Tổng quan nghiên cứu

Sau hơn 30 năm đổi mới, nông nghiệp Việt Nam chuyển mình mạnh mẽ từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, song mô hình tăng trưởng vẫn thiên về chiều rộng hơn chiều sâu. Tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam, ngành nông - lâm - thủy sản năm 2016 tăng trưởng 3,9% so với năm 2015 (giá so sánh 2010), nhưng tỷ trọng giá trị sản xuất giảm từ 9,3% năm 2012 xuống còn 8,4% năm 2016. Đằng sau con số tăng trưởng là những dấu hiệu đáng lo ngại: diện tích đất sản xuất nông nghiệp năm 2016 giảm 0,04% so với năm trước, diện tích canh tác quảng canh chiếm 5,9%, diện tích suy giảm thâm canh chiếm 2,9% và diện tích bỏ hoang chiếm 0,34%.

Luận văn thạc sĩ Quản lý kinh tế của tác giả Nguyễn Thị Thủy Tiên (Trường Đại học Kinh tế - Đại học Đà Nẵng, năm 2018, dưới sự hướng dẫn của TS. Đào Hữu Hòa) đặt vấn đề nghiên cứu: vì sao vai trò quản lý nhà nước về nông nghiệp tại một đô thị trẻ như Điện Bàn vẫn còn mờ nhạt, chưa tương xứng với tiềm năng?

Mục tiêu tổng quát của công trình là xác lập tiền đề khoa học và thực tiễn để đề xuất giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về nông nghiệp ở cấp huyện. Ba mục tiêu cụ thể gồm: hệ thống hóa lý luận về quản lý nhà nước đối với nông nghiệp; làm rõ thực trạng công tác này tại Điện Bàn; và xây dựng hệ thống giải pháp khả thi.

Phạm vi nghiên cứu tập trung vào hoạt động sản xuất, kinh doanh nông nghiệp trên địa bàn 20 xã, phường của thị xã Điện Bàn, bao gồm ba nhóm ngành: trồng trọt, chăn nuôi và dịch vụ nông nghiệp. Dữ liệu thứ cấp trải dài 5 năm (2012-2016), dữ liệu sơ cấp được khảo sát từ tháng 9/2017 đến tháng 10/2017. Tầm xa của giải pháp hướng đến năm 2020, tầm nhìn 2030.

Ý nghĩa thực tiễn thể hiện ở chỗ Điện Bàn là địa phương đã đạt chuẩn nông thôn mới năm 2015 với 10/13 xã, và đến năm 2016 đạt 13/13 xã — nhưng chưa từng có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu về quản lý nhà nước lĩnh vực nông nghiệp tại đây.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng khung lý thuyết dựa trên hai nền tảng phương pháp luận. Thứ nhất là cách tiếp cận duy vật lịch sử, đặt bối cảnh nghiên cứu trong điều kiện lịch sử cụ thể của Điện Bàn, dùng xu hướng quá khứ để định hướng chính sách tương lai. Thứ hai là phương pháp duy vật biện chứng, nghiên cứu công tác quản lý nhà nước trong mối quan hệ với các yếu tố khác để truy tìm nguyên nhân của hạn chế.

Về mặt học thuật, tác giả kế thừa hai luận án tiến sĩ nền tảng. Luận án của Hoàng Sỹ Kim về đổi mới quản lý nhà nước đối với nông nghiệp Việt Nam trước yêu cầu hội nhập định nghĩa quản lý nhà nước về nông nghiệp là "hoạt động sắp xếp, tổ chức, chỉ huy, điều hành, hướng dẫn, kiểm tra của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương tới địa phương". Luận án của Nguyễn Văn Chử về hoàn thiện nội dung quản lý nhà nước đối với chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp bổ sung góc nhìn hành chính công. Giáo trình Kinh tế nông nghiệp của Vũ Đình Thắng cung cấp khái niệm quản lý vĩ mô thông qua ba công cụ: kế hoạch, pháp luật và chính sách.

Năm khái niệm chính được vận dụng gồm: quản lý nhà nước về nông nghiệp, quy hoạch phát triển nông nghiệp, kế hoạch phát triển nông nghiệp, thủ tục hành chính lĩnh vực nông nghiệp, và kiểm soát giết mổ - kiểm tra vệ sinh thú y theo Luật Thú y số 79/2015/QH13.

Mô hình nghiên cứu xác định năm nội dung quản lý nhà nước cấp huyện: (1) xây dựng quy hoạch, kế hoạch; (2) ban hành chính sách, quy định; (3) triển khai thực hiện; (4) kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm; (5) tổ chức thực hiện. Năm nhân tố ảnh hưởng được nhận diện: điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - văn hóa xã hội, nhận thức của chủ thể, khoa học công nghệ và chất lượng đội ngũ cán bộ.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ Chi cục Thống kê thị xã, báo cáo nông nghiệp của UBND thị xã và các phòng chuyên môn, bổ sung bằng luận văn, bài báo, giáo trình đã công bố.

Về dữ liệu sơ cấp, cỡ mẫu là 120 cá nhân được lựa chọn theo phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích tại toàn bộ 20 xã, phường. Mẫu chia thành hai nhóm đối lập nhau về vai trò: Nhóm 1 gồm 25 cán bộ, công chức, viên chức (2 người Phòng Kinh tế, 1 người Trạm Bảo vệ thực vật, 1 người Trạm Khuyến nông - khuyến lâm, 1 người Trạm Thú y và 20 Trưởng ban nông nghiệp UBND xã, phường); Nhóm 2 gồm 95 hộ và đại diện tổ hợp tác, hợp tác xã. Cách phân tầng này cho phép đối chiếu trực tiếp góc nhìn của chủ thể quản lý với chủ thể chịu quản lý — đây chính là lý do lựa chọn thiết kế mẫu.

Công cụ đo lường là bảng hỏi áp dụng thang đo thái độ Likert 5 mức (từ 5 là rất đồng ý đến 1 là hoàn toàn không đồng ý), bao phủ 5 nhóm nội dung quản lý với tổng cộng hơn 20 tiêu chí.

Phương pháp phân tích dữ liệu gồm: thống kê mô tả (phân tích chỉ số, tỷ lệ, số trung bình Mean, giá trị Mode, độ lệch chuẩn Std. Deviation), phương pháp so sánh giữa các thời kỳ, tổng hợp dữ liệu định tính đa nguồn, và khái quát hóa qua mô hình nhân - quả. Lựa chọn thống kê mô tả kết hợp so sánh nhóm là phù hợp vì mục tiêu nghiên cứu là mô tả thực trạng và phát hiện khoảng cách nhận thức, không nhằm kiểm định quan hệ nhân quả phức tạp.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phát hiện thứ nhất: khoảng cách nhận thức giữa cán bộ và người dân là lớn nhất ở khâu quy hoạch. Về quy trình lập quy hoạch, kế hoạch, nhóm cơ sở sản xuất kinh doanh đánh giá Mean = 2,04 trong khi nhóm cán bộ đạt Mean = 3,64 — chênh lệch 1,60 điểm trên thang 5, tương đương 32 điểm phần trăm. Đáng chú ý hơn, 100% (95/95 cơ sở) khẳng định họ không hề tham gia ý kiến trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch phát triển. Về công bố công khai quy hoạch, chênh lệch tiếp tục duy trì: 2,43 so với 3,44. Chỉ 10% đối tượng được lấy ý kiến phản hồi trong quá trình triển khai. Dữ liệu này có thể được trình bày trực quan qua biểu đồ radar so sánh hai đường Mean của hai nhóm — hình dạng "co lại" rõ rệt ở nhóm cơ sở tại các trục quy hoạch.

Phát hiện thứ hai: khâu thủ tục hành chính đạt kết quả trái ngược hoàn toàn. Toàn bộ tiêu chí đều vượt ngưỡng 3,6 và có sự đồng thuận cao giữa hai nhóm. Quy trình lập thủ tục đạt 3,97 (cơ sở) và 4,56 (cán bộ); ban hành kịp thời, đầy đủ đạt 4,25 và 4,60; văn bản hướng dẫn dễ hiểu đạt 4,24 và 4,60. Thực tế củng cố con số này: UBND tỉnh phân cấp 4 thủ tục hành chính từ ngày 03/3/2016, chỉ sau 2 tháng — ngày 25/4/2016 — thị xã đã ban hành đầy đủ.

Phát hiện thứ ba: hiệu lực kiểm tra, giám sát rất thấp. Trong 5 năm chỉ tổ chức 6 đợt kiểm tra kiểm soát giết mổ và vệ sinh thú y trên 175 cơ sở, riêng năm 2015 không tổ chức đợt nào. Kiểm tra vật tư nông nghiệp phát hiện 89/214 cơ sở vi phạm (41,6%), nhưng chỉ 7 trường hợp bị xử phạt — tỷ lệ xử phạt trên số vi phạm vỏn vẹn 7,9%, còn lại 82 trường hợp chỉ nhắc nhở. Chỉ tiêu "quy định xử phạt hợp lý" nhận điểm thấp nhất toàn khảo sát: 2,47 (cơ sở) và 2,76 (cán bộ). Số đợt kiểm tra phù hợp cũng chỉ đạt 2,87 và 2,92.

Phát hiện thứ tư: độ bao phủ quản lý an toàn thực phẩm quá mỏng. Sau 1 năm triển khai, chỉ 12 cơ sở và 54 người sản xuất được cấp giấy xác nhận kiến thức, 11/15 cơ sở được cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện — đạt vỏn vẹn 17% tổng số cơ sở đang hoạt động.

Thảo luận kết quả

Nghịch lý "thủ tục hành chính tốt - quy hoạch yếu" có nguyên nhân cấu trúc. Thủ tục hành chính là công việc có quy trình chuẩn hóa từ Trung ương (Nghị định 63/2010/NĐ-CP, Thông tư 51/2014/TT-BNNPTNT), cấp huyện chỉ cần cụ thể hóa. Ngược lại, quy hoạch đòi hỏi năng lực dự báo thị trường mà thị xã chưa có. Luận văn chỉ rõ: Điện Bàn chưa xây dựng quy hoạch riêng cho ngành nông nghiệp, chỉ lồng ghép trong quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội và hai đề án. Hệ quả trực tiếp là tình trạng "được mùa mất giá" lặp lại với gạo, ớt, dưa hấu, lợn.

Việc kiểm tra kém hiệu lực bắt nguồn từ ba ràng buộc thực tế: kinh phí (các đợt kiểm tra phụ thuộc ngân sách, chỉ tập trung vào cuối năm nên số liệu giám sát không đại diện cho cả năm), nhân lực (thị xã chưa có cán bộ chuyên trách, phải kiêm nhiệm cả trồng trọt, chăn nuôi, lâm nghiệp, thủy lợi, thủy sản, quản lý chất lượng), và cơ chế (đội kiểm tra liên ngành xã, phường ít hoạt động, trông chờ vào tổ liên ngành thị xã).

So sánh với luận án tiến sĩ của Đoàn Tranh về phát triển nông nghiệp tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011-2020 và luận văn của Bùi Thanh Tuấn về quản lý nhà nước về nông nghiệp ở tỉnh Tuyên Quang, điểm khác biệt của công trình này nằm ở việc lượng hóa khoảng cách nhận thức bằng thang đo Likert đối chiếu hai nhóm — cách làm cho phép chỉ ra chính xác khâu nào của chuỗi quản lý đang "đứt gãy" thay vì đánh giá chung chung.

Về bối cảnh, ngành nông nghiệp Điện Bàn giai đoạn 2012-2016 tăng trưởng bình quân 3,46%/năm, trong đó trồng trọt giảm 1,46%, chăn nuôi tăng 11,63%, dịch vụ tăng 6,50%. Cơ cấu nội ngành dịch chuyển: trồng trọt từ 65% xuống 53,49%, chăn nuôi từ 30,97% lên 41,97%. Dữ liệu này phù hợp trình bày dưới dạng biểu đồ cột chồng theo năm.

Đề xuất và khuyến nghị

Giải pháp 1 — Nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch. UBND thị xã cần xây dựng quy hoạch riêng cho ngành nông nghiệp thay vì tiếp tục lồng ghép, đồng thời bổ sung bắt buộc bước tham vấn người dân và các sở ngành cấp tỉnh (Sở NN&PTNT, Sở Kế hoạch - Đầu tư, Sở Tài chính) vào quy trình. Mục tiêu định lượng: nâng chỉ số hài lòng của cơ sở sản xuất kinh doanh về quy trình lập quy hoạch từ 2,04 lên trên 3,50 và nâng tỷ lệ người dân được tham vấn từ 0% lên tối thiểu 50%. Thời hạn hoàn thành: trước năm 2020. Chủ thể thực hiện: UBND thị xã, Phòng Kinh tế chủ trì.

Giải pháp 2 — Tăng tần suất và hiệu lực kiểm tra. Phòng Kinh tế phối hợp Trạm Thú y, Trạm Bảo vệ thực vật và Công an thị xã nâng tần suất kiểm tra định kỳ lên 2-3 lần/năm, công khai danh sách cơ sở vi phạm và không vi phạm trên cổng thông tin và đài truyền thanh - truyền hình. Mục tiêu: nâng tỷ lệ xử phạt trên số vi phạm từ 7,9% lên tối thiểu 30%, đồng thời nâng tỷ lệ cơ sở được cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện an toàn thực phẩm từ 17% lên trên 60% vào năm 2020. UBND thị xã phải bố trí ngân sách riêng cho hoạt động này, chấm dứt tình trạng chỉ kiểm tra vào cuối năm.

Giải pháp 3 — Đẩy mạnh cơ giới hóa và ứng dụng khoa học công nghệ. Trên cơ sở kết quả đã hỗ trợ 234 máy nông nghiệp với 6.523 triệu đồng trong 5 năm, thị xã đặt mục tiêu đến năm 2020: cơ giới hóa khâu làm đất cây hàng năm đạt 95-100%, khâu gieo tỉa 20-30%, phòng trừ sâu bệnh 70-80%, thu hoạch và chế biến trên 30%. Chủ thể: Phòng Kinh tế phối hợp Trạm Khuyến nông - khuyến lâm và các hợp tác xã.

Giải pháp 4 — Kiện toàn nguồn nhân lực. Bố trí 01 biên chế cán bộ chuyên trách quản lý chất lượng nông sản cho Phòng Kinh tế, ưu tiên điều động cán bộ trẻ thuộc Đề án 500 của UBND tỉnh Quảng Nam về các xã, phường. Cơ sở: năm 2016 đội ngũ chỉ còn 71 người (giảm từ 77 người năm 2012), trong đó 49% từ 40 tuổi trở lên. Mục tiêu: nâng tỷ lệ cán bộ dưới 40 tuổi từ 51% lên 65% và tỷ lệ trình độ đại học trở lên từ 59% lên 75% vào năm 2020.

Giải pháp 5 — Tích tụ ruộng đất. Phấn đấu bình quân 2-3 thửa/hộ, khắc phục thực trạng mỗi hộ chỉ có khoảng 1.000m² đất lúa, cá biệt có hộ chỉ 430m². Giai đoạn 2012-2015, dồn điền đổi thửa chỉ đạt 388,1 ha trên kế hoạch 884,1 ha (44%) — cần rút kinh nghiệm để nâng tỷ lệ hoàn thành lên trên 80% trong giai đoạn 2016-2020, với tổng diện tích đăng ký tại 18 xã, phường là 2.644,0 ha và nhu cầu kinh phí khoảng 11 tỷ đồng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm 1 — Cán bộ quản lý nhà nước cấp huyện, thị xã. Đây là nhóm hưởng lợi trực tiếp nhất. Luận văn cung cấp bộ tiêu chí đánh giá đầy đủ cho cả 5 nội dung quản lý, kèm quy trình 7 bước xây dựng quy hoạch theo Thông tư 05/2013/TT-BKHĐT và quy trình 5 bước ban hành thủ tục hành chính. Use case cụ thể: một Phòng Kinh tế cấp huyện có thể sử dụng ngay bảng phân công nhiệm vụ 8 cơ quan (Phòng Kinh tế, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Tài nguyên - Môi trường, Phòng Quản lý đô thị, Phòng Văn hóa - Thông tin, các Trạm chuyên môn, Công an, UBMTTQVN) làm mẫu để xây dựng quy chế phối hợp của địa phương mình.

Nhóm 2 — Học viên cao học và nghiên cứu sinh ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công. Luận văn là mẫu tham khảo hoàn chỉnh cho thiết kế nghiên cứu định lượng quy mô vừa: cách phân tầng mẫu 25/95 theo hai nhóm đối lập, cách xây dựng bảng hỏi Likert 5 mức cho 5 nhóm nội dung, và cách trình bày kết quả bằng bộ chỉ số Mean - Mode - Std. Deviation kèm biểu đồ radar so sánh.

Nhóm 3 — Doanh nghiệp, hợp tác xã và hộ sản xuất kinh doanh nông nghiệp. Luận văn liệt kê chi tiết trình tự, thành phần hồ sơ và thời hạn của 4 thủ tục hành chính (cấp giấy xác nhận kiến thức an toàn thực phẩm 13 ngày, cấp mới giấy chứng nhận 12 ngày, cấp lại 12 hoặc 5 ngày tùy trường hợp), kèm toàn bộ biểu mẫu tại Phụ lục. Đây là cẩm nang thực dụng giúp doanh nghiệp chuẩn bị hồ sơ đúng ngay từ lần nộp đầu tiên.

Nhóm 4 — Cán bộ hoạch định chính sách cấp tỉnh và Trung ương. Luận văn chỉ ra những điểm nghẽn chính sách từ thực tiễn: cơ chế bất cập khiến người thụ hưởng "không mặn mà", quy hoạch chỉ mang tính định hướng chứ không có chế tài bắt buộc, và thiếu hệ thống thông tin dự báo thị trường. Đây là đầu vào giá trị cho việc sửa đổi văn bản pháp quy.

Câu hỏi thường gặp

Luận văn nghiên cứu trong phạm vi thời gian nào?

Dữ liệu thứ cấp bao phủ 5 năm từ 2012 đến 2016, được thu thập từ Niên giám thống kê và báo cáo tổng kết nông nghiệp hằng năm của UBND thị xã Điện Bàn. Dữ liệu sơ cấp được khảo sát trong 2 tháng, từ tháng 9/2017 đến tháng 10/2017. Các giải pháp đề xuất có tầm xa đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 — phù hợp với Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp thị xã giai đoạn 2016-2020.

Cỡ mẫu 120 người có đủ đại diện không?

Mẫu 120 người được phân bổ đều trên toàn bộ 20 xã, phường của thị xã, bảo đảm độ phủ địa lý hoàn chỉnh. Nhóm 25 cán bộ bao gồm gần như toàn bộ đội ngũ trực tiếp làm công tác quản lý nông nghiệp (so với tổng 71 người năm 2016, chiếm 35%). Nhóm 95 cơ sở đại diện cho các hộ, tổ hợp tác và hợp tác xã. Với mục tiêu mô tả thực trạng và phát hiện khoảng cách nhận thức, cỡ mẫu này đáp ứng yêu cầu.

Phát hiện nào gây bất ngờ nhất?

Con số 100% — toàn bộ 95/95 cơ sở sản xuất kinh doanh xác nhận họ chưa từng được tham gia ý kiến vào quá trình lập quy hoạch, kế hoạch phát triển nông nghiệp của địa phương. Điều này lý giải vì sao chỉ số hài lòng về quy trình lập quy hoạch chỉ đạt 2,04 điểm, thấp thứ hai trong toàn bộ khảo sát, chỉ sau chỉ số về quy định xử phạt (2,47).

Điện Bàn đã đạt chuẩn nông thôn mới, vậy tại sao quản lý nhà nước vẫn còn hạn chế?

Đạt chuẩn nông thôn mới phản ánh kết quả đầu tư hạ tầng và cải thiện đời sống — thị xã đã huy động 1.293 tỷ đồng giai đoạn 2012-2016, tăng bình quân 48,02%/năm. Tuy nhiên, vốn đầu tư phát triển sản xuất chỉ chiếm 0,32% tổng nguồn. Nói cách khác, thành tựu nằm ở "phần cứng" hạ tầng, còn năng lực quản lý "phần mềm" — quy hoạch, dự báo thị trường, kiểm tra giám sát — chưa theo kịp.

Luận văn kiến nghị gì với cấp tỉnh và Trung ương?

Với Trung ương: rà soát và phân cấp triệt để, nâng cao năng lực hệ thống thông tin thị trường, sớm ban hành cơ chế xã hội hóa dịch vụ công về kiểm nghiệm, kiểm dịch. Với UBND tỉnh Quảng Nam: ưu tiên bố trí ngân sách cho công tác dự báo thị trường, bố trí 01 biên chế chuyên trách quản lý chất lượng nông sản cho Phòng Kinh tế, trang bị dụng cụ kiểm tra nhanh, và hỗ trợ cơ sở áp dụng hệ thống ISO 22000, HACCP, GMP, VietGAP.

Kết luận

  • Đóng góp lý luận: Hệ thống hóa 5 nội dung và bộ tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước về nông nghiệp ở cấp huyện, đúc kết bài học từ thành phố Đà Nẵng và tỉnh Bình Định — hai địa phương có đặc điểm tương đồng với Điện Bàn.

  • Đóng góp thực tiễn: Lần đầu lượng hóa khoảng cách nhận thức giữa chủ thể quản lý và chủ thể chịu quản lý tại Điện Bàn, với chênh lệch lớn nhất lên tới 1,60 điểm trên thang Likert 5 mức ở khâu quy hoạch.

  • Phát hiện then chốt: Nghịch lý "thủ tục hành chính đạt trên 4,0 điểm nhưng quy hoạch chỉ 2,04 điểm" cho thấy điểm nghẽn nằm ở năng lực hoạch định và dự báo, không phải ở năng lực hành chính thuần túy.

  • Hệ thống giải pháp: 5 nhóm giải pháp với chỉ tiêu định lượng cụ thể, gắn trách nhiệm từng chủ thể từ UBND thị xã đến UBND cấp xã, kèm 2 nhóm kiến nghị lên cấp tỉnh và Trung ương.

  • Lộ trình triển khai: Giai đoạn 2018-2020 tập trung xây dựng quy hoạch riêng cho ngành, kiện toàn nhân lực và nâng tần suất kiểm tra; giai đoạn 2020-2030 hướng tới nông nghiệp đô thị công nghệ cao gắn với du lịch sinh thái, kết nối thị trường Đà Nẵng và Hội An.

Với các địa phương đang đô thị hóa nhanh nhưng vẫn còn 61,6% dân số nông thôn như Điện Bàn, công trình này là tài liệu tham khảo thiết thực. Hãy tìm đọc toàn văn 171 trang để khai thác chi tiết bộ tiêu chí đánh giá, bảng hỏi khảo sát và toàn bộ phụ lục biểu mẫu thủ tục hành chính.