Tổng quan nghiên cứu

Giai đoạn 2016 - 2018, tỉnh Gia Lai ghi nhận bước phát triển kinh tế ổn định với tốc độ tăng trưởng GRDP bình quân đạt trên 7,0%/năm, GRDP bình quân đầu người tăng từ 36,5 triệu đồng năm 2016 lên 45,36 triệu đồng năm 2018. Mặc dù thu ngân sách nhà nước năm 2018 đạt kỷ lục 4.456 tỷ đồng, công tác giảm nghèo vẫn đối diện với nhiều rào cản lớn do đặc thù địa bàn miền núi, biên giới với 15.510,99 km2 diện tích tự nhiên. Năm 2016, toàn tỉnh có 85.873 hộ nghèo, chiếm tỷ lệ 31,13%; đến cuối năm 2018, con số này giảm xuống còn 64.873 hộ, chiếm 22,55% tổng số hộ dân. Dù tỷ lệ hộ nghèo giảm bình quân trên 3,1%/năm, Gia Lai vẫn xếp thứ 15 về tỷ lệ nghèo và đứng thứ 8 cả nước về tổng số lượng hộ nghèo theo thống kê năm 2017.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm đặt ra là sự thiếu đồng bộ trong quản lý nhà nước tại 17 đơn vị hành chính cấp huyện, bao gồm 1 huyện nghèo, 61 xã đặc biệt khó khăn, 7 xã biên giới và 664 thôn, làng khó khăn. Nhóm đồng bào dân tộc thiểu số chiếm 44,38% dân số toàn tỉnh (trong đó dân tộc Jrai chiếm 29,4%, dân tộc Bahnar chiếm 11,84%) đang có nguy cơ tái nghèo cao do sinh kế phụ thuộc vào nông nghiệp truyền thống. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với giảm nghèo đa chiều, đánh giá toàn diện thực trạng triển khai chính sách tại Gia Lai giai đoạn 2016 - 2018, từ đó xây dựng hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đến năm 2025. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc khi cung cấp căn cứ khoa học nhằm duy trì tốc độ giảm nghèo bền vững trên 3,1%/năm toàn tỉnh và trên 6,37%/năm đối với vùng đồng bào dân tộc thiểu số.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp giữa lý thuyết quản lý hành chính nhà nước và lý thuyết tiếp cận nghèo đa chiều được Liên Hợp Quốc và Ngân hàng Thế giới thừa nhận. Khung lý thuyết quản lý nhà nước về giảm nghèo vận hành qua mô hình 6 chức năng quản lý cốt lõi: hoạch định chiến lược, chính sách; tổ chức bộ máy thực thi; phân bổ và huy động nguồn lực; triển khai thực hiện; thanh tra, kiểm tra, giám sát; và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật.

Khái niệm nghèo đa chiều được chuẩn hóa theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, phản ánh sự thiếu hụt không chỉ về thu nhập mà còn về các nhu cầu sống căn bản. Chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 quy định mức thu nhập chuẩn là 700.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn và 900.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị. Thước đo đa chiều bao gồm 10 chỉ số thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản: tiếp cận y tế, bảo hiểm y tế, trình độ học vấn của người lớn, tình trạng đi học của trẻ em, chất lượng nhà ở, diện tích nhà ở bình quân, nguồn nước sinh hoạt, nhà tiêu hợp vệ sinh, dịch vụ viễn thông và tài sản tiếp cận thông tin. Khái niệm quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững được định nghĩa là sự tác động có định hướng của các cơ quan công quyền thông qua cơ chế chính sách, pháp luật và công cụ điều hành nhằm nâng cao mức sống nhân dân và kiểm soát tỷ lệ tái nghèo dưới 1,0%.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ Niên giám thống kê tỉnh Gia Lai giai đoạn 2016 - 2018, các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND tỉnh Gia Lai (Nghị quyết số 71/2017/NQ-HĐND, Quyết định số 250/QĐ-UBND), báo cáo chuyên đề của Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, cùng các tài liệu thống kê từ Trung tâm Thông tin và Phân tích Dữ liệu Việt Nam.

Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra bảng hỏi với công thức xác định cỡ mẫu Yamane cho tổng thể hữu hạn với độ tin cậy 95% và sai số tiêu chuẩn e = ±8%:

  • Cỡ mẫu cán bộ: Với tổng thể 198 cán bộ, công chức làm công tác giảm nghèo tại tỉnh Gia Lai tính đến cuối năm 2018, công thức cho ra cỡ mẫu lý thuyết là 87 người; nghiên cứu đã phát và thu về 90 phiếu điều tra hợp lệ.
  • Cỡ mẫu hộ nghèo: Với tổng thể 64.873 hộ nghèo toàn tỉnh cuối năm 2018, cỡ mẫu lý thuyết xác định là 156 hộ; nghiên cứu đã thực hiện khảo sát 160 hộ nghèo thông qua phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên phân tầng tại các địa bàn khó khăn.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích: Phương pháp thống kê mô tả được lựa chọn nhằm đo lường chính xác mức độ đánh giá của cán bộ và hộ nghèo trên thang đo định lượng; phương pháp so sánh đối chuẩn giúp đối chiếu hiệu quả quản lý giữa Gia Lai với các tỉnh Tây Nguyên lân cận như Kon Tum và Đắk Nông; phương pháp tổng hợp hóa chuyển hóa các bằng chứng thực nghiệm thành khuyến nghị chính sách sát thực tiễn. Quá trình thu thập và xử lý số liệu diễn ra xuyên suốt giai đoạn 2016 - 2018 và hoàn thiện công trình vào năm 2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nỗ lực giảm nghèo đạt kết quả định lượng rõ rệt nhưng áp lực quy mô còn nặng nề. Tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh Gia Lai giảm từ 31,13% (85.873 hộ) năm 2016 xuống 26,39% (75.304 hộ) năm 2017 và tiếp tục giảm xuống 22,55% (64.873 hộ) vào cuối năm 2018. Mức giảm tỷ lệ nghèo bình quân đạt trên 3,1%/năm, vượt chỉ tiêu Trung ương giao; riêng tỷ lệ giảm nghèo trong nhóm đồng bào dân tộc thiểu số đạt 6,37%/năm. Tuy nhiên, tỷ lệ hộ nghèo 22,55% vẫn cao vượt trội so với mức bình quân cả nước.

Thứ hai, tăng trưởng kinh tế tạo nguồn lực đáng kể nhưng chuyển dịch cơ cấu nội ngành nông nghiệp còn bấp bênh. Năm 2018, GRDP tỉnh tăng trưởng 8,0%, cơ cấu ngành công nghiệp - xây dựng chiếm 35,86%, thương mại - dịch vụ chiếm 25,60% và nông - lâm - thủy sản chiếm 38,54%. Dù vậy, giá trị sản xuất nông nghiệp năm 2018 lại suy giảm 9,5%, tác động tiêu cực đến sinh kế của 44,38% dân số dân tộc thiểu số vốn phụ thuộc chủ yếu vào đất đai và nông nghiệp nương rẫy.

Thứ ba, khung chính sách địa phương được ban hành kịp thời nhưng tổ chức bộ máy và giám sát còn nhiều nút thắt. UBND tỉnh đã ban hành hàng loạt văn bản hướng dẫn như Quyết định số 392/QĐ-UBND về tiêu chí nông thôn mới và Nghị quyết số 57/2017/NQ-HĐND về mức hỗ trợ vốn đầu tư. Tuy nhiên, kết quả khảo sát 90 cán bộ và 160 hộ nghèo chỉ ra rằng công tác phối hợp giữa các ban ngành cấp huyện, xã chưa thực sự thông suốt; tần suất kiểm tra giám sát chưa đồng đều tại 61 xã đặc biệt khó khăn.

Thứ tư, nguồn lao động dồi dào nhưng tỷ lệ lao động mất khả năng lao động có xu hướng gia tăng. Tỷ lệ lao động trên tổng dân số tăng từ 72,17% năm 2016 lên 82,5% năm 2018 (tương đương 1.186.200 người trong độ tuổi lao động). Song số lượng người mất khả năng lao động tăng từ 719 người năm 2016 lên 1.189 người năm 2017 và 1.211 người năm 2018, gia tăng gánh nặng an sinh xã hội cho ngân sách địa phương.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của các hạn chế xuất phát từ địa hình đồi núi dốc chiếm diện tích lớn, khí hậu nhiệt đới gió mùa cao nguyên chia hai mùa mưa nắng rõ rệt, gây xói mòn đất đai và hạn hán định kỳ. Bên cạnh đó, nhận thức của một bộ phận người dân còn tồn tại tâm lý ỷ lại vào chính sách bảo trợ, chưa chủ động tiếp cận vốn vay ưu đãi hay áp dụng tiến bộ kỹ thuật.

Khi so sánh với các địa phương lân cận tại Tây Nguyên, tỉnh Kon Tum năm 2018 đã kéo giảm số hộ nghèo xuống còn 22.851 hộ (chiếm 17,29%), đạt 100% xã có trạm y tế và 90,79% tỷ lệ bao phủ bảo hiểm y tế. Tương tự, tỉnh Đắk Nông giai đoạn 2016 - 2018 đã đầu tư mới 232 km đường giao thông, nâng tỷ lệ cứng hóa đường giao thông lên 59% và giảm tỷ lệ nghèo xuống còn 13,5%. Điều này cho thấy Gia Lai cần đẩy mạnh hơn nữa khâu xã hội hóa nguồn lực và hiện đại hóa hạ tầng giao thông liên xã.

Ý nghĩa thực tiễn của dữ liệu nghiên cứu có thể được trực quan hóa rất hiệu quả thông qua:

  • Biểu đồ hình cột thể hiện đà suy giảm số lượng hộ nghèo qua 3 năm (từ 85.873 hộ xuống 64.873 hộ).
  • Biểu đồ hình tròn phân bổ tỷ trọng cơ cấu dân tộc thiểu số (Jrai chiếm 29,4%, Bahnar chiếm 11,84%, dân tộc khác 3,14%).
  • Bảng ma trận so sánh các chỉ số tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản giữa Gia Lai với Kon Tum và Đắk Nông nhằm phục vụ công tác điều hành vĩ mô.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững trên địa bàn tỉnh Gia Lai, bốn nhóm giải pháp hành động được đề xuất thực hiện:

Thứ nhất, hoàn thiện chính sách và phân bổ nguồn lực tài chính công. UBND tỉnh Gia Lai cùng Sở Kế hoạch và Đầu tư cần thực hiện phân bổ ngân sách đúng theo định mức quy định tại Nghị quyết số 71/2017/NQ-HĐND; mục tiêu nâng tỷ trọng vốn đầu tư hạ tầng thiết yếu cho 61 xã đặc biệt khó khăn và 7 xã biên giới tăng tối thiểu 15%/năm trong giai đoạn 2021 - 2025, tập trung cứng hóa hệ thống thủy lợi và đường giao thông nội đồng.

Thứ hai, đổi mới nội dung và hình thức truyền thông chính sách giảm nghèo. Sở Lao động - Thương binh và Xã hội chủ trì, phối hợp với UBND 17 đơn vị cấp huyện tổ chức định kỳ trên 60 lớp tập huấn, truyền thông song ngữ (tiếng phổ thông kết hợp tiếng Jrai và Bahnar) mỗi năm từ 2021 đến 2024; mục tiêu xóa bỏ tư tưởng ỷ lại vào trợ cấp cho 100% hộ nghèo là đồng bào dân tộc thiểu số.

Thứ ba, chuẩn hóa tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực đội ngũ công chức. Sở Nội vụ phối hợp Sở Lao động - Thương binh và Xã hội triển khai chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ quản trị công và kỹ năng điều tra nghèo đa chiều cho 100% trong số 198 cán bộ chuyên trách công tác giảm nghèo cấp huyện và xã trước năm 2023, gắn kết quả giảm nghèo địa bàn vào tiêu chí đánh giá thi đua hàng năm.

Thứ tư, siết chặt kỷ luật thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm. Thanh tra tỉnh cùng Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh Gia Lai thiết lập cơ chế giám sát cộng đồng và duy trì tối thiểu 2 cuộc thanh tra chuyên đề mỗi năm tại các dự án giảm nghèo nhóm C; bảo đảm 100% nguồn vốn chính sách đến đúng đối tượng thụ hưởng, duy trì mục tiêu kiểm soát tỷ lệ tái nghèo toàn tỉnh dưới 1,0%/năm đến năm 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị học thuật và ứng dụng cao cho các nhóm đối tượng cụ thể sau:

  1. Cán bộ quản lý và công chức ngành Lao động - Thương binh và Xã hội tại tỉnh Gia Lai và khu vực Tây Nguyên: Khai thác khung đánh giá 6 chức năng quản lý nhà nước và dữ liệu thực chứng để chuẩn hóa quy trình triển khai các Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo tại cơ sở.

  2. Đại biểu HĐND và cán bộ UBND các cấp tỉnh Gia Lai: Sử dụng các số liệu phân tích về 61 xã đặc biệt khó khăn và 664 thôn, làng nghèo làm căn cứ khoa học để hoạch định nghị quyết, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và cân đối nguồn vốn ngân sách địa phương giai đoạn 2021 - 2025.

  3. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công và Kinh tế phát triển: Tham khảo mô hình nghiên cứu nghèo đa chiều, công thức xác định cỡ mẫu Yamane cho tổng thể hữu hạn và phương pháp phân tích kết hợp giữa dữ liệu định lượng và định tính.

  4. Các tổ chức phát triển, tổ chức phi chính phủ và Ngân hàng Chính sách Xã hội: Tham khảo nguồn tư liệu thực địa về đặc điểm văn hóa, tập quán sản xuất của đồng bào Jrai và Bahnar để thiết kế các gói tín dụng vi mô và chương trình hỗ trợ sinh kế nông nghiệp đạt hiệu quả cao nhất.

Câu hỏi thường gặp

Chuẩn nghèo đa chiều áp dụng tại tỉnh Gia Lai giai đoạn nghiên cứu 2016 - 2020 được quy định cụ thể như thế nào? Theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg, hộ nghèo nông thôn có thu nhập bình quân đầu người từ 700.000 đồng/tháng trở xuống, hoặc trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng nhưng thiếu hụt từ 3 chỉ số đo lường dịch vụ xã hội cơ bản. Ở thành thị, chuẩn thu nhập là 900.000 đồng/tháng, kết hợp tiêu chí đánh giá 10 chỉ số thiếu hụt về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và thông tin.

Tốc độ giảm nghèo tại tỉnh Gia Lai giai đoạn 2016 - 2018 đạt mức bao nhiêu? Tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh đã giảm mạnh từ 31,13% (85.873 hộ) năm 2016 xuống còn 22,55% (64.873 hộ) vào cuối năm 2018. Mức giảm bình quân đạt trên 3,1%/năm toàn tỉnh, trong đó tỷ lệ hộ nghèo là đồng bào dân tộc thiểu số giảm nhanh với tốc độ bình quân ấn tượng 6,37%/năm.

Cỡ mẫu khảo sát thực chứng trong luận văn được xác định theo phương pháp nào? Tác giả áp dụng công thức Yamane với độ tin cậy 95% và sai số e = ±8%. Mẫu nghiên cứu gồm 90 cán bộ (trên tổng thể 198 cán bộ làm công tác giảm nghèo) và 160 hộ nghèo (trên tổng thể 64.873 hộ nghèo toàn tỉnh năm 2018), bảo đảm tính đại diện cao cho bức tranh giảm nghèo tại địa phương.

Tỉnh Gia Lai có thể học tập được bài học kinh nghiệm gì từ Kon Tum và Đắk Nông? Gia Lai có thể vận dụng kinh nghiệm của Kon Tum trong việc hoàn thiện mạng lưới y tế xã (đạt 100% xã có bác sĩ và 90,79% dân số có thẻ bảo hiểm y tế năm 2018) và kinh nghiệm của Đắk Nông trong việc tập trung nguồn lực cứng hóa 232 km đường giao thông, nâng tỷ lệ đường cứng hóa lên 59%.

Những rào cản lớn nhất đối với công tác giảm nghèo bền vững tại Gia Lai hiện nay là gì? Các trở ngại căn bản gồm: địa bàn rộng lớn 15.510,99 km2 với 664 thôn, làng đặc biệt khó khăn; tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số chiếm tới 44,38% còn tập quán sản xuất lạc hậu; và năng lực chuyên môn của một bộ phận trong số 198 cán bộ phụ trách giảm nghèo cơ sở chưa đồng đều.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với giảm nghèo đa chiều, làm rõ 6 chức năng quản lý gắn liền với các tiêu chí định lượng chuẩn xác.
  • Đánh giá thực chứng cho thấy tỷ lệ hộ nghèo tại Gia Lai giảm tích cực từ 31,13% năm 2016 xuống 22,55% năm 2018, nhưng áp lực quy mô 64.873 hộ nghèo vẫn đòi hỏi quyết tâm chính trị rất cao.
  • Nhận diện sâu sắc các điểm nghẽn về hạ tầng tại 61 xã đặc biệt khó khăn, nhận thức tự vươn lên của 44,38% dân số dân tộc thiểu số và năng lực điều hành của đội ngũ 198 cán bộ cơ sở.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá giai đoạn 2021 - 2025 về hoàn thiện chính sách, truyền thông song ngữ, chuẩn hóa bộ máy và thanh tra công vụ nhằm giữ tỷ lệ tái nghèo dưới 1,0%/năm.
  • Các cấp chính quyền địa phương, cơ quan nghiên cứu và các tổ chức xã hội cần tiếp tục phối hợp triển khai đồng bộ các giải pháp nhằm tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội bao trùm và bền vững cho tỉnh Gia Lai.