Tổng quan nghiên cứu

Huyện Mường Ảng, tỉnh Điện Biên được thành lập từ tháng 4 năm 2007 trên cơ sở chia tách từ huyện Tuần Giáo, có điểm xuất phát điểm kinh tế - xã hội rất thấp với 8 trên 9 xã thuộc diện đặc biệt khó khăn và 114 trên 139 bản thuộc diện đặc biệt khó khăn. Năm 2016, tỷ lệ hộ nghèo trên toàn địa bàn huyện chiếm tới 54,91% tổng số hộ dân, là một trong những huyện nghèo trọng điểm của cả nước theo Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP của Chính phủ. Vấn đề đặt ra là công tác quản lý và tổ chức thực hiện các chính sách giảm nghèo còn thiếu tính liên kết liên ngành, cơ chế phân bổ vốn chậm trễ và năng lực quản lý dự án ở cấp cơ sở còn nhiều hạn chế, dẫn đến nguy cơ tái nghèo cao khi có 197 hộ bị tái nghèo trong giai đoạn nghiên cứu.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn tập trung vào việc hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý Chương trình Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững; phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng công tác quản lý chương trình trên địa bàn huyện Mường Ảng giai đoạn 2016–2018; đồng thời chỉ rõ những nút thắt quản trị để đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện đến năm 2025. Phạm vi nghiên cứu về không gian thực hiện tại 9 xã và 1 thị trấn của huyện Mường Ảng; phạm vi thời gian đánh giá thực trạng giai đoạn 2016–2018, cập nhật kết quả đến năm 2019–2020 và định hướng giải pháp cho giai đoạn 2021–2025.

Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện qua việc lượng hóa hiệu quả quản trị dòng vốn ngân sách 138,933 tỷ đồng từ Trung ương, đánh giá tốc độ giảm nghèo bình quân đạt 6,3%/năm (đưa tỷ lệ nghèo giảm xuống còn 30,85% vào cuối năm 2019, đạt 157% kế hoạch đề ra), từ đó cung cấp luận cứ khoa học tin cậy giúp các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương tối ưu hóa quy trình lập kế hoạch, phân bổ nguồn lực và vận hành công trình sau đầu tư.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng của hai lý thuyết quản trị kinh tế then chốt: Lý thuyết quản lý chương trình công và Lý thuyết tiếp cận nghèo đa chiều. Quản lý chương trình công nhấn mạnh chu trình quản trị khép kín từ khâu lập kế hoạch, phân bổ nguồn lực ngân sách, tổ chức thi công, kiểm tra giám sát cho tới khâu nghiệm thu và vận hành sau đầu tư. Trong khi đó, lý thuyết nghèo đa chiều theo chuẩn tiếp cận giai đoạn 2016–2020 xem xét giảm nghèo không chỉ thuần túy qua mức thu nhập mà còn đo lường mức độ thiếu hụt 5 dịch vụ xã hội cơ bản gồm y tế, giáo dục, nhà ở, nước sinh hoạt - vệ sinh và thông tin.

Bên cạnh đó, luận văn làm rõ 3 khái niệm trọng tâm:

  • Chương trình Mục tiêu Quốc gia: Tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội, cơ chế, chính sách nhằm giải quyết các vấn đề cấp bách, có tính liên ngành và liên vùng trong một thời kỳ xác định.
  • Giảm nghèo bền vững: Trạng thái đối tượng thụ hưởng duy trì mức sống và khả năng thỏa mãn nhu cầu cơ bản vượt chuẩn nghèo một cách chắc chắn, không bị rơi lại vào cảnh nghèo đói khi gặp các cú sốc kinh tế, thiên tai hay dịch bệnh.
  • Quản lý Chương trình Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững: Sự tác động có chủ đích của chủ thể quản lý nhà nước lên quá trình huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất, đào tạo nâng cao năng lực nhằm đạt được mục tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo tối thiểu 4%/năm tại các địa bàn đặc thù.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn kết hợp chặt chẽ giữa dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ các báo cáo định kỳ giai đoạn 2016–2018 của Chi cục Thống kê huyện Mường Ảng, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội tỉnh Điện Biên, cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP và Quyết định số 1722/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra khảo sát bằng bảng hỏi cấu trúc kết hợp câu hỏi mở. Cỡ mẫu nghiên cứu được xác định khoa học qua công thức tính mẫu Slovin với mức sai số cho phép e = 0,05 và độ tin cậy 95%:

  • Đối với nhóm cán bộ quản lý: Tổng thể gồm 58 cán bộ cấp huyện và xã, xác định được cỡ mẫu điều tra ngẫu nhiên là 51 cán bộ.
  • Đối với nhóm hộ gia đình: Thực hiện phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên phân tầng tại 3 xã đại diện cho 3 tiểu vùng kinh tế - sinh thái của huyện: Vùng 1 thuận lợi trồng lúa nước (xã Búng Lao), Vùng 2 phát triển cây cà phê (xã Ẳng Nưa), và Vùng 3 vùng cao khó khăn (xã Mường Đăng). Với tổng số 172 hộ tại địa bàn khảo sát, cỡ mẫu chuẩn xác định là 120 hộ gia đình.

Phương pháp phân tích thông tin sử dụng thống kê mô tả, phân tích so sánh chuỗi thời gian 2016–2018 và phương pháp thực chứng trên thang đo Likert 5 mức độ (từ 1: Hoàn toàn không đồng ý đến 5: Hoàn toàn đồng ý). Việc lựa chọn phương pháp này giúp phản ánh khách quan tương quan giữa thực trạng giải ngân tài chính công với mức độ hài lòng và năng lực tiếp nhận chính sách của người dân địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đã chỉ ra 4 phát hiện quan trọng về thực trạng thực hiện và quản lý chương trình giảm nghèo tại huyện Mường Ảng:

Thứ nhất, tỷ lệ hộ nghèo giảm ấn tượng nhưng áp lực tái nghèo vẫn hiện hữu. Giai đoạn 2016–2019, tỷ lệ hộ nghèo toàn huyện giảm mạnh từ 54,91% xuống còn 30,85%, đạt mức giảm bình quân 6,3%/năm (vượt mục tiêu 4%/năm theo Quyết định số 1722/QĐ-TTg). Toàn huyện có 2.466 hộ thoát nghèo thành công; tuy nhiên vẫn còn 197 hộ bị tái nghèo do ảnh hưởng của biến động giá nông sản và rủi ro thời tiết.

Thứ hai, cơ cấu phân bổ nguồn vốn ngân sách Trung ương có sự phân hóa rõ rệt. Trong tổng nguồn vốn 138,933 tỷ đồng phân bổ cho huyện giai đoạn 2016–2018, nguồn lực dành cho Dự án 1 (Chương trình 30a) chiếm ưu thế áp đảo với 100,556 tỷ đồng (chiếm 72,38%), Dự án 2 (Chương trình 135) đạt 38,187 tỷ đồng (chiếm 27,49%), trong khi Dự án 4 (Truyền thông) và Dự án 5 (Nâng cao năng lực, giám sát) chỉ chiếm tỷ trọng khiêm tốn 0,14% (tương đương 190 triệu đồng). Tỷ lệ giải ngân nguồn vốn 30a đạt 91,56% (92,069 tỷ đồng).

Thứ ba, kết quả đầu tư cơ sở hạ tầng và hỗ trợ sản xuất tạo bước chuyển biến căn bản. Toàn huyện đã triển khai 35 công trình hạ tầng thiết yếu phục vụ giao thông, thủy lợi; hỗ trợ 1.132 con giống và 387 máy móc phục vụ sản xuất nông nghiệp cho trên 1.300 hộ nghèo, cận nghèo. Về xuất khẩu lao động theo Quyết định số 71/QĐ-TTg, huyện đã tư vấn 29 lao động và đưa 20 lao động đi làm việc tại Nhật Bản, Hàn Quốc, Ả Rập Xê Út, đạt 44,4% kế hoạch giao.

Thứ tư, bước đầu chuyển đổi cơ chế hỗ trợ từ cho không sang đối ứng cộng đồng. Giai đoạn 2016–2019, nhân dân các dân tộc trên địa bàn đã đóng góp đối ứng 6,866 tỷ đồng bằng tiền mặt và ngày công lao động, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm giám sát cơ sở.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện thực nghiệm được minh chứng rõ nét khi dữ liệu phân bổ vốn và tỷ lệ giảm nghèo được tổng hợp qua bảng thống kê đối chiếu giữa kế hoạch ngân sách và tiến độ giải ngân thực tế từng năm. Biểu đồ cột biểu diễn xu hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế của huyện giai đoạn 2016–2018 cho thấy tỷ trọng nông lâm nghiệp giảm từ 38,3% xuống 33,3%, trong khi công nghiệp - xây dựng tăng từ 13,5% lên 19,5%, phản ánh sự tương thích trực tiếp với nguồn lực đầu tư hạ tầng công cộng.

Nguyên nhân của những kết quả đạt được bắt nguồn từ sự chỉ đạo tập trung của cấp ủy Đảng, chính quyền huyện và sự đồng thuận của đồng bào các dân tộc (dân tộc Thái chiếm 70,45%, dân tộc Mông chiếm 13,85%). Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất nằm ở mô hình quản lý phân cấp: Khi giao quyền làm chủ đầu tư cho cấp xã, trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ cơ sở còn thiếu và yếu, dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian lập hồ sơ, đấu thầu và quyết toán công trình. Kết quả này tương đồng với các bài học kinh nghiệm tại huyện Bắc Yên (tỉnh Sơn La) và tỉnh Yên Bái, nơi việc thiếu hụt ngân sách duy tu bảo dưỡng sau đầu tư khiến nhiều công trình giao thông nông thôn nhanh chóng xuống cấp chỉ sau 2 đến 3 năm vận hành.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, 4 nhóm giải pháp trọng tâm được đề xuất nhằm hoàn thiện công tác quản lý Chương trình Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững tại huyện Mường Ảng đến năm 2025:

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế phân bổ và lập kế hoạch vốn đầu tư. Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp cùng Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội huyện rà soát, ưu tiên bố trí tối thiểu 10% đến 15% tổng vốn sự nghiệp hàng năm cho công tác duy tu, bảo dưỡng công trình; nâng tỷ lệ giải ngân toàn chương trình đạt trên 98% kế hoạch vốn giao trước ngày 31 tháng 12 hàng năm.

Thứ hai, đổi mới mô hình quản lý dự án và kiện toàn tổ chức bộ máy. Ủy ban nhân dân huyện Mường Ảng cần thiết lập quy chế phối hợp liên ngành rõ ràng, giảm đầu mối trung gian; định kỳ tổ chức 100% các lớp tập huấn bồi dưỡng kỹ năng lập dự toán, quản lý tài chính và giám sát thi công cho cán bộ công chức phụ trách tại 9 xã đặc biệt khó khăn ngay trong quý I của từng năm ngân sách.

Thứ ba, nâng cao hiệu lực kiểm tra, kiểm soát và phát huy vai trò giám sát cộng đồng. Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và Ban Giám sát đầu tư cộng đồng cấp xã thực hiện giám sát độc lập 100% các công trình hạ tầng trên địa bàn; kiên quyết xử lý nghiêm các sai phạm trong nghiệm thu khối lượng, đảm bảo công khai minh bạch danh sách hộ thụ hưởng hỗ trợ sản xuất tại 139 bản, tổ dân phố.

Thứ tư, đẩy mạnh phát triển sinh kế chuỗi giá trị và nhân rộng mô hình xuất khẩu lao động. Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp với Ngân hàng Chính sách Xã hội huyện mở rộng dư nợ cho vay hộ nghèo phát triển 3 vùng sản xuất chuyên canh (cây cà phê, cây ăn quả và lúa thuần chất lượng cao); phấn đấu đưa trên 45 lao động đi làm việc có thời hạn ở nước ngoài mỗi năm trong giai đoạn 2021–2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang giá trị ứng dụng thực tiễn sâu sắc cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và chuyên viên quản lý nhà nước tại Ủy ban nhân dân cấp huyện, các phòng ban chuyên môn (Tài chính - Kế hoạch, Lao động - Thương binh và Xã hội, Dân tộc): Sử dụng công trình như một tài liệu tham khảo trực tiếp để thiết kế quy trình phân bổ vốn, quản lý dự án 30a và 135 phù hợp với đặc thù địa bàn miền núi.

Thứ hai, Ban Quản lý chương trình giảm nghèo cấp xã và cán bộ phụ trách công tác văn hóa - xã hội cơ sở: Khai thác quy trình chuẩn hóa về lập hồ sơ hỗ trợ sinh kế, phương pháp bình xét hộ nghèo đa chiều và cơ chế huy động vốn đối ứng 6,866 tỷ đồng từ người dân.

Thứ ba, học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế phát triển: Tham khảo mô hình nghiên cứu kết hợp công thức chọn mẫu Slovin (với 51 cán bộ và 120 hộ dân), kỹ thuật phân tích thang đo Likert và hệ thống chỉ tiêu lượng hóa tài chính công trong giảm nghèo.

Thứ tư, các tổ chức phi chính phủ, cơ quan tài trợ phát triển nông thôn: Áp dụng các bài học thực tiễn về phòng ngừa rủi ro tái nghèo (từ bài học của 197 hộ tái nghèo) để xây dựng các dự án tài trợ sinh kế thích ứng với biến đổi khí hậu tại vùng Tây Bắc.

Câu hỏi thường gặp

Mục tiêu cốt lõi của công tác quản lý Chương trình Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững tại huyện Mường Ảng là gì? Mục tiêu cốt lõi là tối ưu hóa việc phân bổ và sử dụng nguồn vốn ngân sách Trung ương (đạt trên 138 tỷ đồng giai đoạn 2016–2018), bảo đảm đầu tư hạ tầng đồng bộ, hỗ trợ đúng đối tượng thụ hưởng nhằm duy trì tốc độ giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân trên 4%/năm và ngăn chặn tình trạng tái nghèo.

Phương pháp chọn mẫu điều tra trong luận văn được thực hiện như thế nào để đảm bảo tính khoa học? Tác giả áp dụng công thức Slovin với mức sai số e = 0,05 để chọn ngẫu nhiên 51 cán bộ quản lý từ tổng thể 58 người; đồng thời chọn mẫu phân tầng 120 hộ gia đình đại diện cho 3 tiểu vùng kinh tế - sinh thái đặc trưng gồm xã Búng Lao, Ẳng Nưa và Mường Đăng.

Tỷ lệ giảm nghèo của huyện Mường Ảng trong giai đoạn nghiên cứu đạt kết quả cụ thể ra sao? Tỷ lệ hộ nghèo toàn huyện đã giảm từ 54,91% (năm 2015) xuống còn 30,85% (cuối năm 2019), đạt mức giảm bình quân 6,3%/năm. Kết quả này đạt 157% chỉ tiêu Nghị quyết Đại hội Đảng bộ huyện lần thứ XXII đề ra và giúp 2.466 hộ thoát nghèo.

Vì sao tỷ trọng vốn của Dự án 1 (Chương trình 30a) lại chiếm phần lớn tổng ngân sách của huyện? Dự án 1 chiếm tới 72,38% tổng vốn (tương đương 100,556 tỷ đồng) do Mường Ảng là huyện nghèo đặc thù theo Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP, cần nguồn lực tập trung rất lớn để đầu tư 35 công trình hạ tầng giao thông, thủy lợi thiết yếu nhằm phá vỡ thế cô lập về địa hình.

Giải pháp nào mang tính quyết định để nâng cao hiệu quả vận hành công trình hạ tầng sau đầu tư? Giải pháp quyết định là chuyển giao quyền quản lý tài sản gắn liền với trách nhiệm bảo dưỡng cho cộng đồng bản, trích lập cố định 10% đến 15% vốn sự nghiệp cho duy tu định kỳ, kết hợp kiểm tra kỹ thuật tối thiểu 2 lần/năm của các phòng chức năng.

Kết luận

  • Tỷ lệ hộ nghèo huyện Mường Ảng giảm từ 54,91% xuống 30,85% trong giai đoạn 2016–2019, khẳng định hiệu lực của các chính sách giảm nghèo đa chiều.
  • Quản lý và giải ngân thành công 92,069 tỷ đồng vốn 30a (đạt 91,56% kế hoạch), hoàn thành 35 công trình hạ tầng trọng điểm và hỗ trợ sản xuất cho hơn 1.300 hộ.
  • Chuyển đổi thành công nhận thức cộng đồng thông qua việc huy động 6,866 tỷ đồng nguồn lực đối ứng từ người dân địa phương.
  • Nhận diện rõ ràng các rào cản quản trị cơ sở, đặc biệt là năng lực quản lý dự án cấp xã và nguyên nhân dẫn đến 197 hộ bị tái nghèo.
  • Xác lập hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ về vốn, tổ chức, giám sát và phát triển sinh kế chuỗi giá trị cho giai đoạn 2021–2025.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là đã gắn kết lý luận quản lý kinh tế với thực tiễn đặc thù của một huyện miền núi nghèo, xây dựng mô hình đánh giá định lượng làm cơ sở hoạch định chính sách địa phương. Kế hoạch tiếp theo cần tập trung thể chế hóa quy chế giám sát cộng đồng và phân cấp quản lý bảo trì công trình trong giai đoạn 2021–2025. Quý độc giả, các nhà nghiên cứu và cán bộ quản lý quan tâm có thể khai thác toàn diện dữ liệu và các đề xuất chuyên sâu trong toàn văn công trình nghiên cứu này để áp dụng vào thực tiễn quản trị tại địa phương.