Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Một số khái niệm liên quan 1. Khái niệm công chức * Công chức: Công chức là một thuật ngữ sử dụng phổ biến ở các nước để chỉ nhóm người đặc biệt làm việc trong các cơ quan nhà nước. Tuy được sử dụng phổ biến nhưng chưa có một định nghĩa thống nhất về thuật ngữ này.
Mỗi nước có một định nghĩa riêng về công chức. Ở Pháp, công chức là những người làm công vụ được nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên trong các công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện. Đối tượng công chức ở Đức khá rộng bao gồm những nhân viên làm việc trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp công ích do nhà nước quản lý, các nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan chính phủ, giáo sư đại học, giáo viên trung học, tiểu học, bác sĩ, hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe lửa… [29, tr. Ở Trung Quốc, khái niệm công chức nhà nước dùng để chỉ những người công tác trong các cơ quan HCNN các cấp, từ nhân viên phục vụ.
Gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực HCNN, được bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật Tổ chức chính quyền các cấp; công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức, họ chiếm tuyệt đại đa số 13 Luan van công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành chính sách và pháp luật. Tuy mỗi nước có một quy định khác nhau về công chức, nhưng đa số các nước đều quan niệm công chức là một nhóm người đặc biệt làm việc trong các tổ chức thuộc hệ thống thực thi quyền hành pháp. Hệ thống pháp luật của các nước đều dành cho nhóm người này một số quy định đặc biệt. Một số quy định mang tính chất chung của các nước: Là nhóm người lao động cho nhà nước có tính chất riêng; số lượng người được gọi là công chức khác nhau, có thể phân chia thành công chức trung ương, địa phương, quân sự, dân sự; mọi hoạt động do pháp luật quy định; được bổ nhiệm bởi cơ quan công quyền và khó có thể bị bãi nhiệm do thủ tục.
Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành, gắn với quá trình phát triển của nền HCNN qua từng giai đoạn khác nhau. Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa là văn bản có tính pháp lý đầu tiên ở nước ta quy định về công chức. Điều 1 Sắc lệnh quy định: “công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Theo quy định này, công chức có phạm vi rất hẹp, chỉ những người được tuyển dụng, giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị khác của nhà nước thì không phải là công chức.
Từ năm 1954 trở đi, trong các văn bản pháp luật thường dùng thuật ngữ “cán bộ, viên chức”, bao gồm những người trong biên chế, làm việc trong các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương. Khái niệm này cho thấy phạm vi cán bộ, viên chức rất rộng và không phản ánh được đặc điểm nghề nghiệp, tính chất công việc, trình độ chuyên môn. của cán bộ, 14 Luan van viên chức, là nguyên nhân của những khó khăn trong quản lý, sử dụng đội ngũ cán bộ, công chức. Bước sang thời kỳ đổi mới, ngày 25/5/1991, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng về công chức nhà nước và quy định: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức”.
Như vậy, theo Nghị định số 169/HĐBT phạm vi công chức rộng hơn so với Sắc lệnh số 76/SL, bao gồm không chỉ những người được tuyển dụng hay bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ mà cả ở cơ quan khác của nhà nước. Tuy nhiên khái niệm này cũng không bao hàm hết phạm vi công chức. Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 đánh dấu một bước phát triển mới trong quá trình xây dựng pháp luật về cán bộ, công chức ở nước ta. Điều 1 Pháp lệnh quy định: “Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước…” Quy định này khẳng định quan điểm và nhận thức mới về đội ngũ cán bộ, công chức trong giai đoạn hiện nay, song vẫn chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa cán bộ với công chức.
Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003 cũng chưa đưa ra được định nghĩa riêng cho từng khái niệm “cán bộ”, “công chức” và những người làm việc trong bộ máy chính quyền cấp xã. Trước yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội, sự phát triển của đời sống chính trị pháp lý, ngày 13/11/2008 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII thông qua Luật Cán bộ, công chức (có hiệu lực từ ngày 01/01/2010). Tại Khoản 2 Điều 4 Luật cán bộ, công chức năm 2008 quy định: 15 Luan van Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, tại Khoản 3 Điều 4 Luật cán bộ, công chức năm 2008 còn quy định: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”.
Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện nay ở nước ta có hai nhóm công chức: một nhóm công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng và các tổ chức chính trị - xã hội từ cấp huyện trở lên (công chức ở các CQCM cấp huyện, cấp tỉnh thuộc nhóm này) và nhóm công chức làm việc mang tính chuyên môn nghiệp vụ tại UBND cấp xã. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, công chức có nhiều điểm khác biệt với các nước, đó là; công chức không chỉ bao gồm những người làm việc trong hệ thống cơ quan HCNN, mà còn bao gồm cả những người làm việc cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội như: các Ban của Đảng, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Công đoàn Việt Nam; các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân. Đây là một trong 16 Luan van những đặc trưng cơ bản nhất của công chức nước ta, xuất phát từ đặc thù của thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, đảng, đoàn thể của nước ta. * Công chức trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc HCNN là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, là hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan HCNN trong quản lý xã hội trong khuôn khổ pháp luật nhằm duy trì sự ổn định và phát triển các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Hoạt động quản lý HCNN chỉ có thể được thực hiện thông qua vai trò, chức năng quản lý của đội ngũ công chức HCNN. Những người đảm nhận hoạt động quản lý nhà nước được gọi là công chức trong các cơ quan HCNN hay công chức quản lý nhà nước. Từ cách tiếp cận về công chức, có thể hiểu công chức trong các cơ quan HCNN là công chức được tuyển dụng theo đúng quy định của pháp luật hiện hành, được xếp vào ngạch, bậc cụ thể và làm việc trong các cơ quan HCNN. Hệ thống cơ quan HCNN ở nước ta được xác định trên cơ sở Hiến pháp, các đạo luật, các văn bản quy phạm pháp luật khác của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm: Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp và CQCM thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện.
Công chức trong các cơ quan HCNN là một bộ phận quan trọng trong đội ngũ công chức, là chủ thể của bộ máy HCNN, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan HCNN ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. Công chức trong các cơ quan HCNN thực hiện chức năng quản lý nhà nước, bảo đảm thực thi quyền lực hành chính của nhà nước đối với xã hội. Vì vậy, công chức trong các cơ quan HCNN giữ vai trò quan trọng trong bộ máy nhà nước và trong xã hội, bảo đảm cho bộ máy nhà nước hoạt động liên tục, giữ vững ổn định và thúc đẩy xã hội phát triển. Khái niệm năng lực * Năng lực: Thông thường, năng lực được xem là khả năng, điều kiện chủ quan sẵn sàng cho thực hiện một hoạt động nào đó.
Theo từ điển Tiếng Việt thông dụng thì năng lực được hiểu là "khả năng làm việc tốt". Trong cuốn Gốc và nghĩa của từ Tiếng Việt thông dụng thì năng lực được hiểu là sức mạnh có thể làm nổi việc.