Tổng quan nghiên cứu

Phân cấp quản lý tài chính công là một trụ cột then chốt trong tiến trình cải cách hành chính và phát triển kinh tế tại Việt Nam. Dưới sự điều chỉnh của Luật Ngân sách Nhà nước năm 1996, đến năm 2003 cả nước chỉ có 5 trên tổng số 63 tỉnh, thành phố (chiếm 7,93%) có khả năng tự cân đối thu chi và trích nộp ngân sách về trung ương, bao gồm Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương và Bà Rịa - Vũng Tàu. Bước sang chu kỳ ngân sách 2004 - 2006 dưới hiệu lực của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, Trung ương đã giao thêm 10 tỉnh thuộc nhóm thu nhập trung bình thực hiện cơ chế tự cân đối và chia sẻ nguồn thu, nâng tổng số địa phương thặng dư ngân sách lên 15 trên 64 tỉnh, thành (chiếm tỷ lệ 23,43%).

Vấn đề cốt lõi đặt ra là liệu việc gia tăng nguồn thu của các địa phương này xuất phát từ nỗ lực mở rộng cơ sở thuế thực chất hay chỉ là sự tận dụng các lợi thế sẵn có và khai thác các nguồn thu một lần thiếu bền vững. Đồng thời, cơ chế phân chia ngân sách hiện hành tác động như thế nào đến động cơ hành thu và chi tiêu của chính quyền cấp tỉnh trong suốt chu kỳ ổn định ngân sách.

Luận văn tập trung giải quyết ba mục tiêu nghiên cứu cụ thể: đánh giá năng lực tự cân đối của nhóm 10 tỉnh thu nhập trung bình mới được bổ sung; phân tích sự biến đổi trong động cơ tài khóa của chính quyền địa phương qua các giai đoạn của chu kỳ ngân sách; và lượng hóa các nhân tố kinh tế vĩ mô chi phối khả năng thu ngân sách cấp tỉnh. Phạm vi không gian nghiên cứu bao quát toàn bộ 64 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong giai đoạn từ năm 2002 đến năm 2007. Đây là thời kỳ kinh tế Việt Nam đạt mức tăng trưởng GDP bình quân ấn tượng trên 7,5% mỗi năm mà không chịu ảnh hưởng bởi các cú sốc lạm phát hoặc khủng hoảng tài chính lớn, tạo điều kiện hoàn hảo để đo lường chính xác các tác động thể chế tài khóa.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết phân cấp tài khóa và lý thuyết về kỷ luật ngân sách mềm. Phân cấp tài khóa khẳng định rằng việc trao quyền tự chủ tài chính cho chính quyền địa phương sẽ tối ưu hóa hiệu quả phân bổ nguồn lực công nhờ sự am hiểu sâu sắc về nhu cầu thực tế của cư dân bản địa. Tuy nhiên, khi cơ chế chuyển giao ngân sách chưa hoàn thiện, tình trạng ràng buộc ngân sách mềm sẽ xuất hiện, làm xói mòn trách nhiệm giải trình và triệt tiêu động lực tăng thu của chính quyền cấp tỉnh. Bên cạnh đó, mô hình Tiebout về sự cạnh tranh tài khóa giữa các địa phương cũng được tham chiếu nhằm giải thích xu hướng dịch chuyển nguồn lực và nhu cầu cung ứng dịch vụ công.

Ba khái niệm học thuật trung tâm được vận dụng xuyên suốt đề tài gồm: năng lực thuế (tiềm năng kinh tế tối đa có thể huy động thành nguồn thu công); nỗ lực thuế (mức độ quyết liệt và hiệu quả trong công tác quản lý, hành thu của chính quyền); và quyền quyết định thuế suất biên (thẩm quyền điều chỉnh mức thu thuế hoặc phí tại biên để bù đắp các nghĩa vụ chi tiêu phát sinh). Về mô hình thực nghiệm, tác giả kế thừa và phát triển khung phân tích kinh tế lượng của Tait, Gratz và Eichengreen từng được áp dụng tại 63 quốc gia đang phát triển, kết hợp với các phát hiện từ nghiên cứu của Chelliah, Baas và Kelly để thiết lập mô hình phù hợp với đặc thù quản trị ngân sách tại Việt Nam.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nhuần nhuyễn giữa phân tích thống kê mô tả so sánh và mô hình kinh tế lượng định lượng đa biến. Cơ sở dữ liệu thứ cấp được tổng hợp đồng bộ từ các báo cáo công khai của Bộ Tài chính, Niên giám Thống kê của Tổng cục Thống kê và cơ sở dữ liệu Chỉ số Năng lực Cạnh tranh Cấp tỉnh (PCI) do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam công bố. Tổng thể mẫu ban đầu gồm 384 quan sát từ 64 tỉnh, thành phố trong giai đoạn 6 năm từ 2002 đến 2007. Sau quá trình rà soát, làm sạch dữ liệu và loại bỏ các biến dị cá biệt, mẫu nghiên cứu chính thức bao gồm 302 quan sát hợp lệ. Đối với các mô hình kiểm định tác động của chỉ số PCI (được thí điểm từ năm 2005 trên 42 địa phương trước khi mở rộng), cỡ mẫu phân tích chuyên sâu đạt 146 quan sát.

Phương pháp bình phương bé nhất thông thường (OLS) được áp dụng để ước lượng hàm hồi quy đa biến với 4 mô hình từ cơ bản đến nâng cao. Việc lựa chọn phương pháp phân tích này cho phép đo lường chính xác mức độ tác động của các biến số độc lập như quy mô GDP bình quân đầu người, tốc độ tăng trưởng kinh tế, tỷ trọng công nghiệp - dịch vụ, mật độ doanh nghiệp hoạt động và mức độ hài lòng về môi trường thể chế đến biến phụ thuộc là tổng thu ngân sách địa phương được hưởng. Các kiểm định phương sai sai số thay đổi và tự tương quan chuỗi đều được xử lý nghiêm ngặt nhằm đảm bảo tính không chệch và tính hiệu quả của các ước lượng tham số.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nhóm 10 tỉnh thu nhập trung bình có sự bứt phá mạnh mẽ về quy mô kinh tế và khả năng tạo nguồn thu nhưng vẫn tồn tại sự chênh lệch lớn so với các trung tâm kinh tế lớn. Trong chu kỳ 2004 - 2006, GDP bình quân đầu người của nhóm tỉnh này đạt 11,2 triệu đồng, tăng gần gấp đôi so với mức 6,4 triệu đồng của giai đoạn 2002 - 2003. Tốc độ tăng trưởng kinh tế của nhóm đạt bình quân 13,2% mỗi năm, vượt trội so với mức 10,2% của nhóm tỉnh thu nhập cao và 11,5% của nhóm tỉnh thu nhập thấp. Tổng thu ngân sách trên địa bàn của nhóm trung bình chiếm tới 25% GDP, xấp xỉ nhóm thu nhập cao (23,6% GDP) và cao gấp hơn 2 lần nhóm nhận trợ cấp (11,8% GDP). Khả năng tự tài trợ chi tiêu từ các nguồn thu được hưởng của nhóm trung bình tăng vọt từ 47,3% năm 2002 lên đỉnh điểm 75,1% năm 2004 trước khi ổn định ở mức 69% vào năm 2006.

Thứ hai, cơ cấu thu ngân sách địa phương bộc lộ sự phụ thuộc nặng nề vào các nguồn thu từ đất đai kém bền vững. Tỷ trọng nguồn thu từ đất trong tổng thu địa phương của nhóm tỉnh thu nhập trung bình đã tăng từ 32,79% năm 2003 lên 39,68% năm 2006. Tại một số địa phương cá biệt như Đà Nẵng, nguồn thu từ quyền sử dụng đất chiếm tới 65% đến 77% tổng nguồn thu ngân sách được hưởng. Đáng chú ý, hơn 98% nguồn thu này phát sinh từ việc giao đất và cho thuê đất một lần, trong khi nguồn thuế tài sản nhà đất định kỳ hầu như chưa được khai thác do thiếu vắng hành lang pháp lý hoàn chỉnh.

Thứ ba, các nguồn thu chia sẻ từ khu vực doanh nghiệp tư nhân có sự tăng trưởng đáng kể nhưng chưa thực sự bền vững. Tỷ trọng thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế giá trị gia tăng từ khu vực kinh tế tư nhân tại nhóm tỉnh trung bình tăng từ 14,2% lên 26,9% trong giai đoạn 2004 - 2006. Ngược lại, nguồn thu từ các doanh nghiệp nhà nước sụt giảm nghiêm trọng theo tiến trình cổ phần hóa, trừ một số tỉnh đặc thù như Khánh Hòa và Cần Thơ.

Thứ tư, kết quả hồi quy kinh tế lượng trên 302 quan sát đã xác nhận các nhân tố then chốt tác động đến quy mô ngân sách cấp tỉnh với hệ số xác định R hiệu chỉnh đạt từ 0,858 đến 0,921. Mật độ doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn có tác động tích cực cực kỳ mạnh mẽ ở mức ý nghĩa thống kê 1%: khi tỷ trọng doanh nghiệp hoạt động tại một tỉnh tăng thêm 1% so với cả nước thì tổng thu ngân sách địa phương được hưởng tăng thêm hơn 41,94 tỷ đồng. Chỉ số năng lực cạnh tranh PCI cũng đóng góp tích cực với hệ số hồi quy dương có ý nghĩa ở mức 5%. Ngược lại, tỷ trọng khu vực nông nghiệp trong GDP có mối quan hệ nghịch biến sâu sắc (hệ số biến thiên từ âm 6,90 đến âm 19,76), phản ánh khó khăn cố hữu trong việc mở rộng cơ sở thuế tại các địa bàn thuần nông.

Thảo luận kết quả

Diễn biến tỷ trọng thu ngân sách trên GDP của các nhóm tỉnh qua các năm 2002 đến 2007 có thể được mô tả trực quan qua biểu đồ đường dạng hình chữ U ngược trong mỗi chu kỳ ngân sách. Cụ thể, tỷ lệ huy động ngân sách trên GDP của nhóm tỉnh thu nhập trung bình tăng mạnh từ 24% năm 2002 lên 29,5% vào năm đầu chu kỳ 2004, nhưng sau đó giảm đều xuống 23,9% vào năm cuối chu kỳ 2006, trước khi bất ngờ tăng vọt lên 31,7% vào năm 2007 khi chu kỳ mới bắt đầu. Hiện tượng tương tự cũng xảy ra tại nhóm tỉnh thu nhập cao (giảm từ 33,9% năm 2004 xuống 26,4% năm 2006) và nhóm tỉnh thu nhập thấp (giảm từ 13,8% năm 2005 xuống 10,1% năm 2006).

Hiện tượng này phản ánh hành vi ghim giữ nguồn thu có tính toán chiến lược của chính quyền cấp tỉnh. Do quy định tỷ lệ phân chia nguồn thu được ấn định cố định trong 3 năm và sẽ được tính toán lại cho chu kỳ tiếp theo dựa trên số thu thực tế, các địa phương có xu hướng chủ động ghìm mức tăng trưởng thu vào năm cuối chu kỳ nhằm tránh bị áp mức tỷ lệ nộp về trung ương cao hơn hoặc bị cắt giảm định mức bổ sung cân đối.

Bên cạnh đó, gánh nặng điều tiết ngân sách theo chiều ngang đang đặt áp lực quá lớn lên các tỉnh thặng dư. Số liệu chi chuyển giao từ trung ương cho thấy các khoản cấp bù cho các tỉnh nghèo chiếm bình quân tới 47% tổng chi tiêu địa phương trên cả nước trong giai đoạn 2002 - 2007. Việc hệ thống phân chia nguồn thu để lại tỷ lệ giữ lại quá thấp cho các địa phương đầu tàu kinh tế (như Thành phố Hồ Chí Minh chỉ giữ lại 29%, Bà Rịa - Vũng Tàu giữ 42%) đang làm suy giảm nguồn lực tái đầu tư hạ tầng kỹ thuật và kìm hãm động lực phát triển dài hạn của các vùng kinh tế động lực.

Đề xuất và khuyến nghị

Chính phủ và các cơ quan quản lý cần thực thi đồng bộ các nhóm giải pháp cải cách chính sách tài khóa với lộ trình cụ thể:

Thứ nhất, Quốc hội và Bộ Tài chính cần sớm ban hành Luật Thuế nhà đất thay thế cho Pháp lệnh Thuế nhà đất năm 1992, hoàn thành trong giai đoạn 2011 - 2013. Mục tiêu cụ thể là thiết lập cơ chế đánh thuế trực thu đối với tài sản nhà ở và bất động sản định kỳ, hướng đến giảm tỷ trọng nguồn thu không bền vững từ giao đất từ mức gần 40% hiện nay xuống dưới mức 15% tổng thu ngân sách địa phương.

Thứ hai, Chính phủ phân cấp thẩm quyền quy định mức thu thuế suất biên và khung phí dịch vụ sự nghiệp công lập cho Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh trong giai đoạn 2012 - 2014. Cần cho phép các địa phương tự quyết định khung phí giáo dục, y tế và hạ tầng công cộng theo nguyên tắc bù đắp chi phí và mức độ thụ hưởng dịch vụ, nâng tỷ trọng tự chủ chi thường xuyên của các đơn vị sự nghiệp lên tối thiểu 30%.

Thứ ba, Bộ Tài chính thực hiện chuẩn hóa quy trình lập dự toán và phân loại ngân sách theo chuẩn mực Thống kê Tài chính Chính phủ quốc tế (GFS), đồng thời kéo dài chu kỳ ổn định ngân sách từ 3 năm lên 5 năm, áp dụng từ chu kỳ 2016 - 2020. Chính sách bổ sung cân đối ngân sách từ trung ương không nên cấp bù 100% phần chênh lệch thu chi thiếu hụt mà chỉ hỗ trợ tối đa 80% để triệt tiêu tâm lý ỷ lại và hiện tượng ghim giữ số thu vào cuối kỳ.

Thứ tư, chuyển giao 100% nguồn thu từ thuế thu nhập cá nhân phát sinh trên địa bàn thành nguồn thu riêng của ngân sách địa phương từ năm 2015. Đồng thời, Ủy ban Nhân dân các tỉnh cần tập trung cải thiện chỉ số PCI và môi trường đầu tư, phấn đấu gia tăng tỷ trọng số lượng doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn từ mức bình quân 1.619 doanh nghiệp trong giai đoạn nghiên cứu lên trên 3.500 doanh nghiệp nhằm nuôi dưỡng cơ sở thuế thực chất và dài hạn.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nghiên cứu mang lại giá trị thực tiễn và học thuật sâu sắc cho bốn nhóm đối tượng chính:

Nhóm thứ nhất là các nhà hoạch định chính sách tại Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội. Luận văn cung cấp bằng chứng thực nghiệm vững chắc về hành vi tài khóa của địa phương, hỗ trợ việc thiết kế công thức chia sẻ nguồn thu và cơ chế thưởng phạt vượt dự toán khoa học trong các lần sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước.

Nhóm thứ hai là lãnh đạo Ủy ban Nhân dân, Hội đồng Nhân dân và Sở Tài chính các tỉnh, thành phố. Nghiên cứu cung cấp bức tranh phân tích toàn diện giúp các nhà quản lý địa phương nhận diện cấu trúc nguồn thu, hạn chế sự phụ thuộc nguy hiểm vào thị trường đất đai và xây dựng chiến lược phát triển khu vực doanh nghiệp tư nhân để mở rộng cơ sở thuế.

Nhóm thứ ba là giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Kinh tế công cộng, Chính sách công và Quản lý tài chính công. Đề tài là tài liệu tham khảo mẫu mực về việc ứng dụng mô hình kinh tế lượng OLS trên dữ liệu bảng (panel data) để lượng hóa tác động của các chính sách vĩ mô.

Nhóm thứ tư là các chuyên gia phân tích kinh tế tại các định chế tài chính quốc tế như Ngân hàng Thế giới (World Bank), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) và Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP). Dữ liệu của luận văn là nguồn tham chiếu quan trọng để đánh giá mức độ lành mạnh tài khóa và tiến trình cải cách quản trị công tại một nền kinh tế đang chuyển đổi như Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Luật Ngân sách Nhà nước 2002 đã tạo ra chuyển biến gì đối với nhóm 10 tỉnh thu nhập trung bình? Luật đã bổ sung 10 tỉnh này vào nhóm tự cân đối và chia sẻ ngân sách với trung ương, nâng tỷ lệ các tỉnh thặng dư lên 23,43% cả nước. Khả năng tự tài trợ chi tiêu của nhóm tăng từ 47,3% lên 69% và tỷ lệ huy động thu ngân sách đạt bình quân 25% GDP trong giai đoạn 2004 - 2006.

Vì sao nỗ lực thu ngân sách cấp tỉnh có xu hướng suy giảm vào năm cuối chu kỳ ngân sách? Do chu kỳ ổn định ngân sách kéo dài 3 năm và tỷ lệ chia sẻ được điều chỉnh lại cho chu kỳ tiếp theo, chính quyền địa phương có xu hướng ghim giữ nguồn thu để không bị giao chỉ tiêu thu cao hơn. Số liệu thực tế cho thấy tỷ lệ thu trên GDP của nhóm trung bình giảm từ 29,5% năm 2004 xuống 23,9% năm 2006.

Cơ cấu nguồn thu từ đất đai của các địa phương bộc lộ những rủi ro tài khóa nào? Nguồn thu từ đất chiếm tới gần 40% tổng thu của nhóm tỉnh trung bình và đạt tới 77% tại Đà Nẵng, trong đó 98% là tiền giao đất một lần. Đây là nguồn thu hữu hạn, biến động thất thường theo thị trường bất động sản và dễ dẫn đến tình trạng đầu cơ đất đai thay vì tạo nguồn thu thuế định kỳ ổn định.

Nhân tố kinh tế vĩ mô nào có đóng góp lớn nhất vào sự gia tăng nguồn thu ngân sách cấp tỉnh? Kết quả hồi quy OLS chỉ ra mật độ doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn là nhân tố chi phối mạnh mẽ nhất với mức ý nghĩa 1%. Cụ thể, khi tỷ trọng doanh nghiệp hoạt động tại địa phương tăng thêm 1%, tổng thu ngân sách địa phương được hưởng sẽ tăng thêm hơn 41,94 tỷ đồng.

Cần cải cách cơ chế chuyển giao ngân sách như thế nào để khuyến khích các tỉnh nghèo nỗ lực tăng thu? Trung ương cần xóa bỏ cơ chế cấp bù 100% phần thiếu hụt giữa nhu cầu chi và nguồn thu dự toán. Việc chuyển sang áp dụng công thức chuyển giao dựa trên năng lực thuế chuẩn tắc và yêu cầu địa phương tự bù đắp một phần chi tiêu sẽ loại bỏ triệt để hiện tượng ỷ lại vào trợ cấp.

Kết luận

Thứ nhất, nghiên cứu khẳng định việc bổ sung 10 tỉnh thu nhập trung bình vào nhóm tự cân đối ngân sách theo Luật Ngân sách 2002 là hoàn toàn phù hợp với năng lực kinh tế, khi các địa phương này duy trì tỷ lệ động viên ngân sách đạt 25% GDP.

Thứ hai, luận văn chỉ ra nghịch lý trong hành vi tài khóa khi các tỉnh có xu hướng giảm tỷ lệ huy động thu vào cuối chu kỳ ngân sách (từ 29,5% xuống 23,9%) để tránh áp lực tăng tỷ lệ điều tiết về trung ương trong chu kỳ kế tiếp.

Thứ ba, cơ sở kinh tế để duy trì cân đối ngân sách vững chắc bắt buộc phải dựa vào việc mở rộng khu vực doanh nghiệp tư nhân (tăng 1% doanh nghiệp giúp tăng hơn 41,94 tỷ đồng thu ngân sách) thay vì lạm dụng nguồn thu giao đất một lần (đang chiếm tới gần 40% tổng thu).

Thứ tư, lộ trình cải cách thể chế giai đoạn tới đòi hỏi Quốc hội và Chính phủ phải ban hành Luật Thuế nhà đất, chuyển giao 100% thuế thu nhập cá nhân cho địa phương và mở rộng chu kỳ ổn định ngân sách lên 5 năm.

Thứ năm, các cơ quan hoạch định chính sách và chính quyền địa phương cần khẩn trương số hóa dữ liệu quản lý thuế, chuẩn hóa công tác dự toán theo chuẩn quốc tế và tăng cường trách nhiệm giải trình minh bạch trước người dân. Hãy chủ động nghiên cứu và áp dụng ngay các khuyến nghị khoa học này vào thực tiễn quản lý tài chính công tại cơ quan, đơn vị của bạn.