CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN TRỊ RỦI RO TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNG HÓA XUẤT NHẬP KHẨU TẠI CƠ QUAN HẢI QUAN 1. Khái niệm về rủi ro và rủi ro trong hoạt động quản lý hàng hóa XNK Từ thời cổ đại, khi các thương nhân người Ý buôn bán hàng hải, thuật ngữ “rủi ro” đã được sử dụng mang ý nghĩa sự bất trắc có thể gặp phải trên biển dẫn tới những thiệt hại trong vận chuyển hàng hóa ở trên biển. Nhiều nhà nghiên cứu đã nhận ra rằng rủi ro và những hành động của con người có quan hệ mật thiết với nhau, chính vì vậy, con người có thể kiểm soát được nó.
Những kết quả nghiên cứu này đã được vận dụng vào lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm và sau này được phát triển ra nhiều lĩnh vực khác như kinh doanh, ngân hàng, quản lý… Ngày nay, các cơ quan nhà nước như: cơ quan hải quan, thuế, ngân hàng… cũng như các khu vực kinh tế tư nhân đều đã áp dụng những phương pháp QTRR vào trong lĩnh vực quản lý, giúp cho việc nghiên cứu phương pháp QTRR thực sự đã trở thành một bộ môn khoa học ứng dụng. Định nghĩa về rủi ro rất đa dạng và cho đến nay vẫn chưa có được sự thống nhất trong việc định nghĩa rủi ro, tuy nhiên định nghĩa về rủi ro có thể được phân chia thành hai nhóm trường phái: quan điểm truyền thống và hiện đại. Theo quan điểm truyền thống, rủi ro được xem là sự không may mắn, sự tổn thất mất mát, nguy hiểm, là điều không lành, bất ngờ xảy đến, là những bất trắc ngoài ý muốn. Như vậy, quan điểm này cho rằng rủi ro là những thiệt hại, mất mát, nguy hiểm hoặc các yếu tố liên quan đến nguy hiểm, khó khăn hoặc điều không chắc chắn có thể xảy ra cho con người.
Theo trường phái hiện đại, rủi ro lại được xem là sự bất trắc có thể đo lường được, nó mang cả tính tích cực và tính tiêu cực vì rủi ro có thể mang đến những tổn thất, mất mát nhưng cũng có thể đem lại những lợi ích, cơ hội nhất định. Do đó, nếu hiểu được rủi ro thì người ta có thể tìm được những biện pháp phòng ngừa, hạn chế những rủi ro tiêu cực cũng như có thể đón nhận những cơ hội, lợi ích tích cực mà nó đem lại. Theo từ điển Tiếng Việt, “rủi ro” có thể được hiểu là điều không tốt lành, tai họa bất ngờ xảy đến cho con người (Từ điển Tiếng Việt, NXB Trung tâm từ điển học 8 Hà Nội, 1995). Rủi ro có thể được hiểu là sự kiện không may xảy ra luôn gắn liền với hoạt động và môi trường sống của con người.
Nhằm thống nhất và làm cơ sở cho hải quan các nước xây dựng khái niệm phù hợp, Tổ chức Hải quan thế giới (WCO) vào năm 2013 đã đưa ra định nghĩa thống nhất về rủi ro như sau: “Rủi ro là nguy cơ tiềm ẩn đối với việc không tuân thủ pháp luật hải quan”. Theo định nghĩa này, rủi ro trong lĩnh vực hải quan có điểm khác biệt so với rủi ro thông thường ở sự không tuân thủ pháp luật hải quan; trong đó, “pháp luật hải quan” là khách thể bị xâm hại do tổ chức, cá nhân thực hiện những hành vi gây ra những thiệt hại vật chất hoặc phi vật chất trong lĩnh vực hải quan. Pháp luật hải quan bao gồm hệ thống những cam kết, chuẩn mực quốc tế mà nước đó kí kết và tham gia như công ước KYOTO 1973, các văn bản hướng dẫn của WCO, hay khung tiêu chuẩn an ninh và tạo thuận lợi thương mại toàn cầu (SAFE)…. cùng với hệ thống luật pháp trong nước như Luật Hải quan, Luật của các bộ, ngành có liên quan, hoặc các văn bản dưới luật khác liên quan đến các đối tượng chịu kiểm soát, kiểm tra Hải quan.
Định nghĩa trên của WCO đã trở thành nguồn tham khảo của nhiều nước trong đó có Việt Nam. Theo điều 2 Quyết định 48/2008/QĐ-BTC ngày 4/7/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính (BTC) thì: “rủi ro trong hoạt động nghiệp vụ hải quan là nguy cơ tiềm ẩn việc không tuân thủ pháp luật về hải quan trong thực hiện XNK, quá cảnh hàng hóa, xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh phương tiện vận tải”. Khái niệm về hoạt động XNK * Khái niệm về hoạt động XNK Theo luật Thương mại (2005), xuất khẩu hàng hóa “là việc hàng hoá được đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc đưa vào khu vực đặc biệt nằm trên lãnh thổ Việt Nam được coi là khu vực hải quan riêng theo quy định của pháp luật”. Xuất khẩu mang lại nguồn thu nhập ngoại tệ quan trọng, góp phần đáng kể trong việc cải thiện cán cân ngoại thương và cán cân thanh toán, tăng dự trữ ngoại hối, đẩy mạnh nhập khẩu, phát huy được lợi thế so sánh, là một tiền đề quan trọng giúp chuyển dịch về chất từ cơ cấu nông - công nghiệp sang cơ cấu công - nông nghiệp… đưa nền kinh tế nước ta hoà nhập vào sự phát triển chung của kinh tế khu vực và thế giới.
9 Theo luật Thương mại (2005), nhập khẩu hàng hóa “là việc hàng hoá được đưa vào lãnh thổ Việt Nam từ nước ngoài hoặc từ khu vực đặc biệt nằm trên lãnh thổ Việt Nam được coi là khu vực hải quan riêng theo quy định của pháp luật”. Nhập khẩu làm cho thị trường trong nước dồi dào, phong phú hơn, giải quyết được tình trạng khan hiếm hàng hoá trên thị trường, điều hoà quan hệ cung cầu tạo môi trường cạnh tranh, kích thích người sản xuất trong nước phải cải tiến, hoàn thiện chất lượng mẫu mã bao bì của sản phẩm đáp ứng được nhu cầu cao của người tiêu dùng… Như vậy, XNK hàng hoá là hoạt động buôn bán hàng hoá ở phạm vi quốc tế, bao gồm nhiều khâu, từ nghiên cứu tiếp cận thị trường trong và ngoài nước để lựa chọn được mặt hàng XNK, đối tác kinh doanh sau đó tiến hành giao dịch ký kết hợp đồng, tổ chức thực hiện hợp đồng, cuối cùng là hoàn thành các thủ tục thanh toán và thanh lý hợp đồng. Khái niệm về QTRR trong quản lý hàng hóa XNK tại cơ quan hải quan Theo Quyết định 48/2008/QĐ-BTC, QTRR là việc “áp dụng có hệ thống các biện pháp, quy trình nghiệp vụ và thông lệ nhằm giúp cơ quan Hải quan bố trí, sắp xếp nguồn lực hợp lý để tập trung quản lý có hiệu quả đối với các lĩnh vực, đối tượng được xác định là rủi ro”. Như vậy, có thể hiểu QTRR trong hoạt động quản lý hàng hóa XNK là việc đưa ra những đánh giá, những dự báo về khả năng các hoạt động XNK không tuân thủ pháp luật hải quan để từ đó có các biện pháp cần thiết nhằm kiểm soát và giảm thiểu sự không tuân thủ đó.
Theo tổ chức Hải quan thế giới WCO, QTRR được hiểu là “việc áp dụng có hệ thống các thủ tục quản lý và thông lệ mang đến cho Hải quan những thông tin cần thiết để giải quyết vấn đề vận chuyển hàng hoá hoặc lô hàng đặt ra vấn đề rủi ro”. Có thể thấy rằng, QTRR là một phương pháp quản lý có tính hệ thống, logic và đồng bộ giữa các hoạt động nghiệp vụ trên cơ sở nền thảng của việc xác định, phân tích, đánh giá rủi ro, để bố trí nguồn lực một cách hợp lý trong việc xử lý các rủi ro. Khi áp dụng quản lý rủi ro như một nguyên lý quản lý thì có thể giúp cho Hải quan không chỉ thực hiện trách nhiệm của mình một cách hiệu quả mà còn giúp cho cơ quan Hải quan tổ chức và triển khai nguồn lực theo hướng cải thiện toàn bộ hoạt động của mình. 10 Như vậy, có thể thấy xét trên phương diện lợi ích quốc gia và lợi ích quốc tế, hoạt động hải quan đóng một vai trò không nhỏ nhằm phòng chống cũng như kiểm soát các hành vi gian lận thương mại quốc tế, phục vụ những mục tiêu phi pháp như buôn lậu, XNK những hàng hóa danh mục cấm của Nhà nước và của quốc tế… Ngay từ lúc bắt đầu xuất hiện, Hải quan được thành lập chủ yếu với mục đích là đánh thuế vào hàng hóa XNK nhằm tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước vì thời bấy giờ các thương gia giàu có mới có thể buôn bán đa quốc gia.
Ngày nay, không chỉ đơn thuần là thu thuế, Hải quan còn mở rộng các chức năng nhiệm vụ, trong đó quản lý rủi ro đối với hàng hóa XNK là một chức năng quan trọng. Nội dung QTRR trong hoạt động quản lý hàng hóa XNK tại cơ quan hải quan 1. Áp dụng QTRR trong hoạt động quản lý hàng hóa XNK Nhằm đáp ứng yêu cầu hội nhập và xu hướng phát triển của thương mại quốc tế, cơ quan hải quan nói chung phải tạo mọi điều kiện để thương mại, dịch vụ hợp pháp hoạt động và phát triển. Công tác quản lý, kiểm tra, giám sát của cơ quan Hải quan phải hiện đại, chuyên nghiệp để đáp ứng xu hướng tự do hóa, toàn cầu hóa thương mại quốc tế dấn đến sự xuất hiện của nhiều loại hình dịch vụ và kinh doanh mới.
Việc áp dụng quản lý rủi ro đối với các lĩnh vực, hoạt động quản lý hàng hóa XNK được thực hiện dựa trên các quy định của pháp luật và các kết quả thu thập, xử lý thông tin, phân tích, đánh giá rủi ro. Nội dung áp dụng quản lý rủi ro trong các hoạt động quản lý hàng hóa XNK bao gồm các hạng mục cụ thể sau đây: - Kiểm tra điều kiện đăng ký tờ khai hải quan; - Hỗ trợ việc quyết định kiểm tra hàng hóa trong quá trình xếp, dỡ từ phương tiện vận tải nhập cảnh xuống kho, bãi, cảng, khu vực cửa khẩu nhập; - Hỗ trợ việc quyết định kiểm tra hàng hóa xuất khẩu sau khi đã thông quan, được tập kết tại các địa điểm trong khu vực cửa khẩu xuất; 11 - Hỗ trợ việc quyết định kiểm tra trong quá trình làm thủ tục hải quan đối với hàng hóa XNK; - Hỗ trợ việc quyết định phương thức giám sát, kiểm tra hàng hóa XNK trong quá trình giám sát hải quan; - Hỗ trợ việc quyết định kiểm tra trong quản lý hoạt động gia công, sản xuất hàng xuất khẩu; - Hỗ trợ việc quyết định kiểm tra hồ sơ hoàn thuế, không thu thuế đối với hàng hóa XNK; - Điều phối việc tiến hành các biện pháp kiểm tra, giám sát, kiểm soát hải quan, kiểm tra sau thông quan, thanh tra và các hoạt động nghiệp vụ khác theo kế hoạch kiểm soát rủi ro trong quản lý hoạt động XNK của cơ quan Hải quan; - Hỗ trợ việc quyết định kiểm tra sau thông quan.