CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ỨNG PHÓ VỚI BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU 1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu nước ngoài 1. Các nghiên cứu chung về hợp tác công tư Trên thế giới, mô hình hợp tác công tư xuất hiện từ khá sớm. Ngay từ thế kỷ 18 và 19 ở Anh, Pháp đã xuất hiện nhiều hình thức hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng các CSHT hoặc cung cấp các dịch vụ công.
Tuy nhiên, phải đến những năm 1950s thì thuật ngữ “hợp tác công - tư” (public-private partnerships) mới bắt đầu xuất hiện ở Hoa Kỳ trong các chương trình giáo dục do cả khu vực công và khu vực tư tài trợ [101]. Sau đó nó được sử dụng rộng rãi để nói đến các quan hệ hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân trong các lĩnh vực như y tế, phát triển CSHT, vệ sinh môi trường… Kể từ thập niên 1970s trở lại đây, hình thức hợp tác công - tư phát triển mạnh ở các nước vận hành theo cơ chế thị trường – bằng việc thu hẹp khu vực công, mở rộng vai trò của khu vực tư trong cung ứng dịch vụ công. Chính vì vậy, chủ đề này đã thu hút được đông đảo các học giả nước ngoài nghiên cứu trên nhiều góc độ khác nhau. Mỗi góc độ có cách tiếp cận riêng về hợp tác công tư, có thể khái quát thành một số nội dung sau: Có thể nói sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007 - 2008, đã có sự quan tâm ngày càng tăng trong việc áp dụng chính sách đối tác tư nhân (PPP) công khai của Chính phủ ở cả các nước phát triển và đang phát triển [83],[98].
Nhiều Chính phủ trên toàn cầu hiện đang tìm cách khai thác chuyên môn và vốn của khu vực tư nhân để giảm thiểu thâm hụt CSHT; về vấn đề này, các nhà nghiên cứu trên toàn thế giới cũng đã cố gắng nghiên cứu về việc triển khai và vận hành chính sách nhạy cảm này [69],[78]. Các nghiên cứu này đã cho phép hiểu rõ hơn về toàn bộ khái niệm về chính sách PPP [30]. Với sự quan tâm ngày càng tăng đối với PPP từ những năm 1990 [84], các lĩnh vực khác nhau của PPP đã được khám phá và nghiên cứu; các lĩnh vực như quản lý rủi ro [29],[98],[99],[116],[106], quản lý mối quan hệ [25],[50],[109], khả luan an 9 năng tài chính đều đã được các nhà nghiên cứu trên toàn thế giới khám phá rộng rãi [38],[114]. Trong những thập kỷ qua, một lĩnh vực chính của các nghiên cứu về PPP đã nhận được nhiều sự quan tâm của các nhà nghiên cứu là các yếu tố thành công của PPP [58],[93],[98].
Điều này đã được tiết lộ trong một đánh giá về xu hướng nghiên cứu PPP từ năm 1990 đến 2013 [77],[98], thành công của dự án PPP là một lĩnh vực nghiên cứu chính được các nhà nghiên cứu quan tâm. Các chỉ dẫn trên cho thấy các nhà nghiên cứu trên toàn thế giới quan tâm đến việc khám phá những cách tốt nhất để phân phối các dự án PPP [93],[98],[110]. Tuy nhiên, lĩnh vực này của PPP sẽ tiếp tục được các nhà nghiên cứu quan tâm trong tương lai khi thị trường PPP tiếp tục phát triển và trưởng thành trong các khu vực và khu vực pháp lý khác [78]. Bản chất hợp tác công tư trong các mô hình phát triển kinh tế thị trường Tại mỗi nước khác nhau, theo các chủ thuyết phát triển khác nhau, có quan điểm khác nhau về hợp tác công tư.
Theo quan điểm của Hoa Kỳ, “Public Private Partnerships” hay (P3s) là sự thỏa thuận hợp tác giữa một cơ quan của khu vực công (cấp liên bang, tiểu bang, hoặc địa phương) với các thực thể của khu vực tư để thực hiện một công việc nào đó. Quan điểm này được phản ảnh trong công trình “Hợp tác công tư ở Hoa Kỳ: mô hình trong lịch sử và xu hướng hiện tại”, phân tích đánh giá hợp tác công tư theo mô hình của Hoa Kỳ (P3s) trong lịch sử; và đề xuất mô hình hợp tác công tư mới phù hợp với sự phát triển trong giai đoạn hiện nay [86]. Hay nghiên cứu “Hợp tác công tư ở Hoa Kỳ”, phân tích đặc điểm hợp tác công tư ở Hoa Kỳ [44]. Hoặc nghiên cứu “Hợp tác công tư ở Hoa kỳ: sự tiến triển của thị trường và cơ hội mới”, đánh giá đặc điểm hợp tác công tư ở Hoa Kỳ (P3s) trải qua 2 thế hệ (generation) và bắt đầu thế hệ hợp tác công tư mới, thế hệ thứ 3 [36].
Còn ở Canada, theo Hội đồng quốc gia về hợp tác công tư thì: PPP được hiểu là sự hợp tác liên doanh giữa khu vực công với khu vực tư, và được sử dụng với thuật ngữ viết tắt là (3P). Ở đây nhấn mạnh đến sự liên doanh (joint venture), tức là nó đòi hỏi phải có sự chia sẻ rủi ro giữa các đối tác. Hay nghiên cứu “Hợp tác công tư: đánh giá lý thuyết và thực tiễn”, định nghĩa và tổng quan chung về hợp tác công tư theo quan luan an 10 niệm của Canada (3P) và của Anh [24]. Phân tích một số kinh nghiệm thực tiễn về hợp tác công tư ở Anh và Canada, rút ra những yếu tố ảnh hưởng đến sự thành công của mô hình hợp tác công tư.
Ở Anh, bên cạnh quan điểm về “hợp tác công tư” khá tương đồng với quan điểm của Canada, họ còn phát triển một khái niệm mới: “sáng kiến tài trợ tư nhân” (PFI). Về mặt lịch sử, vào đầu những năm 90s của thế kỷ trước, những người theo chủ thuyết tự do mới ở Anh đã cổ vũ việc mở rộng vai trò của tư nhân, thu hẹp phạm vi của Nhà nước đã đề xuất “Sáng kiến tài trợ tư nhân” (PFI) [33]. Trong nghiên cứu “Sáng kiến tài trợ tư nhân - Lý thuyết đằng sau thực tiễn” đã tổng quan lịch sử ra đời, và phân tích bản chất sáng kiến tài trợ tư nhân, luận giải cách thức vận động và vai trò của PFI thông qua các trường hợp thực tiễn ở nước Anh [79]. Không chỉ những các quốc gia khác nhau có quan niệm khác nhau, mà ngay cả các tổ chức quốc tế cũng có những cách hiểu khác nhau về hợp tác công tư.
“Public Private Partnerships – An overview of the Concept and trends”, (“Hợp tác công tư - Tổng quan chung về các khái niệm và xu hướng”, 2006), đã đưa ra khái niệm riêng về hợp tác công tư, đó là một thỏa thuận hợp đồng giữa một cơ quan của khu vực công và các thực thể của khu vực tư, đồng thời so sánh với khái niệm hợp tác công tư của Hoa Kỳ (P3), của Canada (3P) và quan niệm sáng kiến tài trợ tư nhân (PFI) của Liên minh Châu Âu [91],[48]. Trong tài liệu “Hướng dẫn hợp tác công-tư thành công”, cho rằng hợp tác công tư là sự hợp tác giữa các cơ quan công quyền và giới kinh doanh nhằm mục đích đảm bảo về tài chính, xây dựng, quản lý và duy trì CSHT cho việc cung cấp dịch vụ [53]. “Sổ tay hướng dẫn hợp tác công tư”, cung cấp một quan điểm tổng quát về hợp tác công tư, cho rằng đó là mối quan hệ có thể có giữa các thực thể công và các thực thể tư [39]. Bên cạnh đó, tài liệu này trình bày những nội dung cơ bản nhất về hợp tác công tư, từ phân tích chính sách, thiết kế chiến lược, cho đến việc hướng dẫn các kỹ thuật tác nghiệp mang tính cụ thể trong việc thực hiện dự án hợp tác công tư.
Bên cạnh những công trình nghiên cứu với quan điểm riêng của mình về bản chất hợp tác công tư, gần đây xuất hiện một số nghiên cứu tổng quan và phân tích so sánh giữa các khái niệm đó. “Khảo cứu quan hệ đối tác công tư, chính sách và thực tiễn”, luan an 11 công trình khảo cứu một cách toàn diện các quan điểm, lý thuyết và thực tiễn những bài học thành công cũng như thất bại của mô hình hợp tác công tư ở khắp nơi trên thế giới trong vòng 30 năm qua [118]. Hoặc các công trình nghiên cứu “Các vấn đề liên quan đến khái niệm trong định nghĩa hợp tác công tư” [80]; hay tài liệu “Tiếp cận về định nghĩa hợp tác công tư”), đã phân tích, so sánh các định nghĩa và quan niệm của các nước (Anh, Mỹ, Úc, Canada, Brazil, Nam Phi…), các tổ chức quốc tế (EU, IMF, WB, OECD…) về hợp tác công tư. Từ đó đề xuất một định nghĩa mới phù hợp với bối cảnh và chủ thuyết phát triển của riêng họ [62].
Những nghiên cứu hợp tác công tư trong phát triển kinh tế ứng phó với biến đổi khí hậu Nghiên cứu “Sự tham gia của tư nhân trong CSHT ở các nước đang phát triển: xu hướng, tác động và bài học chính sách”, đã chỉ ra rằng đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của khu vực công ở các nước đang phát triển đạt hiệu quả rất thấp. Và việc tham gia của tư nhân trong việc phát triển hạ tầng sẽ góp phần giảm giá thành, nâng cao hiệu quả và lợi ích xã hội [51]. Cùng hướng này có nghiên cứu chỉ ra rằng nếu Chính phủ các nước đang phát triển không đủ mạnh để cung cấp CSHT và dịch vụ công, thì hợp tác công tư là cách thức hữu hiệu để có sở hạ tầng và dịch vụ cho mọi người dân trong xã hội [47], [83]. Một số nghiên cứu khác lại tập trung phân tích hướng đến đối tượng hưởng lợi là người nghèo, “Quan hệ đối tác công tư trong việc phát triển CSHT phục vụ người nghèo”, cho thấy khu vực công ở các nước đang phát triển gặp rất nhiều khó khăn trong việc cung cấp các dịch vụ công cho người nghèo.
Vì vậy cần phải có sự tham gia của tư nhân, và cộng đồng trong việc phát triển các CSHT phục vụ người nghèo [45],[64],[83],[97]. Ngoài việc phân tích lợi ích của hợp tác công tư đến phát triển CSHT, “Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển CSHT”, còn chỉ ra những mặt hạn chế của nó, từ đó đề xuất kiến nghị để cải thiện và nâng cao lợi ích của việc hợp tác công tư trong việc đầu tư phát triển CSHT [34]. Một nghiên cứu khác “Tài trợ những dự án hạ tầng cơ sở ở Ấn Độ: những hạn chế và khuyến nghị”, phân tích những nguyên nhân chính ảnh hưởng đến tài trợ tư nhân cho các dự án hợp tác công tư phát triển kết cấu luan an 12 hạ tầng; từ đó đề xuất những biện pháp tháo gỡ khó khăn cho nhà đầu tư tư nhân để phát triển kết cấu hạ tầng phục vụ các mục tiêu xã hội ở Ấn Độ [26].