CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH VĂN HÓA VÀ THỂ THAO 1. Khái quát về thanh tra 1. Khái niệm Thanh tra Thuật ngữ Thanh tra xuất phát từ gốc tiếng La tinh là “inspectorate”, có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài của chủ thể có thẩm quyền đối với hoạt động của đối tượng nhất định. Theo thuật ngữ này, hoạt động thanh tra chỉ giới hạn trong hoạt động kiểm tra, xem xét, chưa bao gồm vai trò xử lý của chủ thể thanh tra đối với đối tượng thanh tra, các cá nhân, tổ chức sau khi kiểm tra, xem xét.
Tiếp đó, thuật ngữ Thanh tra tiếp tục được giải thích tại các Từ điển Pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới. Theo Từ điển Luật học Đức, thanh tra được hiểu là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc. Theo giải thích của Từ điển Luật học Đức, hoạt động thanh tra được hiểu với nghĩa rộng về mặt nội dung hoạt động. Bất kể sự tác động nào của chủ thể thanh tra đến đối tượng thanh tra trực thuộc đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao để hướng đến một mục đích nhất định đều được hiểu là hoạt động thanh tra.
Tuy nhiên, theo nghĩa này, hoạt động thanh tra chỉ được giới hạn giữa chủ thể thanh tra và đối tượng thanh tra trực thuộc, chưa bao gồm đối tượng thanh tra là cơ quan, tổ chức, cá nhân không trực thuộc. Chẳng hạn như hoạt động thanh tra chuyên ngành hiện nay của các cơ quan quản lý ngành đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân không trực thuộc về tổ chức trong việc chấp hành quy định của pháp luật chuyên ngành,… Theo Từ điển Tiếng Việt, thanh tra được hiểu là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp. Theo quan niệm này, thanh tra bao hàm kiểm soát - hoạt động xem xét và phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định.Tùy thuộc vào chế độ chính trị, cấu trúc Nhà nước và các đặc điểm riêng của quốc gia, dân tộc mà các quốc gia trên thế giới thiết lập cơ quan thực hiện chức năng thanh tra theo những cách khác nhau. Có quốc gia sử dụng Thanh tra của Quốc hội (Thanh tra Quốc Hội Thụy điển, Đan Mạch, Canada, Austraylia.); Thanh tra của Chính phủ - Thanh tra hành pháp (Cơ quan Giám sát Hành chính Ai cập, Bộ Giám sát Trung Quốc,.); kiểm toán (Ủy ban Thanh tra 5 Luan van và Kiểm toán Hàn Quốc BAI thực hiện 02 chức năng thanh tra và kiểm toán),… Ở nước ta, quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử được thể hiện qua những mô hình cơ quan nhà nước, các quy định của pháp luật và được đề cập ở những giác độ khác nhau: Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng nhưng có các chức quan làm công việc giống như thanh tra, đó là: Dưới thời Lý có chức quan Gián nghị đại phu (tả, hữu gián nghị đại phu); thời Trần có cơ quan gọi là "Ngự sử đài" với chức năng gần giống như cơ quan thanh tra Nhà nước hiện nay và có chức "Quan ngự sử" đứng đầu Ngự sử đài.
Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp Vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan Ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián Vua. Thời nhà Lê có hàm "Gián nghị đại phu" phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà Vua những việc nên làm và những việc không nên làm. Sau này, xuất phát từ nhu cầu cấp thiết đòi hỏi phải có cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong hoạt động quản lý nhà nước, ngày 23 tháng 11năm 1945, chỉ sau 3 tháng từ khi Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban thanh tra đặc biệt, Điều 1 Sắc lệnh quy định: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”.
Từ đây, thuật ngữ “Thanh tra” xuất hiện ở nước ta, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ, trở thành khâu trọng yếu trong chu trình quản lý nhà nước của Chính phủ.Lê nin đã chỉ rõ: “Quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai” [11]. Trong mối quan hệ giữa quản lý nhà nước và thanh tra, quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động thanh tra. Tiếp đó, thanh tra lại có tác động tích cực đối với quản lý và góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước. Trong vai trò của mình, thanh tra không chỉ là hoạt động kiểm tra, giám sát việc tuân theo chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân; kịp thời phát hiện, kiến nghị xử lý nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm và đề ra các biện pháp giúp các đối tượng thanh tra khắc phục, sửa chữa sai lầm, khuyết điểm, phát huy ưu điểm… mà hơn hết còn là phương tiện để chủ thể quản lý phát hiện những biểu hiện trì trệ, không phù hợp với thực tiễn khách quan của cơ chế, phương pháp quản lý đã và đang cản trở các hoạt động quản lý, từ đó đề 6 Luan van xuất các biện pháp cải cách, hoàn thiện các hoạt động quản lý nhà nước.
Qua những phân tích trên, có thể hiểu: Thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đặc điểm của thanh tra Thứ nhất, thanh tra luôn gắn với hoạt động quản lý nhà nước. Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra, quản lý giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động thanh tra. Mặc khác, hoạt động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao gồm cả sự điều hành cho nên trong quá trình chấp hành trên thực tế các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền.
Là một khâu trong quá trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc bởi quản lý nhưng đồng thời tác động trở lại góp phần điều chỉnh các cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý. Chính hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tùy tiện, thiếu kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước. Thứ hai, thanh tra là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thể hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý.
Đây chính là cơ sở để xác định về mặt pháp lý, tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Vì vậy tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra phải được cụ thể hóa trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống các cơ quan thanh tra. Nếu việc cụ thể hóa một mặt nào đó mà không được thực hiện đồng bộ thì sẽ dẫn đến hạ thấp vai trò, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra. Thứ ba, hoạt động thanh tra mang tính khách quan và độc lập tương đối.
Đây là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của hoạt động thanh tra nhằm phân biệt hoạt động của cơ quan thanh tra với các loại hình cơ quan chức năng khác của bộ máy quản lý nhà nước. Ngoài những nhiệm vụ như những cơ quan quản lý nhà nước khác, tổ chức và hoạt động thanh tra chủ yếu là xem xét, đánh giá một cách khách quan, trung thực và kiến nghị xử lý đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tính khách quan và độc lập trong quá trình thanh tra thể hiện ở chỗ: Chỉ tuân theo pháp luật, bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ; cơ quan thanh tra tự mình tiến hành thanh tra đối với đối tượng thanh tra theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định. Tuy nhiên tính độc lập ở đây chỉ là 7 Luan van tương đối bởi vì trong hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra phải căn cứ vào pháp luật và chính sách hiện hành, đồng thời cũng phải xuất phát từ thực tế cuộc sống, phải đặt sự vật, hiện tượng trong sự phát triển biện chứng với quan điểm khoa học, lịch sử cụ thể.
Hơn nữa, theo quy định pháp luật thanh tra hiện hành, đối với những vụ việc phức tạp, xét thấy cần thiết thì thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước là người ra quyết định thanh tra và thành lập đoàn thanh tra theo thẩm quyền để thực hiện quyết định thanh tra. Trong trường hợp này, cơ quan thanh tra chỉ đóng vai trò giúp cho thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước của mình tiến hành thực hiện công tác thanh tra, đồng thời phải báo cáo kết quả thanh tra cho người ra quyết định và nội dung kết luận thanh tra cuối cùng do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước quyết định. Vai trò của thanh tra Vai trò của công tác thanh tra đối với hoạt động quản lý nhà nước được thể hiện trên những nội dung cơ bản sau: Thứ nhất, Thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, có vai trò quan trọng đối với việc đánh giá hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Hoạt động thanh tra xem xét, đánh giá trên thực tế việc thực hiện chủ chương, chính sách, pháp luật của nhà nước, qua đó kịp thời phát hiện những sơ hở, những sự bất hợp lý trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị điều chỉnh.
Từ đó góp phần giúp cho chủ thể quản lý có được những thông tin cần thiết phục vụ cho việc hoạch định cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật và đưa ra các biện pháp chỉ đạo, điều hành hợp lý. Thứ hai, Thanh tra là phương thức đảm bảo trật tự, kỷ cương trong quản lý, phòng ngừa vi phạm pháp luật, góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.