhà nước. Luận án tiến sĩ đề tài “Quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thị Hồng Minh (2016), tác giả đã dựa trên lý thuyết quản lý hành chính của Fayol, H.
(2013) trong đó phân tách các yếu tố của quá trình quản lý thành các chức năng tương đối độc lập, Luận án xác định được nội dung quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công- tư (PPP) trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ gồm: hoạch định phát triển dự án PPP, xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách, quy định và pháp luật cho dự án PPP, tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với dự án PPP, giám sát và đánh giá dự án PPP. Luận án đã chỉ ra được các nhóm yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với dự án PPP đường bộ, bao gồm: quan điểm về vai trò của nhà nước, năng lực cán bộ quản lý nhà nước, năng lực thể chế của nhà nước (nhóm các yếu tố thuộc về nhà nước); xu thế phát triển của thế giới, trình độ phát triển kinh tế- xã hội đất nước, môi trường chính trị, pháp lý, trình độ phát triển và năng lực của khu vực tư nhân (nhóm các yếu tố thuộc về môi trường bên ngoài). Trong các yếu tố trên, tác giả đã phân tích được đặc thù của khu vực tư nhân vừa là đối tượng của quản lý nhà nước, đồng thời có tác động trở lại quản lý nhà nước đối với dự án PPP đường bộ. Dựa vào các tiêu chí đánh giá hệ thống quản lý công của S.Chiavo Campo và P.
Nghiên cứu về đề tài “Một số vấn đề về hiệu lực quản lý nhà nước ở Việt Nam” của TS. Vũ Thanh Sơn đã chỉ ra các hướng tiếp cận về vấn đề liên quan đến hiệu lực 17 quản lý nhà nước ở Việt Nam gồm [98]: Nghiên cứu tiếp cận về hiệu lực quản lý của nhà nước, theo tác giả hiệu lực quản lý nhà nước chính là công lực của nhà nước thể hiện quyền lực của bộ máy nhà nước chi phối xuống các đối tượng bị quản lý trong hệ thống bằng những công cụ pháp lý, chính sách, quyết định phù hợp với những quy luật khách quan nhằm đạt mục tiêu quản lý và thỏa mãn nhu cầu thực tiễn xã hội. Như vậy, hiệu lực quản lý của nhà nước liên quan tới nhiều khâu cơ bản trong chu trình quản lý, gồm: (i) Con người với tư cách nhân vật trọng tâm trong các khâu của chu trình; (ii) Nội dung chính sách, quyết định gắn với thực tiễn, (iii) Cơ chế, công cụ và tiền đề kinh tế - kỹ thuật bảo đảm hoạt động thực thi và giám sát, xử lý. Một trong những điểm mấu chốt của hiệu lực quản lý là xác định đúng và đầy đủ những điều kiện để hiện thực hóa chính sách, quyết định phù hợp với hoàn cảnh cụ thể.
Về lý thuyết, thực hiện tốt trách nhiệm quản lý làm cho bộ máy nhà nước trở nên hiệu lực và chu đáo hơn bởi xác định rõ ràng chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ cụ thể của từng đối tượng quản lý và bị quản lý, của từng tổ chức và cá nhân. Trách nhiệm được quy định cụ thể và rõ ràng đối với từng tổ chức và cá nhân trong tổ chức đó thông qua quy chế và hệ thống phân công nhiệm vụ tương ứng với vị trí trong bộ máy. Vũ Thanh Sơn cũng đã chỉ ra được một số vấn đề về hiệu lực quản lý của nhà nước ở Việt Nam có thể khái quát 4 vấn đề chính sau: (1) Nền quản trị công của Việt Nam còn nhiều lạc hậu; (2) Vấn đề trách nhiệm, lương tâm và chuyên môn của công chức chưa rõ ràng và thiếu chế tài cưỡng chế; (3) Hệ thống công cụ và điều kiện thực thi chưa đồng bộ; (4) Vấn đề giám sát và hiệu lực xử lý, cưỡng chế sai phạm. Thực tế, công tác kiểm tra và giám sát còn nhiều hạn chế về hiệu lực và không kịp thời về thời gian.
Sự phối hợp của các cơ quan chức năng thanh tra và kiểm toán rất lỏng lẻo, thiếu đồng bộ. Công tác xử lý hay cưỡng chế sai phạm, truy cứu trách nhiệm công vụ chưa thực sự kịp thời và đúng pháp luật [98, tr41]. Luận án tiến sĩ đề tài “Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công ở Việt Nam”, tác giả Nguyễn Đăng Hưng (2016) đã nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về vai trò của Kiểm toán nhà nước (KTNN) trong quản lý nợ công ở Việt Nam. (1) Phân tích trên 3 góc độ bao gồm [49]: Góc độ vị trí pháp lý; Góc độ chức năng; Góc độ nhiệm vụ để thấy được sự cần thiết phải quy định vai trò của KTNN trong quản lý nợ công.
Qua đó tập trung đi sâu phân tích dưới góc độ nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công để thấy được 3 vai trò chính của KTNN trong quản lý nợ công đó là vai trò tổ chức thực hiện kiểm toán quản lý nợ công, đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công và công khai thông tin quản lý nợ công. (2) Phân tích các tiêu chí đánh giá vai trò của KTNN như kết quả xử lý sai phạm trong quản lý nợ công, sai phạm phát hiện trong quản lý nợ công, kiến nghị chấn chỉnh quản lý nợ công để từ đó, làm cơ sở đánh giá kết quả thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công từ trước tới nay. Giáo trình “Tài chính công và Công sản”, do PGS, TS. Trần Văn Giao, Học viện Hành chính quốc gia biên soạn (2011), giáo trình đã đề cập các khái niệm về Tài chính công, Chi tiêu công dưới góc độ quản lý nhà nước.
Nghiên cứu đã hình thành khung lý luận về quản lý thu chi ngân sách nhà nước, xây dựng quy trình quản lý chi ngân sách nhà nước, dùng làm tài liệu giảng dạy đối với sinh viên hệ đại học.