Tổng quan nghiên cứu

Trong hệ thống chính trị địa phương, Hội đồng nhân dân (HĐND) giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước đại diện cho ý chí và quyền làm chủ của nhân dân. Tại huyện Vĩnh Thạnh, tỉnh Bình Định, HĐND huyện khóa XI nhiệm kỳ 2016 - 2021 đại diện cho toàn thể cử tri địa bàn miền núi với tổng số 30 đại biểu dân cử. Việc thực thi quyền lực nhà nước đòi hỏi sự kết hợp chặt chẽ giữa hai chức năng nền tảng: quyết định những vấn đề quan trọng và giám sát việc tuân thủ pháp luật. Tuy nhiên, hoạt động giám sát tại cấp huyện vùng cao vẫn gặp không ít thách thức thực tiễn khi số lượng đại biểu chuyên trách chỉ chiếm 13,33%, công tác tự kiểm tra văn bản pháp quy ở cấp xã còn hạn chế và việc theo dõi đôn đốc xử lý các kiến nghị sau giám sát chưa thực sự đồng bộ.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm rõ tính toàn diện, tính hiệu lực của hoạt động giám sát quyền lực nhà nước ở cấp huyện trên địa bàn miền núi. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể bao gồm: hệ thống hóa cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện; khảo sát, phân tích và đánh giá sâu sắc thực trạng giám sát qua 10 kỳ họp thường lệ, 3 kỳ họp chuyên đề cùng các hoạt động giám sát thường xuyên giữa hai kỳ họp; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động giám sát đến năm 2026. Phạm vi nghiên cứu tập trung tại huyện Vĩnh Thạnh, tỉnh Bình Định trong giai đoạn 2016 - 2021. Công trình mang ý nghĩa khoa học và thực tiễn sâu sắc khi đúc kết bài học từ 91 nghị quyết ban hành, 163 báo cáo thẩm tra và 18 đợt tiếp xúc cử tri với tỷ lệ giải quyết kiến nghị đạt trên 90%, tạo lập luận cứ vững chắc để nâng cao chỉ số hiệu quả quản trị công địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước và lý thuyết đại diện chính trị làm nền tảng phân tích. Theo nguyên lý kiểm soát quyền lực trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ở cấp độ địa phương, HĐND thực hiện quyền giám sát đối với Ủy ban nhân dân (UBND), Tòa án nhân dân (TAND), Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) cùng cấp nhằm phòng ngừa sự lạm quyền và bảo đảm pháp chế. Bên cạnh đó, lý thuyết đại diện chính trị giải thích mối quan hệ ủy quyền giữa cử tri và đại biểu HĐND theo quy định tại Điều 113 Hiến pháp năm 2013.

Khung khái niệm cốt lõi của nghiên cứu bao gồm 4 khái niệm nền tảng:

  • Hội đồng nhân dân cấp huyện: Cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân huyện trực tiếp bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
  • Hoạt động giám sát của HĐND: Hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ đại biểu và đại biểu HĐND đối với sự tuân thủ Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết theo quy định tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 cùng Nghị quyết số 594/NQ-UBTVQH15.
  • Thẩm tra văn bản và báo cáo: Hoạt động chuyên môn của các Ban HĐND nhằm đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính khoa học và tính khả thi của các dự thảo nghị quyết, báo cáo trước kỳ họp.
  • Giám sát chuyên đề: Hình thức giám sát tập trung vào các vấn đề nổi cộm, bức xúc phát sinh từ thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chính thống thu thập từ hồ sơ lưu trữ của Thường trực HĐND, UBND, Ban Kinh tế - Xã hội, Ban Pháp chế, Ban Dân tộc và Phòng Tư pháp huyện Vĩnh Thạnh. Dữ liệu bao gồm 10 hồ sơ kỳ họp thường lệ, 3 kỳ họp chuyên đề, 163 báo cáo thẩm tra, 2 báo cáo giám sát chuyên đề về văn bản quy phạm pháp luật và 18 văn bản tổng hợp kiến nghị cử tri.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao trùm toàn bộ tổng thể gồm 30 đại biểu HĐND huyện Vĩnh Thạnh khóa XI nhiệm kỳ 2016 - 2021, 17 chức danh lãnh đạo được lấy phiếu tín nhiệm và 214 ý kiến cử tri phát sinh trong toàn khóa. Tác giả lựa chọn phương pháp chọn mẫu tổng điều tra toàn diện nhằm bảo đảm tính đại diện tuyệt đối, phản ánh đầy đủ chu kỳ vận hành 5 năm của một nhiệm kỳ cơ quan dân cử.

Phương pháp phân tích chủ đạo là phân tích tài liệu thứ cấp kết hợp thống kê mô tả, tổng hợp logic và so sánh đối chiếu. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích này là để lượng hóa chính xác các chỉ tiêu hoạt động (như tỷ lệ 80% đại biểu có trình độ đại học, tỷ lệ 13,33% đại biểu chuyên trách, tỷ lệ giải quyết trên 90% kiến nghị cử tri), đồng thời đánh giá định tính tính chuẩn mực pháp lý của 28 nghị quyết quy phạm pháp luật theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Toàn bộ quá trình nghiên cứu được triển khai theo trục thời gian từ năm 2016 đến năm 2021.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu đại biểu HĐND huyện Vĩnh Thạnh khóa XI thể hiện tính đại diện cao của cộng đồng dân cư miền núi nhưng mức độ chuyên trách hóa còn thấp. Tổng số đại biểu là 30 người, trong đó đại biểu nữ chiếm 23,33% (7 đại biểu, tăng 4 đại biểu so với khóa X); đại biểu người dân tộc thiểu số chiếm 33,33% (gồm 9 đại biểu Bana chiếm 30% và 1 đại biểu Chăm chiếm 3,33%). Về trình độ chuyên môn, có 80% đại biểu đạt trình độ đại học (24 người) và 20% đạt trình độ trung cấp (6 người). Về lý luận chính trị, trình độ cao cấp chiếm 40% (12 người), trung cấp chiếm 46,66% (14 người). Tuy nhiên, số đại biểu hoạt động chuyên trách chỉ có 4 người, chiếm 13,33%, trong khi 86,67% đại biểu còn lại hoạt động kiêm nhiệm.

Thứ hai, hoạt động giám sát tại kỳ họp diễn ra nền nếp, chất lượng thẩm tra và tranh luận chất vấn có sự bứt phá mạnh mẽ. Trong nhiệm kỳ, HĐND huyện đã tổ chức 10 kỳ họp thường lệ, 3 kỳ họp chuyên đề và ban hành 91 nghị quyết (trong đó có 28 nghị quyết là văn bản quy phạm pháp luật). Ba Ban của HĐND huyện đã xây dựng 163 báo cáo thẩm tra với chiều sâu phản biện cao. Hoạt động chất vấn được tổ chức qua 10 phiên, trung bình mỗi kỳ họp có 5 đến 7 ý kiến chất vấn với thời lượng 3 - 5 phút cho mỗi đại biểu. Toàn bộ 100% nội dung chất vấn về các lĩnh vực nóng như đất đai, môi trường, giải phóng mặt bằng và đầu tư công đều được người đứng đầu cơ quan chuyên môn tiếp thu, giải trình trực tiếp tại kỳ họp mà không phải chuyển sang trả lời bằng văn bản ở kỳ họp sau.

Thứ ba, công tác lấy phiếu tín nhiệm và giám sát giữa hai kỳ họp được triển khai chặt chẽ, tạo niềm tin lớn trong cử tri. Tại kỳ họp thứ 9 (tháng 12/2018), HĐND huyện đã lấy phiếu tín nhiệm đối với 17 người giữ chức vụ do HĐND bầu. Kết quả ghi nhận có 7/17 chức danh (chiếm 41,18%) đạt trên 50% số phiếu tín nhiệm cao, không có chức danh nào nhận trên 50% đánh giá tín nhiệm thấp. Về giám sát thường xuyên, Thường trực HĐND huyện đã tổ chức 18 đợt tiếp xúc cử tri, thu hút từ 40 đến 100 cử tri tham dự mỗi buổi, tiếp nhận 214 ý kiến và đã đôn đốc giải quyết dứt điểm trên 90% kiến nghị thuộc thẩm quyền cấp huyện.

Thứ tư, giám sát chuyên đề đã phát hiện và chấn chỉnh kịp thời các sai sót trong ban hành văn bản pháp quy ở cấp cơ sở. Ban Pháp chế đã thành lập 2 đoàn giám sát chuyên đề tại các xã, thị trấn, chỉ ra các vi phạm về thể thức theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và Thông tư số 01/2011/TT-BNV, như việc ban hành văn bản chứa quy phạm pháp luật dưới hình thức văn bản hành chính hoặc thiếu bước lấy ý kiến đối tượng tác động theo quy định.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những kết quả đạt được xuất phát từ sự lãnh đạo trực tiếp của Ban Thường vụ Huyện ủy, sự chủ động của Thường trực HĐND và tinh thần trách nhiệm của các đại biểu. Việc phát thanh trực tiếp các phiên chất vấn trên Đài Truyền thanh huyện đã mở rộng tính công khai, dân chủ. Tuy nhiên, rào cản lớn nhất nằm ở việc 86,67% đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, dẫn đến quỹ thời gian dành cho khảo sát thực tế bị phân tán.

So sánh với các nghiên cứu tại huyện Dầu Tiếng (tỉnh Bình Dương) và cấp huyện tỉnh Quảng Ngãi, hoạt động giám sát tại huyện miền núi Vĩnh Thạnh có nét tương đồng về năng lực phản biện báo cáo nhưng sở hữu đặc thù vượt trội về tỷ lệ đại biểu đồng bào dân tộc thiểu số (33,33%), giúp các quyết sách về an sinh vùng cao sát thực tế hơn. Tuy vậy, kỹ năng tự kiểm tra văn bản của công chức tư pháp cấp xã tại Vĩnh Thạnh còn hạn chế hơn các địa bàn đồng bằng.

Các dữ liệu nghiên cứu thực chứng này có thể được mô hình hóa trực quan thông qua bảng ma trận cơ cấu nhân sự đại biểu (thể hiện tỷ lệ 80% đại học, 33,33% dân tộc thiểu số) kết hợp biểu đồ cột mô tả 18 đợt tiếp xúc cử tri với tỷ lệ giải quyết 214 kiến nghị đạt trên 90%, phản ánh rõ nét bước chuyển từ giám sát hình thức sang giám sát thực chất.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND huyện Vĩnh Thạnh giai đoạn 2021 - 2026, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Kiện toàn tổ chức và tăng tỷ lệ đại biểu chuyên trách: Ban Thường vụ Huyện ủy phối hợp cùng Thường trực HĐND huyện chủ động cơ cấu, nâng tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách từ 13,33% lên mức tối thiểu 25% - 30% trong các nhiệm kỳ tiếp theo. Bố trí Trưởng ban hoặc Phó Trưởng ban chuyên trách tại Ban Kinh tế - Xã hội, Ban Pháp chế và Ban Dân tộc nhằm bảo đảm nhân lực chuyên sâu cho công tác giám sát thường xuyên.

  2. Chuẩn hóa quy trình thẩm tra và giám sát văn bản quy phạm pháp luật: Các Ban HĐND huyện cần chủ động tiếp cận hồ sơ, tài liệu dự thảo trước kỳ họp tối thiểu 15 đến 20 ngày; tổ chức khảo sát thực tế tại 100% các xã, thị trấn chịu tác động trực tiếp của chính sách. Đặt mục tiêu 100% các nghị quyết do HĐND huyện và cấp xã ban hành hằng năm bảo đảm chuẩn hóa căn cứ pháp lý, tính hợp hiến và thể thức theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.

  3. Tăng cường hiệu lực hậu giám sát và theo dõi giải quyết kiến nghị: Thường trực HĐND huyện phối hợp với UBND huyện thiết lập quy chế kiểm tra định kỳ 6 tháng một lần đối với việc thực thi các kết luận giám sát. Phấn đấu nâng tỷ lệ giải quyết dứt điểm các ý kiến, kiến nghị của cử tri từ mức trên 90% hiện nay lên 95% - 98% trên tổng số 200 đến 250 kiến nghị phát sinh trong mỗi chu kỳ nhiệm kỳ.

  4. Hiện đại hóa hạ tầng thông tin và bồi dưỡng kỹ năng chuyên sâu: Văn phòng HĐND và UBND huyện làm đầu mối tổ chức tối thiểu 2 đợt tập huấn kỹ năng giám sát chuyên sâu mỗi năm cho 100% đại biểu HĐND cấp huyện và cấp xã. Đầu tư số hóa 163 hồ sơ thẩm tra cùng hệ thống văn bản pháp quy trên nền tảng cơ sở dữ liệu số nhằm tối ưu hóa việc tra cứu và theo dõi xử lý kiến nghị.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Thường trực HĐND và Đại biểu HĐND cấp huyện, cấp xã: Khai thác tài liệu làm cẩm nang thực tiễn về quy trình điều hành 10 phiên chất vấn trực tiếp, phương pháp xây dựng 163 báo cáo thẩm tra và kỹ năng xử lý các điểm nóng tại địa phương miền núi.

  2. Cán bộ, công chức Văn phòng HĐND và UBND các cấp: Vận dụng mô hình tổ chức 18 đợt tiếp xúc cử tri, phương pháp phân loại và theo dõi đôn đốc xử lý 214 ý kiến cử tri đạt tỷ lệ hoàn thành trên 90% vào công tác tham mưu tổng hợp.

  3. Giảng viên và nhà nghiên cứu chuyên ngành Chính trị học, Luật học: Sử dụng hệ thống số liệu thực nghiệm nhiệm kỳ 2016 - 2021 của huyện Vĩnh Thạnh làm học liệu giảng dạy các chuyên đề về Thể chế chính trị Việt Nam và Kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương.

  4. Học viên cao học và sinh viên ngành Quản lý công, Xây dựng Đảng: Tham khảo khung phân tích lý luận, phương pháp khảo sát toàn diện 91 nghị quyết và kinh nghiệm xử lý dữ liệu thứ cấp để hoàn thiện các công trình nghiên cứu khoa học liên quan.

Câu hỏi thường gặp

Hoạt động chất vấn tại các kỳ họp HĐND huyện Vĩnh Thạnh khóa XI diễn ra như thế nào? Trong 10 kỳ họp thường lệ, HĐND huyện đã tổ chức 10 phiên chất vấn với không khí sôi nổi, dân chủ. Trung bình mỗi kỳ họp có 5 đến 7 ý kiến chất vấn, mỗi đại biểu phát biểu từ 3 đến 5 phút. Toàn bộ 100% nội dung chất vấn về các vấn đề đất đai, an sinh xã hội đều được lãnh đạo UBND và thủ trưởng các phòng ban trả lời trực tiếp tại hội trường.

Cơ cấu đại biểu HĐND huyện Vĩnh Thạnh nhiệm kỳ 2016 - 2021 có nét đặc thù gì? HĐND huyện có 30 đại biểu với cơ cấu thành phần đa dạng: tỷ lệ nữ đạt 23,33% (7 người, tăng 4 người so với nhiệm kỳ trước); tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số chiếm 33,33% (gồm 9 đại biểu Bana và 1 đại biểu Chăm). Trình độ chuyên môn đạt chuẩn cao với 80% tốt nghiệp đại học và 40% có trình độ cao cấp lý luận chính trị.

Kết quả theo dõi, giải quyết ý kiến kiến nghị của cử tri đạt hiệu quả ra sao? Thông qua 18 đợt tiếp xúc cử tri thu hút từ 40 đến 100 cử tri mỗi buổi, Thường trực HĐND huyện đã tổng hợp 214 ý kiến. Nhờ quy trình giám sát chặt chẽ giữa hai kỳ họp, trên 90% kiến nghị thuộc thẩm quyền cấp huyện đã được chỉ đạo giải quyết dứt điểm, củng cố niềm tin vững chắc của nhân dân.

Việc lấy phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu có kết quả thế nào? Tại kỳ họp thứ 9 diễn ra vào tháng 12/2018, HĐND huyện đã tổ chức lấy phiếu tín nhiệm nghiêm túc cho 17 chức danh theo Nghị quyết số 85/2014/QH13. Kết quả ghi nhận 7/17 người đạt trên 50% số phiếu tín nhiệm cao và không có bất kỳ chức danh nào nhận trên 50% phiếu tín nhiệm thấp.

Hạn chế lớn nhất trong công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp xã là gì? Qua 2 đợt giám sát chuyên đề của Ban Pháp chế, hạn chế chủ yếu là một số nghị quyết cấp xã có sai sót về căn cứ pháp lý, văn bản chứa quy phạm pháp luật nhưng ban hành dưới hình thức văn bản hành chính theo Thông tư số 01/2011/TT-BNV, đòi hỏi phải tiến hành rà soát và đính chính kịp thời.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về chức năng giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015.
  • Đánh giá thực chứng kết quả hoạt động của 30 đại biểu HĐND huyện Vĩnh Thạnh khóa XI qua 10 kỳ họp thường lệ, ban hành 91 nghị quyết và lập 163 báo cáo thẩm tra chất lượng.
  • Khẳng định hiệu lực giám sát thường xuyên thông qua việc tiếp nhận 214 kiến nghị cử tri qua 18 đợt tiếp xúc với tỷ lệ giải quyết dứt điểm đạt trên 90%.
  • Chỉ rõ các điểm nghẽn về tỷ lệ đại biểu chuyên trách chỉ đạt 13,33% và những sai sót thể thức văn bản pháp quy tại cấp xã theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
  • Xác lập 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm nâng tỷ lệ chuyên trách lên 25% - 30% và hoàn thiện quy trình hậu giám sát giai đoạn 2021 - 2026.

Đóng góp lớn nhất của công trình là cung cấp mô hình thực nghiệm chuẩn mực về nâng cao năng lực giám sát cho HĐND cấp huyện tại các địa bàn miền núi đặc thù. Kế hoạch tiếp theo đòi hỏi việc thể chế hóa các khuyến nghị vào chương trình công tác toàn khóa nhiệm kỳ 2021 - 2026 của địa phương. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và đại biểu dân cử hãy đón đọc toàn văn công trình để khai thác nguồn tư liệu khoa học giá trị này.