CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ VỐN ODA VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ODA 1. Sự ra đời của ODA Viện trợ nước ngoài hay Viện trợ phát triển chính thức (Official Development Assistance, ODA) là một hoạt động kinh tế quốc tế khá nổi bật từ sau chiến tranh thế giới thứ hai. Mặc dù thời gian hoạt động chưa lâu, song bản chất của nó lại không đơn thuần là những vấn đề kinh tế.
Sau chiến tranh thế giới thứ hai, nhiều nước bị tàn phá nặng nề về kinh tế mà chủ yếu là các nước Châu Âu. Trong khi đó, nước Mỹ không những không bị suy sụp bởi chiến tranh mà còn giàu lên trông thấy. Với Luận văn ths Kinh tế sức mạnh về mọi mặt của mình, trong đó nổi bật nhất là về kinh tế, Mỹ đã đưa ra Kế hoạch Marshall, vừa để trợ giúp các nước Tây Âu phục hồi kinh tế, vừa để chi phối, kiểm soát các nước này. Với mong muốn kích thích nền kinh tế thế giới đang trong thời kỳ thoái trào và ngăn chặn việc mở rộng ảnh hưởng của Liên Xô, nước Mỹ đã rót khoảng 2,5% tổng sản phẩm quốc dân (GNP) của mình vào công cuộc tái thiết Tây Âu trong thời kỳ từ năm 1947 đến 1951.
Được lồng ghép vào Kế hoạch Marshall, viện trợ của Mỹ đóng vai trò rất quan trọng trong việc đẩy nhanh quá trình khôi phục Tây Âu từ đống tro tàn đổ nát của Chiến tranh thế giới thứ hai. Để tiếp nhận viện trợ của Kế hoạch Marshall, các nước Châu Âu đã đưa ra một chương trình phục hồi kinh tế và thành lập Tổ chức Hợp tác kinh tế Châu Âu, về sau trở thành Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (Organization for Economic Cooperation and Development, 7 OECD). Tổ chức này đã có những đóng góp hết sức quan trọng cho việc cung cấp ODA song phương và đa phương. Được thúc đẩy bởi những tính toán lợi ích về mặt kinh tế và an ninh, cũng như kế hoạch mở rộng ảnh hưởng của nước Mỹ trên phạm vi toàn cầu sau Chiến tranh thế giới thứ hai, nước Mỹ tìm cách nhân rộng thành công này thông qua việc tăng cường viện trợ nước ngoài cho các nước đang phát triển trong thập niên 1950.
Chương trình Bốn điểm ra đời năm 1951 nhằm cung cấp viện trợ kỹ thuật được tiếp nối bằng việc thành lập Quỹ Viện trợ phát triển (tiền thân của Cơ quan Phát triển quốc tế ngày nay) nhằm đẩy mạnh tài trợ ưu đãi cho các dự án và chương trình phát triển ở Thế giới thứ ba. Đồng thời, Ngân hàng tái thiết và phát triển quốc tế (IBRD), tiền thân của Ngân hàng Thế giới cũng bắt đầu chuyển trọng tâm từ công cuộc tái thiết Châu Âu sang quá trình phát Luận văn ths Kinh tế triển ở Thế giới thứ ba. Cơ quan phát triển quốc tế (IDA), một bộ phận trực thuộc Ngân hàng Thế giới với mục đích cung cấp các khoản cho vay dài hạn không tính lãi suất để hỗ trợ phát triển ở các nước nghèo nhất thế giới được thành lập vào năm 1960. Các tổ chức chuyên biệt của Liên hợp quốc, ví dụ như Tổ chức Lương thực và nông nghiệp, Tổ chức Y tế thế giới cũng lớn mạnh cả về số lượng và quy mô trong các thập niên 1950 và 1960.
Cùng với sự hình thành đông đảo các tổ chức đa phương là sự ra đời của rất nhiều tổ chức viện trợ tại các nước phát triển Tây Âu cũng như ở các nơi khác. Trong vòng 20 năm tiếp theo, chương trình viện trợ song phương từ các nước cung cấp viện trợ khác còn tăng hơn rất nhiều so với của Mỹ. Trong khuôn khổ hợp tác và phát triển, các nước OECD đã lập ra những Uỷ ban chuyên môn, trong đó có Uỷ ban viện trợ phát triển (Development Assistance Committee, DAC), nhằm giúp các nước 8 đang phát triển đẩy nhanh phát triển kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư. Thành viên ban đầu của DAC có 18 nước: Ôxtrâylia, Áo, Aixơlen, Bỉ, Canađa, Đan Mạch, Phần Lan, Pháp, Cộng hoà Liên bang Đức, Italia, Nhật, Hà Lan, Niu Dilân, Nauy, Thuỵ Điển, Thuỵ Sĩ, Anh, Mỹ.
Hiện nay, DAC có thêm Bồ Đào Nha, Lucxămbua và Tây Ban Nha. Các nước thành viên DAC có trách nhiệm thường xuyên thông báo cho Uỷ ban các khoản đóng góp của họ cho các chương trình viện trợ và phát triển, đồng thời trao đổi với nhau các vấn đề liên quan đến chính sách viện trợ và phát triển. Khái niệm vốn ODA Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), ODA là nguồn tài chính do các cơ quan chính thức (các chính phủ, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia) cung cấp Luận văn ths Kinh tế cho các nước chậm và đang phát triển, nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế và phúc lợi ở các nước này. ODA thường được đàm phán, ký kết và tài trợ thông qua các nghị định thư tài trợ và các thủ tục điều kiện kèm theo, phức tạp hơn nhiều so với các kênh di chuyển vốn khác.
Ở Việt Nam, Điều 1 của Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức được ban hành theo Nghị định số 17/2001/NĐ- CP ngày 04/05/2001 của Chính phủ Việt Nam quy định ODA là hoạt động hợp tác phát triển giữa nhà nước hoặc chính phủ của một quốc gia với nhà tài trợ bao gồm chính phủ nước ngoài và các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia dưới hình thức viện trợ không hoàn lại hoặc vốn vay ưu đãi có yếu tố cho không đạt ít nhất 25%. Lúc đầu, ODA được xem là sự trợ giúp vốn dưới dạng viện trợ không hoàn lại (chỉ chiếm khoảng 25% số vốn cung cấp) hoặc cho vay với các điều kiện ưu đãi của các nước phát triển cho các nước đang phát 9 triển. Nhưng gần đây, Uỷ ban viện trợ phát triển đã nói tới vai trò khác của viện trợ, ngoài việc cung cấp vốn, viện trợ phải chú trọng vào việc hỗ trợ các nước tiếp nhận vốn để có được thể chế và những chính sách phù hợp, chứ không đơn thuần chỉ là cấp vốn. Có như vậy thì hiệu quả sử dụng vốn cũng như tác dụng của ODA mới được mở rộng và lâu dài.
Theo Ngân hàng Thế giới, viện trợ phát triển chính thức cung cấp nguồn vốn cho một số dự án hứa hẹn mang lại những lợi ích kinh tế - xã hội to lớn, nhưng không thu hút được sự quan tâm của nguồn vốn tư nhân, bao gồm những dự án đầu tư vào y tế, giáo dục, nghiên cứu nông nghiệp và cơ sở hạ tầng. Nhiều dự án loại này chỉ có thể thu hồi vốn sau 30-40 năm, một khoảng thời gian quá dài khiến các nhà đầu tư tư nhân không muốn tham gia. Vai trò chủ yếu của viện trợ trong phát triển là bổ sung chứ không phải thay thế cho khu vực tư nhân. Kết quả mong đợi là Luận văn ths Kinh tế một mô hình tăng trưởng kinh tế hoàn chỉnh và hiệu quả hơn.
Viện trợ còn được biện minh vì lý do bình đẳng. Bởi vì phần lớn viện trợ được cung cấp theo những điều khoản ưu đãi, nên các nước nghèo có thể tiếp cận những nguồn vốn mà họ không thể tìm kiếm được theo cách khác. Tương tự như vậy, nếu không có viện trợ ưu đãi thì những nước nghèo không thể chi trả cho các dịch vụ họ nhận được, khó có thể hiện đại hoá cơ sở hạ tầng cả về kinh tế và xã hội, do vậy khả năng thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài và tăng cường xuất khẩu sẽ bị hạn chế. Đặc điểm của ODA Thứ nhất, vốn ODA mang tính ưu đãi Vốn ODA có thời gian cho vay (hoàn trả vốn dài), có thời gian ân hạn dài.
Chẳng hạn, vốn ODA của WB, ADB, JBIC có thời gian hoàn trả là 40 năm và thời gian ân hạn là 10 năm. 10 Thông thường, trong ODA có thành tố viện trợ không hoàn lại (cho không), đây cũng chính là điểm phân biệt giữa viện trợ và cho vay thương mại. Thành tố cho không được xác định dựa vào thời gian cho vay, thời gian ân hạn và so sánh lãi suất viện trợ với mức lãi suất tín dụng thương mại. Sự ưu đãi ở đây là so sánh với tập quán thương mại quốc tế.
Sự ưu đãi còn thể hiện ở chỗ vốn ODA chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển, vì mục tiêu phát triển. Có hai điều kiện cơ bản nhất để các nước đang và chậm phát triển có thể nhận được ODA là: Điều kiện thứ nhất: Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) bình quân đầu người thấp. Nước có GDP bình quân đầu người càng thấp thì thường được tỷ lệ viện trợ không hoàn lại của ODA càng lớn và khả Luận văn ths Kinh tế năng vay với lãi suất thấp và thời hạn ưu đãi càng lớn. Điều kiện thứ hai: Mục tiêu sử dụng vốn ODA của các nước này phải phù hợp với chính sách và phương hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa bên cấp và bên nhận ODA.
Thông thường các nước cung cấp ODA đều có những chính sách và ưu tiên riêng của mình, tập trung vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay có khả năng kỹ thuật và tư vấn. Đồng thời, đối tượng ưu tiên của các nước cung cấp ODA cũng có thể thay đổi theo từng giai đoạn cụ thể. Vì vậy, nắm bắt được xu hướng ưu tiên và tiềm năng của các nước, các tổ chức cung cấp ODA là rất cần thiết. Về thực chất, ODA là sự chuyển giao có hoàn lại hoặc không hoàn lại trong những điều kiện nhất định một phần tổng sản phẩm quốc dân từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển.
Do vậy ODA 11 rất nhạy cảm về mặt xã hội và chịu sự điều chỉnh của dư luận xã hội từ phía nước cung cấp cũng như từ phía nước tiếp nhận ODA. Thứ hai, vốn ODA mang tính ràng buộc ODA có thể ràng buộc (hoặc ràng buộc một phần hoặc không ràng buộc) nước nhận về địa điểm chi tiêu. Ngoài ra mỗi nước cung cấp viện trợ cũng đều có những ràng buộc khác và nhiều khi các ràng buộc này rất chặt chẽ đối với nước nhận. Ví dụ, Nhật Bản quy định vốn ODA của Nhật đều được thể hiện bằng đồng Yên Nhật.
Vốn ODA mang yếu tố chính trị: Các nước viện trợ nói chung đều không quên dành được lợi ích cho mình vừa gây ảnh hưởng chính trị vừa thực hiện xuất khẩu hàng hoá và dịch vụ tư vấn vào nước tiếp nhận viện trợ.