Chương I CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC NÂNG CAO HIỆU LỰC VÀ HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI CHÍNH PHỦ 1. QUYỀN GIAM SAT CUA QUỐC HỘI TRONG CƠ CHẾ QUYỀN LUC NHÀ NƯỚC Quyền giám sát tối cao của Quốc hội nói chung và quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với Chính phủ nói riêng là một phạm trù thuộc quyền lực Nhà nước. Do vậy khi nghiên cứu chế định pháp lý về quyền giám sát tối cao của Quốc hội chúng ta không thể tách rời việc nghiên cứu nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước bởi vì phạm vi, đối tượng, hiệu lực, hình thức, phương thức và cơ chế thực hiện quyền giám sát phụ thuộc rất nhiều vào vấn đề này. Nói cách khác, trước khi đi sâu vào nghiên cứu khái niệm quyền giám sát tối cao của Quốc hội chúng ta cần xem xét mối tương quan giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp.
Trong lịch sử các học thuyết về Nhà nước và pháp luật thế giới từ thời cố đại đến nay đã có nhiều quan niệm khác nhau về tổ chức quyền lực Nhà nước. Tuy nhiên, có hai quan niệm được áp dụng phổ biến cho đến ngày nay trong việc tổ chức quyền lực Nhà nước, đó là thuyết phân chia quyền lực và thuyết thống nhất quyền lực. Nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà nước trên phương diện luật pháp và đặc biệt trên thực tế đã được biết đến từ lâu, thậm chí trước khi học thuyết phân chia quyền lực xuất hiện. Trong các di tích từ thời các triều đại cổ xưa, quyền lực chính trị cũng như quyền lực tinh thần tập trung vào tay một người đã được khẳng định.
Các bạo chúa Hy Lạp, 10 La Mã cổ dai, các vị vua chúa Dao Hồi, các hoàng đế - thiên tử ở Trung Quốc, Nhật Bản, những vị quân chủ chuyên chế ở Châu Âu, các Sa hoàng. đã tập trung trong tay mình toàn bộ quyên lực. Hiện nay, những phương thức áp dụng mới nhằm tập trung quyền lực được áp dụng ở một số nước hậu XHCN phương Đông và ở một số nước Châu Phi. [32] Ngoài quan điểm cá nhân chủ nghĩa về tập trung quyền lực còn có cách nhìn nhận khác - trên phương diện tập thể.
Khi nói về khái niệm thống nhất quyền lực như một học thuyết, chúng ta không thể không nhắc tới J.Roussau - chính trị gia người Pháp. Roussau đã trình bày một cách đầy đủ nhất học thuyết xã hội - chính trị của mình trong các tác phẩm : "Về khế ước xã hội, hay những nguyên tắc của pháp luật chính trị" và "Bàn về nguồn gốc và cơ sở của sự bất bình đẳng giữa con người với nhau”. Trung tâm của học thuyết là các khái niệm khế ước xã hội và chủ quyền nhân dân. Khang định tính bất phân của chủ quyền nhân dân, Roussau chống lại thuyết phân chia quyền lực.
Chủ quyền nhân dân loại trừ sự phân chia quyền lực như sự bảo đảm cho tự do chính trị. Để tránh tình trạng chuyên quyền và vô pháp luật, chỉ cần giới hạn thẩm quyền của các cơ quan lập pháp và hành pháp; sự phục tùng của chính quyền hành pháp đối với chủ quyển nhân dân. Roussau đặt nguyên tắc phân chia quyền lực đối lập với tư tưởng giới hạn thẩm quyền của các cơ quan nhà nước. Biện pháp để ngăn chặn sự tiếm quyền từ phía giới quan chức Rousseau nhận thấy trong việc triệu tập những cuộc đại hội nhân dân thường kỳ để bàn về vấn đề tín nhiệm Chính phủ và các thành viên 1] Chính phủ.
Những cuộc dai hội như vậy có mục đích "bao vệ khế ước xã hội”. [8] Học thuyết về thống nhất quyền lực đã được các nhà mácxit nghiên cứu va áp dụng trong việc tìm kiếm một dang cơ quan để có thể trao toàn bộ quyển luc nhà nước. Cơ quan như vậy K.Marx nhận thấy trong Công xã Pari 1871 va trên nền tảng đó V.Lênin hình thành nên quan điểm về nền Cộng hoà Xô viết, tuyên bố "Tat ca chính quyền về tay các Xô Viét!", trong đó Lénin nói về chính quyền của giai cấp vô sản và nông dân (đặc biệt là bần cố nông) dưới sự lãnh đạo của giai cấp vô sản. Tư tưởng tập trung quyền lực được thể hiện trên ba phương diện: Một là, sự thống nhất quyền lực về mặt xã hội và chỉ một số cơ quan được công nhận là cơ quan quyền lực nhà nước; Hai là, su /hống nhất các mục đích và phương hướng hoạt động của mọi cơ quan Nhà nước; Ba là, rổ chức pháp lý của nguyên tac tập trung quyền lực nhà nước được Hiến pháp các nước XHCN qui định cụ thể nhất và được trình bày trong lý luận pháp ly Mác -Lénin.
[32] Học thuyết phân chia quyền lực hình thành gắn liên với cuộc đấu tranh của giai cấp tư sản mới ra đời chống lại chế độ phong kiến chuyên chế với luận điểm về sự cần thiết phân chia quyền lực nhà nước thành quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quan điểm trên đây về phân chia quyền lực gắn với những nhà tư tưởng lớn của nhân loại là J. Theo quan niệm của J. Locke trong cuốn “ Hai chuyên luận về chính quyền” cho rằng điều chủ yếu trong tổ chức quyền lực nhà nước là làm sao dé bản thân hoạt động đó đảm bảo được một cách chắc chắn nhất các quyền tự do của con người được bảo vệ khỏi sự chuyên chế độc tài.
Từ đây ông đưa ra lý luận về phân chia quyền lực thành lập pháp, hành pháp và quyền liên bang, 12 hay nói cách khác “Nét đặc trưng trong học thuyết của Locke là việc khởi thảo học thuyết về “sự phân chia quyền lực”. Locke cho rằng quyền lập pháp là quyền lực cao nhất trong Nhà nước”. [8] Học thuyết về phân chia quyền lực của Locke đã được S. Montesquieu tiếp thu và hoàn thiện trong tác phẩm "Tinh thần pháp luật".
Trong tác phẩm này, phát triển học thuyết của Locke, Montesquieu xác định một cách cu thể các dang quyền lực, tổ chức, mối tương quan của chúng. Theo quan niệm của Montesquieu quyền lực Nhà nước được chia thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Nguyên tắc phân chia quyền lực theo ông trước hết thể hiện ở chỗ chúng thuộc về các cơ quan nhà nước khác nhau. Sự tập trung toàn bộ quyền lực trong tay một cá nhân, tổ chức hay đẳng cấp đều dẫn đến sự lạm dụng quyền lực và chuyên chế.
Ngoài ra, nguyên tắc phân chia quyền lực theo Montesquieu còn đòi hỏi phải trao cho mỗi nhánh quyền lực những thẩm quyền riêng biệt để chúng có thể kiềm chế lẫn nhau, đảm bảo sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực. Cần phải có một trình tự mà theo đó "quyền lực này có thể ngăn chặn quyền lực khác". [10] Do đó, để dam bảo sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực cần phải có một cơ chế giám sát gắt gao giữa các cơ quan để tránh sự lạm quyền. Đó chính là cơ chế kìm chế đối trọng - dùng quyền lực hạn chế quyền lực.
[8] Học thuyết phân chia quyền lực được áp dụng một cách "cứng rắn” trong thể chế Nhà nước của Mỹ và một số nước khác. Hiện nay, ở một số nước hậu XHCN, thuật ngữ “phân chia quyền lực” này được đưa vào Hiến pháp (Điều 3 Hiến pháp Kazakhstan 1994). Dĩ nhiên, nó được áp dụng trong những điều kiện phân quyền "mềm dẻo” hơn. [32] Sau khi phân tích bộ máy nhà nước được xây dựng trên cơ sở của nguyên tắc phân chia quyền lực, có thể rút ra những điểm sau đây của bộ máy đó: - Quyền lực thống nhất, tối cao thuộc về nhân dân; - Không có một cơ quan nào nắm giữ toàn bộ quyền lực nhà nước; - Sự độc lập của các nhánh quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước có tính chất tương đối; - Hệ thống kiềm chế và đối trọng giới hạn quyền lực của mỗi cơ quan nhà nước và cản trở sự tập trung quyền lực trong tay một nhánh quyền lực nào đó gây tổn hai cho những nhánh khác.
[34] Trên nền tảng của hai học thuyết đã nêu, các quốc gia trên thế giới đã áp dụng những yếu tố phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh của mình để hình thành các mô hình chính thể. Trong đó, đấu hiệu đặc trưng để phân biệt chúng với nhau chính là mối tương quan giữa quyền lực của cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Chúng ta sẽ xem xét mối tương quan này trong 3 mô hình chính thể phổ biến trên thế giới. Mô hình thứ nhất gồm các nước thuộc chính thể đại nghị.
Dấu hiệu chính của hình thức chính thể này là chế định trách nhiệm chính trị của Chính phủ và ngược lại là chế định giải thể nghị viện. Nghị viện ở những nước này đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành Chính phủ. Chính phủ cần nhận được sự tín nhiệm của Nghị viện. Trong chính thể cộng hoà đại nghị, “sự bất tín nhiệm để lật đổ chính phủ là một chế tài rất gay gắt, nó sẽ là đầu mối cho việc bất ổn định chính trị trong xã hội và nảy sinh mâu thuẫn chính trị giữa lập pháp và hành pháp, sẽ dẫn đến tình trạng khủng hoảng chính trị, có nguy cơ đe doa an ninh quốc gia nên việc sử dụng chế định này cần phải thận trong.
Do đó, luật pháp các nước cũng quy định một loạt các phương pháp nhằm hạn chế việc sử dụng chế tài này. Mô hình thứ hai bao gồm các nước theo chính thể Cộng hoà Tổng thống lấy nguyên tắc phân chia quyền lực "cứng rắn" làm cơ sở cho việc tổ chức quyền lực nhà nước. Ở những nước này, vì người đứng đầu bộ máy hành pháp (Tổng thống) cũng do cử tri bầu ra nên không có trách nhiệm tập thể của Chính phủ trước Nghị viện, bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ và sự giải tán Nghị viện. Điển hình cho mô hình này là Quốc hội Mỹ.
Ở nước này hệ thống kiểm chế và đối trong phản ánh khá chính xác tương quan giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Như trên đã nói, ở Mỹ không có chế định giải thể Quốc hội, nhưng Tổng thống có quyền phủ quyết tương đối các đạo luật của Quốc hội. Quốc hội không thể bắt buộc Tổng thống từ chức, nhưng lại có quyền đưa ra quyết định truất quyền Tổng thống qua hình thức đàn hạch (impeachment). [27], [34] Tóm lai, ở chính thé cộng hoà tổng thống “su kiểm tra, giám sát không những chỉ được thể hiện giữa quốc hội lập pháp đối với chính phủ hành pháp, mà còn bằng sự giám sát ngược lại của hành pháp đối với lập pháp.