Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục là trụ cột then chốt nhằm phát triển nguồn nhân lực bền vững, đặc biệt tại các địa bàn miền núi có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn. Tại huyện Tây Giang, một huyện vùng cao biên giới của tỉnh Quảng Nam với diện tích tự nhiên 902,97 km² và dân số 16.076 người, trong đó đồng bào dân tộc Cơ Tu chiếm trên 93%, giáo dục luôn được xác định là chìa khóa hàng đầu để xóa đói giảm nghèo. Tuy nhiên, nguồn thu ngân sách địa phương còn rất hạn hẹp, khiến hoạt động giáo dục trên địa bàn 10 xã phụ thuộc gần như hoàn toàn vào nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là sự mất cân đối và hiệu quả chưa cao trong chu trình quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối với ngành giáo dục địa phương giai đoạn 2015–2020. Nhu cầu chi mua sắm thiết bị dạy học và đầu tư cơ sở vật chất ngày càng tăng, nhưng quy trình phân bổ còn nặng tính cào bằng, công tác lập dự toán chưa bám sát thực tế, và việc thực hiện cơ chế tự chủ tài chính còn nhiều lúng túng.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý chi thường xuyên, đánh giá toàn diện thực trạng quản lý ngân sách giáo dục tại huyện Tây Giang trong giai đoạn 2015–2020, chỉ rõ những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân cốt lõi; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện công tác quản lý đến năm 2025. Về mặt ý nghĩa thực tiễn, nghiên cứu đóng góp cơ sở khoa học giúp địa phương tối ưu hóa định mức phân bổ, giảm tỷ lệ sai lệch dự toán xuống dưới 5%, đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn công trong bối cảnh đổi mới chương trình giáo dục phổ thông.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp của hai lý thuyết kinh tế học công cộng căn bản: Lý thuyết hàng hóa công cộng và Lý thuyết quản lý chi tiêu công theo kết quả đầu ra. Giáo dục được định vị là loại hàng hóa công cộng có tính ngoại ứng tích cực to lớn, đòi hỏi Nhà nước phải giữ vai trò chủ đạo trong việc cung ứng và đảm bảo nguồn lực tài chính ổn định.

Mô hình nghiên cứu vận dụng chu trình quản lý ngân sách nhà nước khép kín gồm 4 mắt xích cốt lõi: lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách và thanh tra, kiểm tra. Đồng thời, nghiên cứu làm rõ 4 nhóm khái niệm chính:

  • Chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho giáo dục: Các khoản chi mang tính chất tiêu dùng định kỳ nhằm duy trì bộ máy và hoạt động giảng dạy.
  • Cơ chế tự chủ tài chính: Khung pháp lý theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Nghị định số 16/2015/NĐ-CP quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị sự nghiệp công lập.
  • Định mức phân bổ chi thường xuyên: Tiêu chuẩn kỹ thuật tính toán mức phân bổ ngân sách dựa trên số lượng học sinh, lớp học và biên chế.
  • Cơ cấu 4 nhóm mục chi: Chi cho con người, chi quản lý hành chính, chi hoạt động chuyên môn, và chi mua sắm, sửa chữa nhỏ tài sản cố định.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu toàn bộ với cỡ mẫu gồm 100% cơ sở giáo dục công lập trực thuộc Phòng Giáo dục và Đào tạo huyện Tây Giang (tổng cộng 25 trường học từ bậc mầm non, tiểu học đến trung học cơ sở) trong giai đoạn từ năm 2015 đến năm 2020. Dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước huyện Tây Giang và Chi cục Thống kê huyện.

Phương pháp phân tích chính bao gồm thống kê mô tả, phân tổ thống kê và so sánh chuỗi thời gian giai đoạn 2015–2020 trên nền tảng Microsoft Excel. Lý do lựa chọn phương pháp này là vì tính chất quản lý chi ngân sách đòi hỏi sự định lượng hóa chính xác về quy mô, tốc độ tăng trưởng và cơ cấu chi tiêu. Việc so sánh số liệu qua 5 năm liên tiếp cho phép bóc tách chi tiết mức độ sai lệch giữa dự toán giao và số thực chi quyết toán, qua đó phản ánh trung thực năng lực điều hành tài chính công tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho giáo dục tại Tây Giang tăng trưởng liên tục cùng với sự phát triển kinh tế của huyện (tổng giá trị sản xuất toàn huyện theo giá so sánh năm 2010 tăng từ 246,86 triệu đồng năm 2016 lên 361,34 triệu đồng năm 2020; tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân đạt từ 108,25% đến 121,86%). Số lượng cán bộ, giáo viên, nhân viên toàn ngành giáo dục huyện cũng tăng từ 587 người năm học 2017–2018 lên 618 người năm học 2020–2021, kéo theo quy mô ngân sách cấp phát tăng bình quân trên 8% mỗi năm.

Thứ hai, cơ cấu chi thường xuyên bộc lộ sự mất cân đối nghiêm trọng. Chi cho con người (lương, phụ cấp ưu đãi nghề, phụ cấp thu hút vùng đặc biệt khó khăn, bảo hiểm xã hội) chiếm tỷ trọng áp đảo, dao động từ 82% đến 85% tổng chi ngân sách giáo dục. Trong khi đó, chi cho hoạt động nghiệp vụ chuyên môn chỉ chiếm khoảng 12% đến 15%, và chi mua sắm, sửa chữa tài sản trường lớp chiếm tỷ lệ rất thấp, dưới 3%.

Thứ ba, công tác lập và chấp hành dự toán còn tồn tại độ trễ lớn. Dự toán đầu năm thường được lập thấp hơn nhu cầu thực tế khoảng 10% đến 15%, dẫn đến tình trạng các trường phải liên tục xin điều chỉnh, bổ sung dự toán vào cuối năm ngân sách.

Thứ tư, công tác kiểm tra, kiểm soát và hiện đại hóa quản lý còn nhiều rào cản. Tỷ lệ trường học ứng dụng thành thạo phần mềm quản lý tài chính kế toán trực tuyến chỉ đạt dưới 40%, tập trung chủ yếu ở khu vực trung tâm huyện, trong khi các điểm trường vùng sâu vẫn thực hiện đối soát thủ công.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của việc chi cho con người chiếm trên 82% bắt nguồn từ đặc thù địa bàn miền núi cao. Do hơn 93% dân số là đồng bào Cơ Tu sinh sống rải rác trên 10 xã vùng biên, ngành giáo dục phải duy trì nhiều điểm trường lẻ, dẫn đến định mức biên chế giáo viên trên lớp cao hơn đồng bằng. Bên cạnh đó, hệ thống chính sách ưu đãi cho nhà giáo công tác tại vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn làm tăng tổng quỹ lương và phụ cấp.

Khi so sánh với nghiên cứu của Nguyễn Minh Khương (2017) tại tỉnh Kon Tum và nghiên cứu của Đặng Văn Thanh (2014), điểm nghẽn chung của các địa phương miền núi là phương pháp phân bổ ngân sách vẫn nặng tính "đầu vào" (dựa trên biên chế) thay vì gắn với "kết quả đầu ra" (chất lượng đào tạo, tỷ lệ học sinh hoàn thành cấp học). So với các địa phương vùng đồng bằng như huyện Núi Thành hay huyện Hiệp Đức, Tây Giang hoàn toàn không có khả năng xã hội hóa giáo dục để bù đắp các khoản chi chuyên môn.

Dữ liệu nghiên cứu phản ánh cấu trúc ngân sách rất rõ nét khi được mô phỏng qua biểu đồ cột chồng thể hiện tỷ trọng 4 nhóm chi qua các năm 2015–2020, kết hợp bảng thống kê sai lệch giữa dự toán đầu năm và số quyết toán thực tế được Kho bạc Nhà nước phê duyệt. Những trực quan hóa này chứng minh tính cấp thiết phải tái cơ cấu chi ngân sách giáo dục theo hướng linh hoạt và hiện đại hơn.

Đề xuất và khuyến nghị

  • Đổi mới quy trình lập và phân bổ dự toán ngân sách: Ủy ban nhân dân huyện Tây Giang phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch chuyển đổi phương pháp lập dự toán từ tiếp cận yếu tố đầu vào sang lập ngân sách theo kết quả đầu ra, phấn đấu giảm tỷ lệ sai lệch dự toán xuống dưới 5% trong giai đoạn 2022–2025.
  • Tái cơ cấu tỷ trọng chi thường xuyên: Phòng Giáo dục và Đào tạo chỉ đạo các trường học thực hiện triệt để tiết kiệm chi quản lý hành chính khoảng 10%, ưu tiên phân bổ lại nguồn kinh phí để nâng tỷ trọng chi hoạt động chuyên môn và trang thiết bị dạy học đạt tối thiểu 18% đến 20% tổng chi thường xuyên trước năm 2024.
  • Nâng cao năng lực cán bộ và số hóa công tác kế toán: Phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì tổ chức các khóa bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu cho 100% cán bộ kế toán trường học, triển khai đồng bộ phần mềm kế toán hành chính sự nghiệp kết nối trực tiếp với Kho bạc Nhà nước huyện Tây Giang hoàn thành trong quý IV/2023.
  • Siết chặt công tác thanh tra, kiểm tra và hậu kiểm: Ủy ban nhân dân huyện Tây Giang chỉ đạo thành lập đoàn kiểm tra liên ngành định kỳ tối thiểu 1 lần mỗi năm tại 100% cơ sở giáo dục, kiên quyết xử lý 100% các trường hợp chi sai chế độ, vượt định mức hoặc quyết toán chậm trễ.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước cấp huyện: Cung cấp khung phương pháp luận đánh giá hiệu quả chi ngân sách và các tiêu chí kiểm soát hồ sơ thanh toán, quyết toán chi thường xuyên tại các địa bàn vùng cao.
  • Ban giám hiệu và kế toán các trường mầm non, tiểu học, trung học cơ sở công lập: Tài liệu hướng dẫn xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, kỹ thuật lập dự toán thu chi sát với định mức và khai thác tối đa quyền tự chủ tài chính theo quy định hiện hành.
  • Cơ quan hoạch định chính sách cấp tỉnh và các Bộ, ngành trung ương: Cung cấp dữ liệu thực chứng về những rào cản tài chính công tại vùng đồng bào dân tộc thiểu số, hỗ trợ việc điều chỉnh định mức phân bổ ngân sách giáo dục phù hợp với thực tiễn vùng khó khăn.
  • Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng: Nguồn tài liệu học thuật giá trị về mô hình quản lý chi tiêu công, quy trình xử lý dữ liệu chuỗi thời gian và bài học kinh nghiệm quản trị ngân sách địa phương.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao chi con người lại chiếm tỷ trọng áp đảo trên 82% tổng chi ngân sách giáo dục tại Tây Giang?
Do đặc thù địa bàn miền núi với hơn 93% dân số là người Cơ Tu, trường lớp phân tán thành nhiều điểm lẻ dẫn đến định mức giáo viên trên lớp cao. Đồng thời, giáo viên vùng cao được hưởng các chế độ phụ cấp ưu đãi, thu hút và thâm niên theo chính sách vùng khó khăn, khiến quỹ lương chiếm phần lớn nguồn kinh phí.

Cơ chế tự chủ tài chính tại các trường học huyện Tây Giang gặp những trở ngại căn bản nào?
Trở ngại lớn nhất là các đơn vị trường học tại 10 xã thuộc huyện hoàn toàn không có nguồn thu sự nghiệp để bù đắp chi phí do mức sống người dân còn thấp. Quyền tự chủ chủ yếu giới hạn trong việc tiết kiệm chi hành chính, trong khi biên chế và định mức chi phần lớn vẫn phụ thuộc vào dự toán giao từ ngân sách cấp huyện.

Luận văn đề xuất giải pháp gì để khắc phục tình trạng lập dự toán không sát thực tế?
Nghiên cứu đề xuất chuyển đổi sang phương pháp lập dự toán trung hạn và dựa trên kết quả đầu ra, đồng thời thiết lập hệ thống định mức chi có tính đến hệ số đặc thù vùng sâu. Việc xây dựng dự toán phải có sự tham gia phối hợp chặt chẽ từ cơ sở trường học ngay từ tháng 7 của năm kế hoạch trước.

Hạ tầng công nghệ ảnh hưởng như thế nào đến công tác quản lý tài chính giáo dục vùng cao?
Hạ tầng mạng viễn thông tại một số xã vùng biên chưa ổn định, cùng với tỷ lệ dưới 40% kế toán trường học sử dụng thành thạo phần mềm chuyên ngành, đã gây chậm trễ trong việc cập nhật số liệu và đối chiếu chứng từ trực tuyến với Kho bạc Nhà nước, làm giảm tính kịp thời của báo cáo quyết toán.

Huyện Tây Giang có thể vận dụng bài học kinh nghiệm nào từ các huyện lân cận như Hiệp Đức và Núi Thành?
Địa phương có thể học hỏi cách thức phân khai chi tiết dự toán thành hai nhóm kinh phí tự chủ và không tự chủ gắn với công khai minh bạch như huyện Hiệp Đức, đồng thời áp dụng quy trình giao khoán biên chế gắn liền với tiêu chí phân bổ theo quy mô học sinh như mô hình của huyện Núi Thành.

Kết luận

  • Luận văn đã giải quyết trọn vẹn bài toán thực tiễn về quản lý chi thường xuyên ngân sách cho 25 cơ sở giáo dục tại địa bàn miền núi đặc biệt khó khăn như Tây Giang giai đoạn 2015–2020.
  • Chỉ rõ thực trạng cơ cấu chi mất cân đối khi chi cho con người chiếm trên 82%, trong khi chi hoạt động chuyên môn và sửa chữa trang thiết bị phục vụ giảng dạy còn hạn chế.
  • Đóng góp hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá, trọng tâm là chuyển đổi sang phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và số hóa quy trình quản trị tài chính.
  • Xác định lộ trình triển khai cụ thể cho từng giai đoạn từ năm 2022 đến năm 2025 gắn liền với trách nhiệm thực thi của các cơ quan quản lý nhà nước trên địa bàn huyện.
  • Mở ra hướng nghiên cứu tiếp nối về đánh giá hiệu quả chi tiêu công trong điều kiện triển khai toàn diện Luật Ngân sách Nhà nước và các cơ chế tài chính sự nghiệp công lập mới.

Các cấp chính quyền địa phương và cán bộ quản lý giáo dục cần nhanh chóng áp dụng đồng bộ các giải pháp trong luận văn để chuẩn hóa công tác tài chính, góp phần nâng cao chất lượng giáo dục vùng cao bền vững.