Chương 1. MOT SO VAN DE LY LUAN VA PHAP LY VE XU LY VAN BAN QPPL KHIEM KHUYET 1. Khái niệm xử ly văn bản QPPL khiếm khuyết Văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết được hiểu là văn bản không đảm bảo chất lượng, thê hiện ở hai dấu hiệu không hợp pháp và không hợp lý. Hoàn thiện hệ thống pháp luật luôn là nhiệm vụ quan trọng cũng là mục tiêu của Nhà nước nhằm đảm bảo phát triển bền vững.
Một trong những công cụ để Nhà nước đạt được mục tiêu hoàn thiện hệ thống pháp luật đó là kiểm tra và xử lý văn bản QPPL sau khi văn bản được ban hành. Kiểm tra là hoạt động có ý nghĩa quan trọng đối với việc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật; duy trì trật tự quản lý nhà nước, bảo đảm quyên và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; tạo dựng môi trường pháp lý minh bach, công khai từ đó bao đảm tính khả thi của văn bản QPPL. Thông qua hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, các cơ quan nhà nước có thâm quyền phát hiện những dấu hiệu không hợp pháp và bat hop ly của văn bản dé tự mình hoặc dé xuất với cơ quan có thâm quyên tiến hành xử lý đối với văn bản đó. Hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó hoạt động kiểm tra luôn là tiền đề dé tiến hành hoạt động xử ly văn bản QPPL, Ngược lại, hoạt động xử lý có tác dung nâng cao giá tri của hoạt động kiểm tra từ đó đạt được mục tiêu chung là nâng cao chất lượng của văn bản QPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành.
Tuy nhiên, việc xử lý chỉ được thực hiện khi văn bản QPPL được ban hành không hợp pháp, không hợp lý như trái thâm quyên, vi phạm thủ tục ban hành hoặc nội dung không phù hợp với thực tiễn, không đáp ứng nhiệm vụ về chính trị. Hiện nay, khái niệm xử lý nói chung và xử lý văn bản QPPL nói riêng được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau. Theo Từ điển tiếng Việt, "xử lý" được II hiểu là "xem xét và giải quyết về mặt tổ chức một vu phạm lỗi nào đó"; "sắp xếp meson và giải quyết công việc hoặc nhiệm vụ trong điều kiện cụ thể". Tác giả Đào Duy Anh giải thích xử lý là "xử trí và chỉnh lý" mà xử trí được hiểu là "sắp đặt công việc": "thi hành kỉ luật hay biện pháp về tổ chức nào đó đối với trường hợp phạm tội lỗi"".
Trên cơ sở các quan niệm trên, có thể thấy khái niệm xử lý được hiểu dưới hai góc độ: sắp xếp, giải quyết công việc và truy cứu trách nhiệm đối với trường hợp phạm lỗi. Dưới góc độ truy cứu trách nhiệm pháp lý, hiện nay khoa học pháp lý đã và đang sử dụng những thuật ngữ phù hợp với cách hiểu này đó là truy cứu trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hình sự và trách nhiệm kỉ luật tùy thuộc vào mức độ và tính chất của hành vi vi phạm. Đối với xử lý văn bản QPPL, khái niệm này cũng không thể nằm ngoài cách hiểu về khái niệm xử lý nói chung trên đây. Tuy nhiên, khái niệm xử lý văn bản QPPL hiện nay cũng được các nhà khoa học định nghĩa khác nhau.
Điển hình là định nghĩa: "Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét và phán quyết đối với những văn bản quản lý hành chính thuộc diện khiếm khuyét"’. Nguyễn Thi Hồi cho rang: “Xử lý văn bản QPPL là hoạt động có tính tổ chức, quyền lực nhà nước, được tiễn hành bởi các cơ quan nhà nước có thấm quyên theo thủ tục va nguyên tắc do pháp luật quy định nhằm đình chỉ thi hành, sửa đổi, b6 sung, bãi bỏ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL không hợp pháp, không hợp lý”. Với định nghĩa thứ nhất, nêu quan niệm xử lý văn bản là hoạt động của cơ quan nhà nước có thâm quyên xem xét và phan quyét thì chưa làm nôi bật ' Đào Duy Anh (1992), Tir điển Hán - Việt, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội ? Nguyễn Thế Quyên (2009), Xử jý văn bản hành chỉnh nhà nước khiếm khuyết, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.106 > Nguyễn Thị Hồi (2008), "Một cách tiếp cận về hệ thống hóa pháp luật", Dán chủ và pháp luật, (9) 12 được bản chất của xử lý, vì xem xét là bản chất của hoạt động kiểm tra, còn phán quyết là thuật ngữ thường được sử dụng trong hoạt động xét xử của Tòa án. Với định nghĩa thứ hai tác giả đã tiếp cận khá sát với bản chất của hoạt động xử lý văn bản QPPL, nhưng chưa liệt kê hết các biện pháp xử lý (đính chính) đồng thời chưa đề cập đến truy cứu trách nhiệm đối với cơ quan ban hành văn bản QPPL không hợp pháp.
Vì vậy, tác giả tiếp cận khái niệm xử lý văn bản QPPL theo hai nghĩa: sắp xếp, giải quyết hậu quả về pháp lý đối với văn bản QPPL có dấu hiệu không hợp pháp, không hợp lý và truy cứu trách nhiệm pháp lý với chủ thể ban hành, tham mưu soạn thảo văn bản QPPL không hợp pháp. Từ những phân tích trên, có thé hiểu: Xử jý văn bản QPPL là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyên tiễn hành giải quyết đối với văn bản QPPL có dau hiệu không hợp pháp, không hop lý, theo thủ tục, nguyên tắc pháp luật quy định nhằm đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bồ sung, đính chính, thay thế một phần hoặc toàn bộ đối với văn bản OPPL, dong thời xem xét, xử lý trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể ban hành, tham mưu soạn thảo văn bản QPPL đó.“ Với khái niệm này, xử lý văn bản QPPL có những đặc điểm sau: Thứ nhất, xử lý văn bản QPPL là hoạt động do các cơ quan nhà nước có thâm quyên thực hiện. Đây là đặc điểm khá quan trọng của hoạt động xử lý văn bản QPPL, bởi nếu hoạt động xử lý không được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thầm quyền sẽ dẫn đến xử lý văn bản QPPL tùy tiện, không có giá trị về mặt pháp lý. Hơn nữa, đối tượng của hoạt động xử lý là văn bản QPPL, hình thức pháp luật tiễn bộ nhất được các cơ quan nhà nước có thâm quyén ban hành, có nội dung là các QPPL luôn mang tính bắt buộc thi hành đối với cá nhân, tổ chức chịu sự tác động của quy phạm đó.
Vì thế, khi các cơ quan nhà nước ban hành văn bản * TS. Doan Thị Tố Uyên (2017), Cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay, Nxb Công an nhân dân, trang 69. 13 QPPL có dấu hiệu không hợp pháp, không hợp lý, việc xử lý chỉ do nhà nước có quyên tiến hành. Đề thực hiện việc xử lý đối với văn bản QPPL có dấu hiệu không hợp pháp, không hợp lý, nhà nước thành lập và trao thâm quyền nay cho một số cơ quan nhân danh nhà nước tiễn hành.
Đúng với tính chất tổ chức và quyền lực nhà nước, xử lý văn bản QPPL thuộc về chính cơ quan ban hành văn bản; cấp trên của cơ quan ban hành văn bản và Tòa án nhân dân. Tuy nhiên, thực tẾ 6 Việt Nam hiện nay cho thấy, Tòa án nhân dân chưa có thâm quyền tiễn hành xử lý đối với văn bản QPPL không hợp pháp. Việc xử lý đối với văn bản QPPL trong nhiều trường hợp làm ngưng hiệu lực pháp lý (đình chỉ thi hành) hoặc cham dứt hiệu lực pháp lý của văn bản đó (hủy bỏ, bãi bỏ), đồng nghĩa với việc chấm dứt quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tô chức là đối tượng thi hành văn bản QPPL. Day là yếu tố làm nôi bật tính chat quyền lực nhà nước của hoạt động xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu không hợp pháp, không hợp lý.
Thứ hai, hoạt động xử lý chỉ được tiến hành đối với văn bản QPPL có dau hiệu không hợp pháp, không hợp lý. Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện văn bản QPPL không đảm bảo về chất lượng, cơ quan, đơn vị kiểm tra có trách nhiệm gửi văn bản đề nghị cơ quan có thâm quyên tiến hành xử lý. Như vậy, chỉ khi phát hiện những dấu hiệu không hợp pháp, không hợp lý của văn bản QPPL, hoạt động xử lý mới được tiễn hành. Điều này cũng đồng nghĩa với mục tiêu của hoạt động kiểm tra là phát hiện những dấu hiệu không hợp pháp, không hợp lý của văn bản QPPL và kiến nghị cơ quan có thấm quyên áp dụng các biện pháp xử lý phù hợp, nên xử lý là hoạt động "bất đắc di" mới phải thực hiện.
Vì thế, hoạt động xử lý văn bản QPPL luôn được tiến hành sau hoạt động kiểm tra. Thur ba, kết quả của hoạt động xử lý văn bản QPPL là áp dụng biện pháp bất lợi để áp dụng đối với văn bản QPPL có dấu hiệu không hợp pháp, không hợp lý và với chủ thể ban hành văn bản đó. 14 Hoạt động xử lý văn bản QPPL gây ra hậu quả pháp lý bất lợi cho văn bản QPPL có dấu hiệu không hợp pháp, không hợp lý. Tùy theo tính chất, mức độ không hợp pháp, không hợp lý của văn bản QPPL mà hậu quả pháp lý đối với văn bản đó sẽ khác nhau.
Nếu văn bản QPPL được ban hành vi phạm pháp luật nghiêm trọng (nội dung không hợp pháp, trái thâm quyên) sẽ bị đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, có nghĩa bi mat hiệu lực pháp ly. Nếu văn bản QPPL bat hợp lý (không phù hợp thực tiễn, ngôn ngữ được sử dụng không đúng quy tắc tiếng Việt .) có thé bi áp dụng các biện pháp sửa đổi, bố sung, thay thé, đính chính đối với một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL đó. So sánh với việc các cơ quan nhà nước có thâm quyên xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật cho thấy, hậu quả pháp lý bất lợi xảy ra chỉ đối với chính cá nhân, người đại diện tô chức thực hiện hành vi vi phạm, còn với xử lý văn bản QPPL, hậu quả pháp lý xảy ra trực tiếp đối với văn bản QPPL nhưng thực chất nó ảnh hưởng lớn đến cá nhân, tô chức là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản đó. Do vậy, nhiều cá nhân, tô chức phải gánh chịu hậu quả bất lợi này.