Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ 1. Những vấn đề chung về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức người dân tộc thiểu số 1. Cán bộ, công chức người dân tộc thiểu số 1. Khái niệm cán bộ, công chức người dân tộc thiểu số Một là, khái niệm cán bộ, công chức CBCC là những thuật ngữ cơ bản của chế độ công vụ, công chức, thường xuyên xuất hiện trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Trong khoa học hành chính, theo các cách tiếp cận khác nhau, người ta đã đưa ra những cách giải thích khác nhau về các thuật ngữ “cán bộ”, “công chức”. Thuật ngữ “cán bộ” được sử dụng khá lâu tại các nước trên thế giới và bao hàm trong phạm vi rộng những người làm việc thuộc khu vực nhà nước, tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội. Tuy nhiên, để xác định cụ thể những tiêu chí nào là cán bộ thì từ trước đến nay chưa có văn bản nào quy định chính thức. Do đó, nhiều khi thuật ngữ “cán bộ” được sử dụng tương đối thoải mái và gắn liền trong một cụm từ “cán bộ, công chức”.
Thuật ngữ “công chức”, thường được hiểu một cách khái quát là những người được nhà nước tuyển dụng, nhận một công vụ hoặc một nhiệm vụ nhất định, do nhà nước trả lương và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ nhân dân, phục vụ nhà nước theo các quy định của pháp luật. Ở Việt Nam, trải qua một thời gian dài cho đến trước khi Luật Cán bộ, công chức được ban hành năm 2008, trong nhận thức cũng như trong các hoạt động quản lý, chúng ta chưa xác định được rõ ràng cán bộ; công chức; viên chức. Trong hệ thống pháp luật của nước ta, kể từ Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) cho đến các luật khác đều có những điều, khoản quy 9 định sử dụng nhiều lần các thuật ngữ “cán bộ”, “công chức” nhưng chưa có một văn bản luật nào giải thích các thuật ngữ này. Trong điều kiện thể chế chính trị của Việt Nam, có một điểm đặc biệt là đội ngũ CBCC, viên chức luôn có sự liên thông với nhau.
Theo yêu cầu nhiệm vụ, cơ quan có thẩm quyền có thể điều động, luân chuyển họ giữa các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Với điểm đặc thù này, việc nghiên cứu để xác định rõ CBCC, viên chức một cách triệt để rất khó và phức tạp. Trong đời sống xã hội, từ lâu thuật ngữ “cán bộ” được sử dụng trong phạm vi rất rộng rãi, không hạn chế và không theo một quy tắc, quy định nào. “Cán bộ” không chỉ để gọi những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, của Nhà nước, của tổ chức chính trị - xã hội mà còn được sử dụng cả trong các hoạt động sự nghiệp như “cán bộ y tế”; “cán bộ lớp học”; “cán bộ coi thi”; “cán bộ dân phố”.
Tương tự, cụm từ “công chức” cũng vậy. Khi việc sử dụng cụm từ nào mang lại hiệu quả hoặc lợi ích thì cụm từ đó đương nhiên được sử dụng ngay; hoặc có khi người ta sử dụng luôn cả cụm từ dài “CBCC” để chỉ chung những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Vì vậy, việc xây dựng và thực hiện cơ chế quản lý, chính sách đãi ngộ đối với cán bộ cũng như đối với công chức chưa thể hiện được những điểm khác nhau giữa các nhóm, chưa gắn với đặc điểm và tính chất hoạt động khác nhau của cán bộ cũng như của công chức. Vấn đề làm rõ thuật ngữ “cán bộ”, “công chức” được coi là vấn đề cơ bản, quan trọng, là một nhu cầu cần thiết xuất phát từ thực tiễn đổi mới cơ chế quản lý đặt ra hiện nay.
Điều này đã được Luật Cán bộ, công chức năm 2008 giải quyết tương đối khoa học. Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì cán bộ và công chức có những tiêu chí chung là: Công dân Việt Nam; trong biên chế; hưởng lương từ ngân sách nhà nước (riêng trường hợp công chức làm việc trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì tiền lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công 10 lập theo quy định của pháp luật); giữ một công vụ, nhiệm vụ thường xuyên; làm việc trong công sở; được phân định theo cấp hành chính(cán bộ ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; cán bộ cấp xã; công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; công chức cấp xã). Bên cạnh đó, giữa cán bộ và công chức được phân định rõ theo tiêu chí riêng, gắn với cơ chế hình thành. Khoản 1 Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [35, tr84].
Theo quy định này thì tiêu chí xác định cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ. Những người đủ các tiêu chí chung của CBCC mà được tuyển vào làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội thông qua con đường bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ thì được xác định là cán bộ. Thực tế cho thấy, cán bộ luôn gắn liền với chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ; hoạt động của họ gắn với quyền lực chính trị được nhân dân hoặc các thành viên trao cho và chịu trách nhiệm chính trị trước Đảng, Nhà nước và nhân dân. Việc quản lý cán bộ phải thực hiện theo các văn bản pháp luật tương ứng chuyên ngành điều chỉnh hoặc theo Điều lệ.
Do đó, căn cứ vào các tiêu chí do Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định, những ai là cán bộ trong cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội sẽ được các cơ quan có thẩm quyền của Đảng căn cứ Điều lệ của Đảng, của tổ chức chính trị - xã hội quy định cụ thể. Những ai là cán bộ trong cơ quan nhà nước sẽ được xác định theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Toà án nhân dân, Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức chính quyền địa 11 phương, Luật Kiểm toán nhà nước và các quy định khác của pháp luật có liên quan và do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định cụ thể. Khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập., trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”[35, tr. Khoản 2 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [41].
Như vậy, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 đã khẳng định công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với “vị trí việc làm”. Khái niệm mới này đã cho thấy không còn đối tượng công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức 12 danh trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội như Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Hai là, khái niệm cán bộ, công chức người dân tộc thiểu số Trong Đại từ điển Tiếng Việt, “dân tộc thiểu số" được định nghĩa là dân tộc có số dân ít, cư trú trong cộng đồng quốc gia nhiều dân tộc (có một dân tộc đa số) sống trong vùng hẻo lánh, ngoại vi, vùng ít phát triển về kinh tế - xã hội [22, tr. Nước ta có 54 dân tộc trong cộng đồng các dân tộc Việt Nam, trong đó, dân tộc Kinh là dân tộc chiếm số đông, còn lại 53 dân tộc anh em khác có số dân ít hơn gọi là “dân tộc thiểu số".
Thuật ngữ “cán bộ, công chức người dân tộc thiểu số” được sử dụng nhiều trong các văn bản của Đảng và Nhà nước, tuy nhiên thuật ngữ này vẫn đang được các nhà khoa học nghiên cứu để đi đến quan điểm thống nhất. Khái niệm “cán bộ, công chức người dân tộc thiểu số” về thực chất là một khái niệm kép - một tập hợp giữa hai khái niệm “cán bộ, công chức” và “người dân tộc thiểu số”. Khái niệm này dùng để chỉ những người đang công tác trong các cơ quan, đơn vị thuộc hệ thống chính trị có thành phần dân tộc xuất thân là các DTTS trong cộng đồng dân tộc Việt Nam và được điều chỉnh bởi chính sách, pháp luật và các quy định của các tổ chức trong hệ thống chính trị.