Tổng quan nghiên cứu

Trên thế giới hiện có hơn 200 quốc gia và vùng lãnh thổ thành lập các tổ chức xúc tiến xuất khẩu chuyên trách nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và sửa chữa các khuyết tật thị trường. Tại Việt Nam, sau khi gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới, các chính sách trợ cấp xuất khẩu trực tiếp bị bãi bỏ, đưa Chương trình Xúc tiến Thương mại Quốc gia trở thành công cụ hỗ trợ trọng yếu duy nhất. Tuy nhiên, theo khảo sát của Cục Xúc tiến Thương mại, có tới 48,84% doanh nghiệp chỉ đánh giá hiệu quả hỗ trợ từ cơ quan nhà nước ở mức trung bình, thấp hơn nhiều so với hiệu quả tự liên kết nội bộ ngành đạt 64,37%. Đồng thời, khoảng 59,4% trung tâm địa phương vẫn thể hiện nhu cầu xin tăng trợ cấp từ ngân sách nhà nước thay vì tiến tới tự chủ tài chính.

Vấn đề cốt lõi của nghiên cứu xuất phát từ thực trạng các cơ quan xúc tiến xuất khẩu địa phương đang rơi vào tình trạng cung cấp dịch vụ lệch pha với nhu cầu thực của doanh nghiệp và duy trì sự lệ thuộc ngân sách kéo dài. Luận văn tập trung giải quyết mục tiêu làm rõ các biểu hiện và nguyên nhân của thất bại nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công, từ đó đề xuất các giải pháp tái cấu trúc theo hướng thị trường hóa.

Phạm vi nghiên cứu tập trung chuyên sâu vào hoạt động của Trung tâm Xúc tiến Thương mại và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn 2012-2013, thời điểm kinh phí hoạt động từ ngân sách tăng thêm gần 1,4 tỷ đồng bất chấp chủ trương thắt chặt tài khóa của Chính phủ. Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp khung chính sách thực tiễn giúp giảm tỷ lệ bao cấp ngân sách từ 90% xuống dưới mức 50%, đồng thời nâng cao năng lực cạnh tranh quốc tế cho cộng đồng doanh nghiệp tại đầu tàu kinh tế cả nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết kinh tế học khu vực công và quản trị chính sách, kết hợp giữa lý thuyết thất bại thị trường và lý thuyết thất bại nhà nước. Theo trường phái của Joseph Stiglitz cùng David Weimer và Aidan Vining, thị trường xuất khẩu tồn tại ba khuyết tật chính: hàng hóa công, ngoại tác tích cực và thông tin không hoàn hảo. Xuất khẩu tạo ra giá trị lan tỏa lớn cho nền kinh tế, trong đó chiến lược xâm nhập thị trường mới mang lại ngoại tác tích cực cao hơn nhiều so với thâm nhập thị trường truyền thống nhưng lại đối mặt với rủi ro thông tin bất đối xứng nghiêm trọng.

Nhằm khắc phục các khiếm khuyết trên, nhà nước thường can thiệp thông qua mô hình nguồn cung quan liêu bằng việc thành lập các đơn vị sự nghiệp công lập. Tuy nhiên, sự can thiệp này lại dẫn đến thất bại nhà nước do hai nguyên nhân cốt lõi: thông tin không hoàn hảo trong quản lý nội bộ và tình trạng cạnh tranh hạn chế. Khi thiếu vắng áp lực cạnh tranh thị trường và khó khăn trong lượng hóa kết quả đầu ra, các tổ chức công lập có xu hướng mở rộng bộ máy, che giấu chi phí thực và tối đa hóa ngân sách được cấp. Quá trình luẩn quẩn giữa sửa chữa thất bại thị trường rồi lại phải khắc phục thất bại nhà nước hình thành nên chu kỳ thất vọng. Luận văn sử dụng ma trận mở rộng sản phẩm thị trường của Igor Ansoff để phân định rõ mức độ hỗ trợ công: nhà nước cần tài trợ chủ đạo cho hoạt động xâm nhập thị trường mới và để doanh nghiệp tự chi trả cho các hoạt động thâm nhập thị trường truyền thống.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính, phân tích số liệu tài chính công và phương pháp nghiên cứu tình huống điển hình.

Nguồn dữ liệu của đề tài bao gồm dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo kế hoạch, quyết toán ngân sách chi tiết của Trung tâm Xúc tiến Thương mại và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn 2012-2013, cơ sở dữ liệu thương mại quốc tế TradeMap và báo cáo khảo sát toàn quốc của Cục Xúc tiến Thương mại.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 41 danh mục hoạt động xúc tiến xuất khẩu của đơn vị nghiên cứu trong 2 năm, kết hợp với tập mẫu khảo sát từ hơn 300 doanh nghiệp xuất khẩu và 63 trung tâm xúc tiến thương mại trên toàn quốc. Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm tập trung vào trường hợp của Thành phố Hồ Chí Minh, nơi có quy mô xuất khẩu và mức độ năng động kinh tế cao nhất cả nước.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích tình huống kết hợp bóc tách cơ cấu ngân sách là vì các hành vi thuộc nguồn cung quan liêu và cơ chế phân bổ kinh phí không thể đo lường đầy đủ bằng các mô hình kinh tế lượng đơn thuần. Việc so sánh đối chiếu với các mô hình quốc tế như Hội đồng Xuất khẩu Khu vực tại Hoa Kỳ, Hội đồng Xúc tiến Thương mại Quốc tế Trung Quốc, Cơ quan Phát triển Ngoại thương Malaysia và trường hợp thực tế của Hội Doanh nghiệp Hàng Việt Nam Chất lượng cao cho phép rút ra những bài học thể chế có độ tin cậy cao. Toàn bộ quá trình thu thập và xử lý dữ liệu được hoàn thiện trong mốc thời gian năm 2015.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, mức độ lệ thuộc ngân sách của đơn vị sự nghiệp công lập có xu hướng gia tăng nghiêm trọng qua các năm. Số liệu tài chính giai đoạn 2012-2013 cho thấy tỷ trọng ngân sách nhà nước bao cấp trong tổng kinh phí hoạt động đã tăng vọt từ 64% trong năm 2012 lên đến 90% trong năm 2013, đạt giá trị gần 28 tỷ đồng. Ngược lại, nguồn thu đóng góp từ khối doanh nghiệp suy giảm mạnh từ mức 36% xuống chỉ còn vỏn vẹn 10% tổng nguồn thu.

Thứ hai, cơ cấu phân bổ ngân sách có sự lệch pha nghiêm trọng so với các nguyên lý kinh tế học. Đơn vị đã dành hơn 80% tổng ngân sách hàng năm cho việc tổ chức sự kiện và các đoàn giao thương, riêng năm 2013 chi phí tổ chức sự kiện chiếm tới 81%. Hơn 70% nguồn lực công tập trung vào chiến lược thâm nhập thị trường truyền thống và trên 77% ngân sách được chi tiêu tại nước ngoài. Trong khi đó, các dịch vụ tạo ngoại tác tích cực cao như nghiên cứu thị trường chiếm 0% ngân sách khi bị cắt bỏ hoàn toàn khoản kinh phí 200 triệu đồng vào năm 2013, tư vấn doanh nghiệp chiếm 0% và đào tạo tập huấn chỉ nhận được 1% kinh phí.

Thứ ba, sự sai lệch sâu sắc giữa năng lực cung ứng của cơ quan nhà nước và nhu cầu thực tế của thị trường. Khảo sát thực tế chỉ ra rằng 78% doanh nghiệp có nhu cầu rất cao đối với thông tin thương mại, tìm kiếm cơ hội kinh doanh và nghiên cứu thị trường, nhưng trên 60% cơ quan xúc tiến công lập lại nhận định sai lầm rằng nhu cầu này không đáng kể. Hơn 70% doanh nghiệp cần hỗ trợ thẩm định đối tác tin cậy nhưng chưa tới 30% trung tâm địa phương đáp ứng đúng mong đợi.

Thứ tư, tình trạng cạnh tranh hạn chế đẩy chi phí dịch vụ lên mức cao bất hợp lý. Tại cùng một địa điểm triển lãm ở thủ đô Phnôm Pênh của Campuchia, chi phí mà doanh nghiệp phải đóng cho một gian hàng tiêu chuẩn thông qua chương trình của đơn vị công lập lên tới 13 triệu đồng dù đã được ngân sách nhà nước trợ cấp. Trong khi đó, một cơ quan thuộc Bộ Quốc phòng chỉ thu 7 triệu đồng và một tổ chức hiệp hội tư nhân hoàn toàn không nhận ngân sách chỉ thu 11 triệu đồng cho mỗi gian hàng tương đương.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của các hạn chế trên xuất phát từ bản chất của nguồn cung quan liêu khi các cơ quan công lập không chịu áp lực cạnh tranh sinh tồn từ thị trường. Doanh nghiệp dịch vụ tư nhân bị gạt ra ngoài và chỉ được tham gia với tư cách nhà thầu phụ, tạo thế độc quyền tự nhiên cho đơn vị công lập trong việc tiếp cận và giải ngân ngân sách địa phương. Thiếu vắng cơ chế kiểm tra độc lập dẫn đến việc báo cáo kết quả thường bị tô hồng dựa trên các phiếu đánh giá mang tính hình thức, che giấu chi phí thực tế và triệt tiêu động lực đổi mới sáng tạo.

Kết quả này hoàn toàn tương đồng với các nghiên cứu thực nghiệm quốc tế của Daniel Lederman và cộng sự khi khảo sát 88 tổ chức xúc tiến xuất khẩu toàn cầu, khẳng định rằng các cơ quan công lập vận hành độc lập thiếu sự tham gia điều hành của khu vực tư nhân thường đem lại hiệu quả rất thấp.

Trong phân tích thực chứng, các dữ liệu này có thể được mô tả trực quan và sinh động thông qua biểu đồ cột thể hiện sự đảo chiều cơ cấu nguồn thu giữa ngân sách nhà nước và nguồn thu dịch vụ, biểu đồ tròn phân bổ tỷ trọng chi phí theo từng mảng nghiệp vụ xúc tiến, cùng bảng tổng hợp so sánh chênh lệch đơn giá gian hàng hội chợ giữa các tổ chức công lập và tư nhân. Những minh chứng trực quan đó làm nổi bật sự cần thiết phải chấm dứt tình trạng độc quyền cung ứng dịch vụ công.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, Ủy ban Nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh cần tái cơ cấu cơ chế tài chính cho đơn vị xúc tiến xuất khẩu bằng cách chuyển đổi triệt để từ cơ chế bao cấp toàn diện sang cơ chế thu phí dịch vụ theo giá thị trường. Đặt mục tiêu nâng tỷ lệ tự chủ tài chính từ nguồn thu doanh nghiệp lên mức tối thiểu 50% trong lộ trình 2 năm và đạt 70% trong vòng 5 năm đối với các hoạt động tổ chức sự kiện, hội chợ thương mại.

Thứ hai, chuyển dịch căn bản trọng tâm phân bổ ngân sách từ chiến lược thâm nhập sang chiến lược xâm nhập thị trường mới. Cơ quan quản lý cần cắt giảm tối thiểu 40% kinh phí dành cho các hội chợ truyền thống, chuyển hướng dòng vốn công sang tài trợ 100% cho việc xây dựng cơ sở dữ liệu xuất nhập khẩu dùng chung, phát triển báo cáo nghiên cứu thị trường chuyên sâu và thiết lập hệ sinh thái thông tin thương mại trực tuyến cho toàn vùng kinh tế.

Thứ ba, thiết lập cơ chế đấu thầu cạnh tranh công bằng giữa các đơn vị sự nghiệp công lập và các tổ chức hiệp hội doanh nghiệp ngoài nhà nước. Thành phố cần ban hành quy chế đặt hàng dịch vụ công từ nguồn ngân sách địa phương, cho phép các hiệp hội uy tín như Hiệp hội Chế biến và Xuất khẩu Thủy sản Việt Nam hay Hội Doanh nghiệp Hàng Việt Nam Chất lượng cao trực tiếp tham gia đấu thầu và tiếp nhận kinh phí tài trợ xúc tiến xuất khẩu.

Thứ tư, tái cấu trúc mô hình quản trị theo hình thức đối tác công tư thông qua việc thành lập Hội đồng Xúc tiến Thương mại Thành phố trước năm 2017. Hội đồng cần bao gồm đại diện lãnh đạo các sở ngành và đại diện các hiệp hội ngành hàng chủ lực, giữ quyền hạn thẩm định độc lập, phê duyệt danh mục dự án và nghiệm thu kết quả thực hiện các chương trình xúc tiến xuất khẩu.

Thứ năm, chuẩn hóa toàn diện công tác báo cáo và kiểm toán hiệu quả hoạt động dựa trên các chỉ số đo lường hiệu suất cụ thể. Thay thế việc thống kê số lượng gian hàng đơn thuần bằng việc đánh giá giá trị hợp đồng xuất khẩu thực tế phát sinh sau 6 đến 12 tháng, kết hợp thuê các tổ chức nghiên cứu thị trường độc lập thực hiện khảo sát mức độ hài lòng của doanh nghiệp xuất khẩu.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách bao gồm Bộ Công thương, Cục Xúc tiến Thương mại, Sở Công thương và Ủy ban Nhân dân các tỉnh, thành phố: Nghiên cứu mang lại luận cứ khoa học để hoàn thiện thể chế quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập, ban hành quy định về đặt hàng dịch vụ công và phân bổ nguồn lực xúc tiến thương mại quốc gia hiệu quả hơn.

Nhóm lãnh đạo và cán bộ chuyên môn tại các Trung tâm Xúc tiến Thương mại địa phương trên toàn quốc: Luận văn cung cấp phương pháp luận thực tiễn để đánh giá lại danh mục dịch vụ, chuyển đổi mô hình từ thụ động phụ thuộc ngân sách sang chủ động thương mại hóa dịch vụ nhằm phục vụ đúng nhu cầu doanh nghiệp.

Nhóm các tổ chức hiệp hội ngành hàng và cộng đồng doanh nghiệp xuất khẩu: Tài liệu giúp các hiệp hội như Hiệp hội Doanh nghiệp Thành phố Hồ Chí Minh, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam nắm vững cơ sở pháp lý và kinh tế để tham gia sâu hơn vào quy trình phản biện chính sách, đồng thời chủ động liên kết cung cấp dịch vụ xuất khẩu tự chủ.

Nhóm giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên sau đại học thuộc các chuyên ngành Chính sách công, Quản lý kinh tế và Kinh tế quốc tế: Đề tài là tài liệu tham khảo giá trị về việc ứng dụng lý thuyết lựa chọn công, phân tích nguồn cung quan liêu và xử lý các số liệu ngân sách thực chứng trong bối cảnh nền kinh tế chuyển đổi.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao nhà nước cần can thiệp tài trợ cho hoạt động xúc tiến xuất khẩu thay vì để thị trường tự điều tiết? Xuất khẩu tạo ra ngoại tác tích cực to lớn cho tăng trưởng kinh tế nhưng chứa đựng nhiều rủi ro về thông tin bất đối xứng. Doanh nghiệp đi đầu thường e ngại chi phí tìm kiếm thị trường mới vì đối thủ cạnh tranh có thể hưởng lợi miễn phí từ thông tin đó. Nhà nước cần tài trợ để bù đắp thất bại thị trường này.

Biểu hiện rõ nhất của thất bại nhà nước tại Trung tâm Xúc tiến Thương mại và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh là gì? Biểu hiện rõ nhất là sự lệ thuộc ngân sách tăng lên 90% vào năm 2013 đi kèm với việc phân bổ sai lệch nguồn lực. Thay vì đầu tư vào nghiên cứu thị trường mới, đơn vị lại dồn hơn 80% kinh phí vào tổ chức hội chợ truyền thống mang tính bề nổi, gây lãng phí ngân sách công.

Tại sao hoạt động hội chợ và triển lãm thương mại không nên được nhà nước bao cấp 100% chi phí? Hội chợ tại các thị trường truyền thống thuộc chiến lược thâm nhập nhằm gia tăng thị phần cho từng doanh nghiệp cụ thể, mang tính chất hàng hóa tư nhân với ngoại tác thấp. Doanh nghiệp hưởng lợi trực tiếp từ việc bán hàng nên phải có trách nhiệm chi trả từ 50% đến 100% chi phí gian hàng.

Bài học quốc tế nào giá trị nhất cho việc tái cơ cấu hệ thống xúc tiến xuất khẩu tại Việt Nam? Bài học lớn nhất là mô hình hợp tác công tư từ Hội đồng Xuất khẩu Khu vực của Hoa Kỳ và Cơ quan Phát triển Ngoại thương Malaysia. Các mô hình này đều tổ chức bộ máy tinh gọn, thu phí dịch vụ và trao quyền thẩm định, giám sát chương trình cho chính đại diện cộng đồng doanh nghiệp.

Làm cách nào để ngăn chặn tình trạng số liệu trong các báo cáo xúc tiến thương mại bị tô hồng? Cần thiết lập cơ chế giám sát độc lập, tách rời khâu tổ chức sự kiện khỏi khâu đánh giá nghiệm thu. Thay vì phát phiếu khảo sát tại chỗ, cơ quan quản lý cần thực hiện đánh giá ẩn danh sau 6 tháng dựa trên dữ liệu thông quan thực tế và các chỉ số hợp đồng xuất khẩu cụ thể.

Kết luận

  • Xúc tiến xuất khẩu là công cụ can thiệp chính sách thiết yếu nhưng rất dễ rơi vào chu kỳ thất vọng nếu vận hành thuần túy qua mô hình nguồn cung quan liêu của các cơ quan công quyền.
  • Thực trạng tại Trung tâm Xúc tiến Thương mại và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh phản ánh rõ nét sự lệch pha: tỷ lệ bao cấp từ ngân sách lên tới 90% nhưng dành hơn 80% kinh phí cho hội chợ bề nổi và cắt giảm hoàn toàn mảng nghiên cứu thị trường chiều sâu.
  • Nguyên nhân cốt lõi dẫn tới kém hiệu quả là tình trạng bất đối xứng thông tin trong quản lý chi phí đầu ra và sự hạn chế cạnh tranh do cơ chế độc quyền thực hiện nhiệm vụ công.
  • Giải pháp căn bản đòi hỏi phải chuyển dịch sang mô hình đối tác công tư, xã hội hóa dịch vụ, tổ chức đấu thầu công khai kinh phí xúc tiến và thành lập Hội đồng điều hành có sự tham gia của khối doanh nghiệp.
  • Hoàn thiện hệ thống thống kê và đánh giá hiệu quả dựa trên bộ chỉ số đo lường thực chất thay vì dựa vào các báo cáo định tính mang tính hình thức.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là đã làm sáng tỏ cơ chế tác động của thất bại nhà nước trong lĩnh vực xúc tiến thương mại tại Việt Nam, kết hợp thành công giữa lý thuyết kinh tế học công cộng và ma trận chiến lược Ansoff để xây dựng khung phân bổ ngân sách tối ưu.

Trong giai đoạn 2016-2020, các nhà hoạch định chính sách cần nhanh chóng triển khai thí điểm cơ chế đặt hàng dịch vụ xúc tiến xuất khẩu và trao quyền tự chủ thực chất cho các tổ chức sự nghiệp công lập. Đã đến lúc các cơ quan quản lý cần hành động quyết liệt để tái cấu trúc nguồn lực công, mở rộng không gian cho khu vực tư nhân nhằm nâng cao sức cạnh tranh của hàng hóa Việt Nam trên trường quốc tế.