Tổng quan nghiên cứu

Công tác hòa giải ở cơ sở giữ vị trí chiến lược trong việc duy trì trật tự an toàn xã hội và củng cố khối đại đoàn kết toàn dân tộc. Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật mang mã số 60 38 01 của tác giả Ngô Thị Thu Huyền, thực hiện năm 2007 dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Nguyễn Tất Viễn tại Khoa Luật thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội, đã tập trung giải quyết toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn cấp bách này.

Xuất phát từ tinh thần văn kiện Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ tám khóa VII tháng 1 năm 1995 và Điều 127 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, thiết chế hòa giải cơ sở được khẳng định là công cụ tự quản dân chủ trực tiếp của nhân dân. Nghiên cứu xác định mục tiêu trọng tâm là phân tích hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành, khảo sát thực tiễn áp dụng Pháp lệnh Hòa giải ở cơ sở ban hành ngày 25 tháng 11 năm 1998, từ đó xây dựng cơ sở khoa học để đề xuất phương hướng ban hành Luật Hòa giải ở cơ sở.

Phạm vi nghiên cứu bao quát tiến trình lịch sử từ Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến năm 2007, gắn liền với Chiến lược hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 theo Nghị quyết 48-NQ/TW của Bộ Chính trị. Luận văn mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi chứng minh rằng các tổ hòa giải hoạt động hiệu quả giúp giải quyết thành công từ 75% đến 80% các tranh chấp dân sự nhỏ, giảm tải từ 30% đến 40% áp lực thụ lý án cho hệ thống Tòa án nhân dân, đồng thời tiết kiệm hàng chục tỷ đồng chi phí tố tụng cho ngân sách nhà nước và nhân dân.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và lý thuyết xã hội dân sự tự quản nhằm luận giải bản chất của việc phi hình sự hóa và xã hội hóa các tranh chấp nhỏ trong cộng đồng. Hoạt động hòa giải được soi chiếu qua 3 học thuyết chính: học thuyết về quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân, học thuyết điều chỉnh xã hội bằng sự kết hợp giữa quy phạm pháp lý và chuẩn mực đạo đức truyền thống, và lý thuyết giải quyết xung đột xã hội phi tư pháp.

Bốn khái niệm then chốt được xây dựng và chuẩn hóa gồm: Hòa giải ở cơ sở là quá trình bên thứ ba trung lập thuyết phục các bên tự nguyện thỏa thuận chấm dứt bất đồng; Tổ hòa giải là tổ chức tự quản của nhân dân được thành lập ở thôn, làng, xóm, bản, ấp, tổ dân phố; Hòa giải viên là công dân có uy tín, am hiểu pháp luật và đạo đức xã hội; Tranh chấp nhỏ là những mâu thuẫn dân sự, hôn nhân gia đình hoặc vi phạm pháp luật chưa đến mức xử lý hành chính hay truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định tại Nghị định 160/1999/NĐ-CP và Nghị định 62/2003/NĐ-CP.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu sơ cấp và thứ cấp đa dạng, bao gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật từ năm 1945 đến năm 2007, các báo cáo tổng kết 8 năm thi hành Pháp lệnh Hòa giải ở cơ sở của Bộ Tư pháp và dữ liệu khảo sát từ Dự án VIE/02/015 do Liên Hợp Quốc tài trợ.

Cỡ mẫu khảo sát gồm 500 báo cáo chuyên đề và phiếu thu thập ý kiến cán bộ tư pháp, hòa giải viên tại 12 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đại diện cho 3 miền Bắc, Trung, Nam. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên theo địa bàn đô thị, nông thôn đồng bằng và vùng sâu vùng xa được áp dụng nhằm bảo đảm tính đại diện cao nhất cho bức tranh hòa giải toàn quốc.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích quy phạm pháp luật kết hợp điều tra xã hội học và đối chiếu lịch sử là nhằm bảo đảm tính khách quan, khoa học của phép duy vật biện chứng. Cách tiếp cận này giúp tác giả bóc tách sự tương thích giữa quy định pháp luật thực định và tập quán truyền thống, làm rõ những khoảng trống pháp lý trong suốt giai đoạn chuyển đổi kinh tế từ năm 1986 đến năm 2007.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đã làm sáng tỏ 4 phát hiện căn bản mang tính bước ngoặt về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở:

Thứ nhất, hệ thống mạng lưới hòa giải phát triển vượt bậc về số lượng với hơn 65.000 tổ hòa giải được thành lập trên toàn quốc, quy tụ hơn 400.000 hòa giải viên, đạt độ bao phủ trên 95% số thôn, làng, ấp, bản và tổ dân phố.

Thứ hai, hiệu quả giải quyết tranh chấp đạt tỷ lệ trung bình từ 70% đến 82% số vụ việc tiếp nhận hàng năm, ngăn chặn kịp thời hàng trăm nghìn vụ xung đột phát triển thành điểm nóng an ninh trật tự.

Thứ ba, tồn tại sự chênh lệch rõ rệt về hiệu quả hòa giải theo địa bàn: khu vực nông thôn đạt tỷ lệ thành công khoảng 85%, trong khi khu vực đô thị lớn chỉ đạt xấp xỉ 68%. Nguyên nhân chủ yếu do tính gắn kết cộng đồng và thiết chế hương ước, tình làng nghĩa xóm ở nông thôn sâu sắc hơn so với lối sống khép kín tại các khu dân cư đô thị.

Thứ tư, công tác đào tạo và bảo đảm điều kiện vật chất còn nhiều hạn chế nghiêm trọng. Khoảng 60% hòa giải viên chưa được tập huấn kỹ năng pháp lý thường xuyên, và mức chi trả thù lao cho mỗi vụ hòa giải thành chỉ dao động tượng trưng từ 50.000 đồng đến 100.000 đồng, chưa tạo đủ động lực cho người thực hiện.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện của luận văn giải thích rõ nguyên nhân sâu xa của tình trạng pháp luật thiếu đồng bộ. Pháp lệnh năm 1998 có hiệu lực pháp lý thấp hơn các Bộ luật mới ban hành như Bộ luật Dân sự năm 2005 và Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2004, dẫn đến sự chồng chéo trong việc xác định thẩm quyền và phạm vi hòa giải. So sánh với các nghiên cứu của Viện Nghiên cứu Khoa học Pháp lý năm 2000 và các khảo sát xã hội học của nhóm chuyên gia UNDP giai đoạn 2002-2005, luận văn khẳng định hòa giải không chỉ là công cụ pháp lý mà là một hình thức thực hành dân chủ cơ sở đặc thù của Việt Nam.

Để trình bày trực quan các luận cứ, dữ liệu thực tiễn được hệ thống hóa qua bảng phân loại 4 nhóm tranh chấp đặc thù (mâu thuẫn gia đình, tranh chấp ranh giới đất đai, nghĩa vụ tài sản nhỏ và va chạm trật tự công cộng) và mô hình biểu đồ cột mô tả sự biến thiên của tỷ lệ hòa giải thành qua 5 năm liên tiếp (2002 - 2006). Qua đó, các số liệu minh chứng rõ nét vai trò bảo vệ ổn định chính trị từ cấp cơ sở của thiết chế này.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao chất lượng công tác hòa giải trong giai đoạn mới, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược:

Thứ nhất, khẩn trương soạn thảo và ban hành Luật Hòa giải ở cơ sở để thay thế Pháp lệnh năm 1998, nâng tầm hiệu lực pháp lý và tạo hành lang pháp lý đồng bộ với Chương trình xây dựng luật của Quốc hội khóa XII giai đoạn 2008-2010.

Thứ hai, chuẩn hóa và kiện toàn bộ máy tổ chức với mục tiêu 100% tổ trưởng và tổ viên tổ hòa giải được cấp phát tài liệu hướng dẫn thống nhất do Bộ Tư pháp biên soạn, bảo đảm tham gia tối thiểu 2 khóa bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu mỗi năm.

Thứ three, nâng cấp thể chế tài chính và cơ sở vật chất bằng cách quy định mức kinh phí hỗ trợ tối thiểu 2.000.000 đồng mỗi năm cho một tổ hòa giải từ nguồn ngân sách địa phương theo Thông tư liên tịch 04/2005/TTLT-BTP-BNV, đồng thời nâng mức bồi dưỡng cho mỗi vụ hòa giải thành lên 150.000 đến 200.000 đồng trong kế hoạch ngân sách giai đoạn 2008-2012.

Thứ tư, đẩy mạnh công tác thông tin tuyên truyền, phấn đấu đạt mục tiêu trên 90% người dân tại các xã, phường, thị trấn hiểu rõ quyền lợi và nghĩa vụ của mình trong việc giải quyết bất đồng thông qua hòa giải, giao Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội chủ trì triển khai định kỳ hàng quý.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị lý luận và ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng trọng điểm:

Nhóm thứ nhất là các nhà hoạch định chính sách, đại biểu Quốc hội và cán bộ pháp chế tại Bộ Tư pháp, sử dụng luận văn làm cơ sở khoa học và cứ liệu thực tiễn phục vụ quá trình soạn thảo dự án Luật Hòa giải ở cơ sở.

Nhóm thứ hai là đội ngũ hơn 400.000 hòa giải viên và cán bộ tư pháp - hộ tịch cấp xã, phường trên phạm vi 63 tỉnh thành, tiếp cận luận văn như một cẩm nang phương pháp luận để xử lý chính xác các tranh chấp phức tạp theo 4 nguyên tắc khách quan, công minh, thấu tình đạt lý và giữ bí mật đời tư.

Nhóm thứ ba là giảng viên, học viên cao học, nghiên cứu sinh và sinh viên ngành Luật học, khai thác công trình như một tài liệu học thuật chuyên sâu về chuyên ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật mang mã số 60 38 01.

Nhóm thứ tư là các tổ chức phát triển quốc tế và các cơ quan quản lý nhà nước về tư pháp cơ sở (như UNDP, Danida, Sida), tham khảo dữ liệu để thiết kế các dự án tăng cường năng lực tư pháp cộng đồng tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Phạm vi giải quyết tranh chấp của Tổ hòa giải ở cơ sở gồm những loại việc nào?

Tổ hòa giải có thẩm quyền giải quyết 4 nhóm việc căn bản: mâu thuẫn giữa các thành viên gia đình; xích mích xóm giềng về lối đi, công trình phụ; tranh chấp quyền và nghĩa vụ dân sự, hôn nhân gia đình có giá trị nhỏ; và các vi phạm pháp luật chưa đến mức bị xử lý hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.

Những trường hợp nào pháp luật nghiêm cấm hòa giải ở cơ sở?

Pháp luật cấm hòa giải các tội phạm hình sự nguy hiểm, hành vi vi phạm pháp luật buộc phải áp dụng biện pháp xử lý hành chính như đưa vào trường giáo dưỡng, các tranh chấp về kết hôn trái pháp luật, giao dịch vi phạm điều cấm hoặc hành vi gây thiệt hại tài sản nhà nước có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên.

Nguyên tắc tự nguyện trong hòa giải cơ sở được pháp luật bảo đảm ra sao?

Căn cứ Điều 12 Bộ luật Dân sự năm 2005 và Điều 1 Pháp lệnh năm 1998, hòa giải viên tuyệt đối không được áp đặt, cưỡng ép các bên. Quyết định hòa giải và việc thực thi thỏa thuận hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí tự nguyện của đương sự, nếu không đồng ý họ có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết.

Tại sao cần thiết phải nâng cấp Pháp lệnh Hòa giải ở cơ sở năm 1998 lên thành Luật?

Pháp lệnh năm 1998 sau gần 10 năm thi hành đã bộc lộ nhiều điểm nghẽn về giá trị pháp lý, thiếu cơ chế thi hành các thỏa thuận hòa giải thành và chưa tương thích với Bộ luật Tố tụng Dân sự năm 2004. Việc ban hành Luật giúp chuẩn hóa vị thế pháp lý của hòa giải viên và bảo đảm nguồn lực tài chính bền vững.

Kinh phí hoạt động của Tổ hòa giải được ngân sách nhà nước bảo đảm như thế nào?

Theo Thông tư liên tịch 04/2005/TTLT-BTP-BNV, Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm bố trí ngân sách địa phương hỗ trợ thù lao vụ việc từ 50.000 đến 100.000 đồng mỗi ca hòa giải thành, cấp phát văn phòng phẩm và bảo đảm điều kiện làm việc cơ bản cho các tổ hòa giải hoạt động thường xuyên.

Kết luận

Năm đóng góp cốt lõi của luận văn thạc sĩ gồm:

  • Hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận về thiết chế hòa giải cơ sở dưới góc độ khoa học Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật.
  • Đánh giá toàn diện bức tranh thực tiễn áp dụng Pháp lệnh năm 1998 trên 65.000 tổ hòa giải toàn quốc với tỷ lệ thành công trên 75%.
  • Nhận diện chính xác 4 nhóm nguyên nhân gây cản trở chất lượng hoạt động hòa giải từ thể chế, kinh phí đến năng lực cán bộ.
  • Xây dựng hệ thống luận cứ khoa học vững chắc đề xuất ban hành Luật Hòa giải ở cơ sở phù hợp với Chiến lược xây dựng pháp luật đến năm 2010.
  • Hoàn thiện mô hình quản lý nhà nước và cơ chế phối hợp giữa cơ quan Tư pháp với Mặt trận Tổ quốc trong việc nâng cao kỹ năng cho hơn 400.000 hòa giải viên.

Tiến trình triển khai tiếp theo cần tập trung hoàn thiện dự thảo luật trong giai đoạn 2008-2010 và chuẩn hóa 100% tài liệu tập huấn nghiệp vụ trước năm 2012. Quý độc giả, các nhà nghiên cứu và cán bộ tư pháp hãy tham khảo toàn văn công trình khoa học giá trị này để ứng dụng hiệu quả vào công tác hoàn thiện thể chế và nâng cao năng lực hòa giải tại địa phương.