Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống thủy lợi Dầu Tiếng – Phước Hòa giữ vị trí yết hầu về an ninh nguồn nước tại khu vực kinh tế trọng điểm phía Nam với tổng nguyên giá tài sản kết cấu hạ tầng được giao quản lý đạt 2.865,91 tỷ đồng, trong đó giá trị quy đổi theo thời giá hiện tại ước tính vượt 15.000 tỷ đồng. Công trình đảm nhận trọng trách cung cấp nước tưới trực tiếp cho hơn 100.000 ha đất nông nghiệp tại Tây Ninh, Long An, Thành phố Hồ Chí Minh, tạo nguồn cấp nước tưới cho 40.000 ha hạ du sông Sài Gòn và Vàm Cỏ Đông, đồng thời cung cấp nước thô cho công nghiệp và sinh hoạt với sản lượng tăng trưởng nhanh chóng từ 79,6 triệu m3 vào năm 2016 lên mức 123,5 triệu m3 vào năm 2019.

Tuy nhiên, công tác bảo trì hệ thống đang đối mặt với những thách thức nghiêm trọng khi tỷ lệ kinh phí sửa chữa thường xuyên thực tế chỉ đạt bình quân 13,02% tổng chi phí hoạt động công ích, thấp hơn rất nhiều so với định mức 27,1% được Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phê duyệt. Tình trạng bố trí kinh phí phân tán, thiếu quy trình bảo trì chuẩn hóa và việc cắt giảm ngân sách bảo dưỡng định kỳ đang đẩy các hạng mục xung yếu như 27 km đập phụ, cửa van tràn xả lũ 2.800 m3/s và hệ thống cống điều tiết đứng trước nguy cơ xuống cấp kỹ thuật nhanh chóng.

Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là đánh giá thực trạng công tác quản lý, vận hành và bảo trì tại hệ thống Dầu Tiếng – Phước Hòa trong giai đoạn 2016–2019, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện về kỹ thuật, định mức kinh tế và cơ chế tài chính cho giai đoạn 2021–2023. Nghiên cứu mang ý nghĩa then chốt nhằm nâng cao hệ số an toàn đập cấp đặc biệt, bảo đảm khả năng chống lũ thiết kế ở tần suất 0,1%, lũ kiểm tra 0,02% và tối ưu hóa hiệu quả khai thác tài sản hạ tầng quốc gia.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên ba trụ cột lý thuyết nền tảng: Lý thuyết quản lý vòng đời tài sản công trình hạ tầng (Life-Cycle Asset Management), Lý thuyết quản lý rủi ro và an toàn đập thủy lợi (Dam Safety Management), và Lý thuyết kinh tế công cộng về định giá dịch vụ công ích. Các lý thuyết này khẳng định rằng hoạt động bảo trì liên tục và chủ động là biện pháp tối ưu nhằm giảm thiểu chi phí vòng đời, ngăn chặn suy giảm công năng đột ngột và kéo dài tuổi thọ công trình xây dựng.

Hệ thống khái niệm chính trong nghiên cứu được chuẩn hóa theo hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, bao gồm:

  • Bảo trì công trình thủy lợi: Tập hợp các công tác kiểm tra, quan trắc, kiểm định chất lượng, bảo dưỡng và sửa chữa nhằm duy trì trạng thái làm việc bình thường, an toàn theo tiêu chuẩn thiết kế (căn cứ Nghị định 06/2021/NĐ-CP).
  • Sửa chữa thường xuyên và sửa chữa lớn tài sản cố định: Các hoạt động khắc phục hư hỏng cục bộ, phục hồi các bộ phận bị hao mòn định kỳ được hướng dẫn theo Thông tư 11/2009/TT-BTC và Thông tư 05/2019/TT-BNNPTNT.
  • Định mức kinh tế kỹ thuật bảo trì: Hệ thống các chỉ tiêu định lượng về lao động, nguyên nhiên vật liệu và chi phí máy thi công được cấp có thẩm quyền phê duyệt làm căn cứ lập dự toán ngân sách (căn cứ Quyết định 4869/QĐ-BNN-TCTL).
  • Đánh giá an toàn chịu lực và an toàn vận hành: Quy trình kiểm tra chuyên sâu về biến dạng, độ thấm, khả năng làm việc của kết cấu bê tông, cơ khí cửa van và đập đất theo tiêu chuẩn chuyên ngành.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện thu thập từ báo cáo tài chính, báo cáo sản xuất kinh doanh, hồ sơ hoàn công, nhật ký vận hành và tài liệu kiểm định an toàn đập của Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Khai thác Thủy lợi Dầu Tiếng – Phước Hòa trong giai đoạn 2016–2019, kết hợp với các chuỗi số liệu đầu tư từ năm 1981 đến năm 2019.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu chủ đích toàn diện (purposive complete sampling) bao phủ 100% các công trình trọng yếu thuộc hệ thống: 2 cụm công trình đầu mối (hồ Dầu Tiếng dung tích 1.580 triệu m3 và hồ Phước Hòa dung tích 12,68 triệu m3), 28 m chiều cao đập chính, 27 km đập phụ, 3 cống lấy nước đầu mối, 2 tuyến kênh chính Đông và Tây, 40,5 km kênh chính Phước Hòa, cùng 63 công trình cống điều tiết và cống đầu kênh cấp I. Lý do lựa chọn cỡ mẫu này xuất phát từ tính liên hoàn, khép kín và phân cấp kỹ thuật khắt khe của hệ sinh thái công trình thủy lợi liên tỉnh.

Phương pháp phân tích kết hợp phân tích định lượng chi phí - ngân sách với khảo sát hiện trường chuyên gia, chụp ảnh ghi nhận khiếm khuyết kết cấu và so sánh đối chuẩn (benchmarking) với các bài học kinh nghiệm từ hồ Tả Trạch (tổng mức đầu tư điều chỉnh 3.848 tỷ đồng) và hồ Cửa Đạt (dung tích 1,45 tỷ m3, tưới 86.862 ha). Timeline nghiên cứu được thực hiện liền mạch từ đánh giá thực trạng giai đoạn 2016–2019, khảo sát chuyên sâu năm 2020 đến xây dựng giải pháp hoàn thiện giai đoạn 2021–2023.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tồn tại khoảng cách rất lớn giữa định mức được phê duyệt và kinh phí bảo trì thực tế được cấp. Mặc dù Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã phê duyệt định mức chi phí sửa chữa thường xuyên chiếm 27,1% tổng chi phí vận hành công ích, nhưng trong giai đoạn 2016–2019, kinh phí sửa chữa thường xuyên thực tế chỉ đạt bình quân 6,02 tỷ đồng/năm, tương ứng 13,02% tổng chi phí, tức chỉ đạt khoảng 50% so với định mức quy định. Xét trên quy mô tổng nguyên giá tài sản 2.849 tỷ đồng, tỷ lệ chi sửa chữa hàng năm chỉ đạt 0,2%, thấp hơn rất nhiều so với quy định tối thiểu từ 0,45% đến 1,1% (tương đương nhu cầu 13 đến 21 tỷ đồng/năm) theo Quyết định 211/1998/QĐ-BNN.

Thứ hai, phân bổ kinh phí bảo dưỡng và sửa chữa giữa các hạng mục có sự mất cân đối nghiêm trọng. Tuyến đập phụ xung yếu dài 27 km (tương đương công trình đê cấp I, cấp II) chỉ được bố trí vỏn vẹn 263,99 triệu đồng trong suốt 9 năm khảo sát. Kinh phí mua sắm nguyên nhiên vật liệu vận hành bảo dưỡng chỉ đạt dưới 200 triệu đồng/năm, và chi phí sửa chữa nhỏ, vớt rong rác duy trì dòng chảy chỉ chiếm dưới 2% tổng chi phí hoạt động (dao động từ 800 triệu đến 1,45 tỷ đồng/năm).

Thứ ba, khảo sát hiện trạng ghi nhận nhiều hư hỏng kỹ thuật nghiêm trọng tại khu vực đầu mối. Tại đập chính hồ Dầu Tiếng, 52 hộp bê tông bịt lỗ tấm lát bị bong tróc, mái cỏ hạ lưu bị rửa trôi lớp đất màu làm chết héo và cỏ tranh xâm lấn 40% diện tích. Tuyến đập phụ bị xói lở đá lát mái thượng lưu đoạn K0+220 đến K0+510, mặt đập hình thành nhiều ổ gà gây ứ đọng nước. Tại tràn xả lũ, mố cầu bờ hữu bị lún lệch khoảng 10 cm, tấm cửa van cung bị dập rách gây rò rỉ dòng chảy về hạ lưu và sân tiêu năng bê tông bị bong tróc trơ cốt thép.

Thứ tư, 100% công trình đầu mối cấp đặc biệt và cấp I của hệ thống Dầu Tiếng chưa có quy trình bảo trì được phê duyệt chính thức. Toàn bộ hệ thống chỉ có duy nhất dự thảo quy trình vận hành và bảo trì kênh chính Đức Hòa do đơn vị tư vấn lập nhưng chưa được Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành quyết định phê duyệt, dẫn đến thiếu hành lang pháp lý để lập dự toán và nghiệm thu bảo trì định kỳ.

Thảo luận kết quả

Cơ cấu chi phí của đơn vị có thể được mô hình hóa qua biểu đồ hình quạt thể hiện sự áp đảo của nhóm chi phí cố định: Chi trả tiền lương và bảo hiểm chiếm tới 52% (27,3 đến 32,28 tỷ đồng/năm), trích lập hai quỹ phúc lợi và khen thưởng chiếm 8% (3,75 đến 6,6 tỷ đồng/năm), trong khi toàn bộ hoạt động bảo dưỡng và sửa chữa thường xuyên bị ép xuống chỉ còn 13% đến 15%. Bảng phân tích chênh lệch ngân sách (gap analysis) chỉ ra rằng nhu cầu kinh phí bảo trì tối thiểu của hệ thống cần từ 50 đến 60 tỷ đồng/năm, nhưng nguồn thu thực tế và cấp bù từ ngân sách chỉ đáp ứng được khoảng 6 đến 8 tỷ đồng/năm.

Nguyên nhân căn bản của thực trạng này bắt nguồn từ cơ chế chính sách giá sản phẩm, dịch vụ công ích thủy lợi chưa tính đúng, tính đủ khấu hao tài sản cố định và chi phí sửa chữa lớn. Giá trị tài sản ghi trên sổ sách không được đánh giá lại định kỳ khiến định mức phân bổ theo nguyên giá bị lạc hậu nghiêm trọng so với giá trị thực tế hơn 15.000 tỷ đồng. So sánh với kinh nghiệm quản lý tại hồ Cửa Đạt, việc sớm xây dựng và phê duyệt định mức kinh tế kỹ thuật bảo trì là mắt xích quyết định để giải quyết dứt điểm nút thắt thiếu hụt tài chính và chuyển từ phương thức sửa chữa khắc phục bị động sang bảo trì phòng ngừa chủ động.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, lập và phê duyệt đồng bộ Quy trình bảo trì công trình thủy lợi cho toàn hệ thống. Công ty cần phối hợp với các đơn vị tư vấn chuyên ngành hoàn thiện hồ sơ trình Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phê duyệt quy trình bảo trì riêng biệt cho 100% công trình cấp đặc biệt và cấp I (hồ Dầu Tiếng, đập chính, tràn xả lũ, cống số 1, số 2, số 3 và hồ Phước Hòa) trong giai đoạn 2021–2022, làm cơ sở pháp lý vững chắc cho công tác quản lý chất lượng.

Thứ hai, hoàn thiện hệ thống Định mức kinh tế kỹ thuật bảo trì chuyên ngành. Ban hành định mức chi tiết cho từng công tác kiểm tra, quan trắc biến dạng, bảo dưỡng thiết bị cơ điện và sửa chữa định kỳ; nâng tỷ lệ cấp phát kinh phí sửa chữa thường xuyên hàng năm đạt đúng định mức tối thiểu 27,1% tổng chi phí vận hành (tương đương 15 đến 20 tỷ đồng/năm), ưu tiên phân bổ ngân sách sửa chữa dứt điểm tình trạng xói lở 27 km đập phụ và xử lý lún 10 cm tại mố cầu tràn xả lũ.

Thứ ba, tối ưu hóa và đa dạng hóa nguồn thu từ dịch vụ phi nông nghiệp. Triển khai phương án giá dịch vụ cấp nước thô cho công nghiệp và sinh hoạt theo Nghị định 96/2018/NĐ-CP, mở rộng kiểm soát lưu lượng thực tế để tiếp cận công suất thiết kế 43 m3/s (thay vì mức thu khiêm tốn khoảng 3,85 m3/s hiện nay), phấn đấu nâng nguồn thu phi nông nghiệp từ mức bình quân 12,7 tỷ đồng/năm lên 25 đến 30 tỷ đồng/năm giai đoạn 2021–2023 nhằm tự chủ nguồn lực tái đầu tư bảo trì.

Thứ tư, hiện đại hóa công nghệ kiểm tra, quan trắc và số hóa hồ sơ công trình. Ứng dụng hệ thống quan trắc tự động (SCADA), thiết bị bay không người lái (UAV) chụp ảnh nhiệt để phát hiện ẩn họa thấm, tổ mối trên thân đập đất và rãnh xói mái hạ lưu; duy trì tần suất đánh giá an toàn đập định kỳ 2 lần/năm trước và sau mùa mưa lũ.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tổng cục Thủy lợi, Ủy ban nhân dân các tỉnh Tây Ninh, Bình Dương, Bình Phước, Long An và Thành phố Hồ Chí Minh): Sử dụng làm cơ sở thực tiễn để rà soát, điều chỉnh chính sách cấp bù giá dịch vụ thủy lợi công ích, hướng dẫn thực hiện Thông tư 05/2019/TT-BNNPTNT và phân bổ ngân sách bảo trì hạ tầng liên tỉnh.
  • Lãnh đạo và cán bộ kỹ thuật các Công ty Khai thác công trình thủy lợi toàn quốc: Áp dụng phương pháp xây dựng kế hoạch bảo trì, quản lý hồ sơ kỹ thuật, lập định mức sửa chữa thường xuyên và kiểm soát an toàn hồ đập theo tiêu chuẩn kỹ thuật hiện đại.
  • Các viện nghiên cứu, trường đại học chuyên ngành Thủy lợi và Kinh tế xây dựng: Khai thác làm tài liệu tham khảo chuyên sâu, điển hình nghiên cứu tình huống (case study) phục vụ giảng dạy môn học Quản trị tài sản hạ tầng, Kinh tế tài nguyên nước và Quản lý dự án xây dựng.
  • Các tổ chức tư vấn thiết kế, kiểm định và nhà thầu xây lắp công trình thủy lợi: Tham khảo phương pháp đánh giá hư hỏng thực tế kết cấu đập đất, cửa van cung, kênh dẫn và quy trình lập dự toán bảo dưỡng công trình quy mô lớn.

Câu hỏi thường gặp

Hệ thống thủy lợi Dầu Tiếng – Phước Hòa có quy mô và giá trị tài sản như thế nào?

Hệ thống Dầu Tiếng – Phước Hòa sở hữu hồ chứa Dầu Tiếng dung tích 1.580 triệu m3 thuộc cấp công trình đặc biệt và hồ Phước Hòa dung tích 12,68 triệu m3. Tổng nguyên giá tài sản kết cấu hạ tầng nhà nước giao quản lý ghi nhận trên sổ sách là 2.865,91 tỷ đồng, tuy nhiên khi tính toán quy đổi theo chỉ số lạm phát về thời giá hiện nay, tổng giá trị tài sản thực tế ước tính vượt 15.000 tỷ đồng.

Bất cập lớn nhất về kinh phí bảo trì tại hệ thống Dầu Tiếng giai đoạn 2016–2019 là gì?

Bất cập lớn nhất là kinh phí sửa chữa thường xuyên thực tế chỉ đạt bình quân 6,02 tỷ đồng/năm (chiếm 13,02% tổng chi phí công ích), chỉ bằng 50% định mức 27,1% được Bộ phê duyệt. Tính trên nguyên giá tài sản, tỷ lệ này chỉ đạt 0,2%, thấp hơn nhiều mức chuẩn 0,45% đến 1,1% quy định tại Quyết định 211/1998/QĐ-BNN, dẫn tới thiếu hụt kinh phí nghiêm trọng cho bảo dưỡng đập phụ và thiết bị đầu mối.

Tại sao việc lập quy trình bảo trì riêng cho các công trình đầu mối lại mang tính cấp bách?

Hiện tại 100% công trình đầu mối cấp đặc biệt và cấp I của hệ thống chưa có quy trình bảo trì được phê duyệt. Việc thiếu quy trình bảo trì khiến đơn vị quản lý thiếu căn cứ pháp lý để xây dựng định mức kinh tế kỹ thuật, không thể lập dự toán ngân sách định kỳ trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và không có tiêu chuẩn nghiệm thu chất lượng theo quy định của Nghị định 06/2021/NĐ-CP.

Tuyến đập phụ dài 27 km của hồ Dầu Tiếng đang ghi nhận những dấu hiệu xuống cấp nào?

Do chỉ được bố trí 263,99 triệu đồng kinh phí sửa chữa trong suốt 9 năm, tuyến đập phụ 27 km đang bị xói lở cục bộ lớp đá lát mái thượng lưu đoạn K0+220 đến K0+510, khoảng 30% đến 40% diện tích cỏ bảo vệ mái hạ lưu bị chết trơ đất, rãnh thoát nước chân đập bị bồi lấp và mặt đập xuất hiện nhiều ổ gà ứ đọng nước mưa.

Giải pháp tài chính nào giúp doanh nghiệp tự chủ nguồn kinh phí bảo trì bền vững?

Doanh nghiệp cần đẩy mạnh khai thác nguồn thu từ dịch vụ phi nông nghiệp thông qua việc thu đúng, thu đủ tiền cấp nước thô cho công nghiệp và sinh hoạt theo công suất thiết kế 43 m3/s, nâng doanh thu từ mức bình quân 12,7 tỷ đồng/năm lên 25 đến 30 tỷ đồng/năm, kết hợp kiến nghị nhà nước cấp đủ 27,1% định mức chi phí sửa chữa thường xuyên.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác bảo trì công trình thủy lợi theo các quy định pháp luật mới nhất, khẳng định bảo trì là giải pháp tối ưu bảo vệ tài sản hạ tầng trị giá hơn 15.000 tỷ đồng.
  • Đánh giá sắc bén thực trạng giai đoạn 2016–2019, chỉ rõ nút thắt thiếu hụt kinh phí sửa chữa thường xuyên khi mức cấp phát chỉ đạt 13,02% so với định mức 27,1%, đồng thời phản ánh chi tiết các hư hỏng kết cấu tại 27 km đập phụ, tràn xả lũ và cống đầu mối.
  • Đóng góp hệ thống giải pháp đồng bộ gồm lập quy trình bảo trì chuẩn hóa, xây dựng định mức kinh tế kỹ thuật chi tiết và mở rộng nguồn thu cấp nước công nghiệp 43 m3/s.
  • Lộ trình triển khai khuyến nghị tập trung hoàn thiện phê duyệt quy trình và định mức bảo trì trong giai đoạn 2021–2022, áp dụng công nghệ số hóa quan trắc trong giai đoạn 2022–2023.
  • Các đơn vị quản lý khai thác công trình thủy lợi và cơ quan ban ngành cần nhanh chóng ứng dụng kết quả nghiên cứu này để hoàn thiện cơ chế giá dịch vụ, bảo đảm an toàn tuyệt đối cho các công trình thủy lợi trọng điểm quốc gia.