CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIẾN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách Nhà nước cấp huyện 1. Một số vấn đề cơ bản về chi ngân sách nhà nước 1.1 Khái niệm và đặc điểm chi ngân sách nhà nước Ngân sách Nhà nước là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hoá - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng đồng và Nhà nước của từng cộng đồng.
Ngân sách Nhà nước đã có quá trình ra đời và hình thành suốt từ thế kỷ XII đến thế kỷ XVIII. Cho đến nay, các Nhà nước khác nhau đều tạo lập và sử dụng NSNN. Thế nhưng người ta vẫn chưa có sự nhất trí về NSNN là gì. Có nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm NSNN mà phổ biến là: Một là: NSNN là bản dự toán thu chi tài chính của Nhà nước trong một khoản thời gian nhất định, thường là một năm.
Hai là: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước. Ba là: NSNN là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau. Bốn là: Theo Luật NSNN (2015), Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Như vậy, có thể hiểu Ngân sách Nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định.
(Vũ Thị Hậu & Vũ Thị Loan, 2016) 5 Ban đầu Ngân sách Nhà nước sử dụng để nuôi bộ máy Nhà nước, sau đó phạm vi sử dụng được mở rộng dần theo sự phát triển các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngày nay, Nhà nước còn dùng quỹ NSNN để chi tiêu cho các khoản phúc lợi xã hội và phát triển kinh tế. Do vậy, Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định. Chi NSNN là quá trình phân phối các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng.
Vì thế, chi NSNN là những việc cụ thể, không dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước. Ở đây cần phải biệt hai quá trình trong chi NSNN, bởi vì nó có ý nghĩa quan trọng trong quản lý NSNN. - Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. - Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ NSNN mà không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng.
Ví dụ, việc chi dùng quỹ NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản hoặc các chương trình kinh tế có mục tiêu. Chi NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình đó. Mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn lịch sử thì chi NSNN có nội dung, cơ cấu khác nhau, song chúng có những đặc điểm chung dưới đây: - Chi NSNN gắn với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm đương trong thời kỳ. Chi NSNN phải đảm bảo các hoạt động của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực.
Những nguồn NSNN có được trong từng năm, từng thời kỳ lại có hạn chế làm thu hẹp phạm vi hoạt động của Nhà nước, buộc Nhà nước phải lựa chọn để xác định phạm vi chi NSNN. Nhà nước không thể bao cấp tràn lan qua NSNN, mà phải tập trung nguồn tài chính vào phạm vi đã hoạch định để giải quyết các vấn đề lớn của đất nước. - Chi NSNN gắn liền với quyền lực Nhà nước: Quốc hội là cơ quan quyền 6 lực cao nhất quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi NSNN và phân bổ nguồn vốn ngân sách cho các mục tiêu quan trọng nhất, bởi vì Quốc hội là cơ quan quyết định các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia. Chính phủ là cơ quan hành pháp, có nhiệm vụ quản lý, điều hành các khoản chi NSNN.
- Hiệu quả chi NSNN khác với hiệu quả sử dụng vốn của các doanh nghiệp: Nó được xem xét trên tầm vĩ mô và là hiệu quả kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng. dựa vào việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng. mà các khoản chi NSNN đảm nhận. - Chi NSNN là những khoản chi không hoàn trả trực tiếp: Các khoản cấp phát từ NSNN cho các ngành, các cấp cho các hoạt động văn hoá, xã hội, giúp đỡ người nghèo.
không phải trả giá hoặc hoàn lại cho Nhà nước. Đặc điểm này giúp phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản tín dụng. Tuy nhiên, NSNN cũng có những khoản chi cho việc thực hiện chương trình mục tiêu mà thực chất là cho vay ưu đãi có hoàn trả gốc với lãi suất rất thấp hoặc không có lãi suất. - Chi NSNN là một bộ phận cấu thành luồng vận động tiền tệ và nó gắn với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như giá cả, tiền lương, tín dụng, thuế và tỷ giá hối đoái.
Chi NSNN có quy mô lớn, phức tạp đòi hỏi những hàng hoá, dịch vụ đa dạng. Do vậy, nó tác động mạnh mẽ đến môi trường tài chính vĩ mô, đến tổng cung và tổng cầu về vốn tiền tệ. Nếu thu, chi NSNN cân đối được thì về cơ bản tổng cung, tổng cầu về tài chính và tổng cung, tổng cầu về hàng hoá dịch vụ của xã hội sẽ ổn định. Những đặc điểm của chi NSNN cần được nhận thức đầy đủ trong quản lý và tổ chức thực hiện các khoản chi NSNN.
Chi NSNN có quan hệ chặt chẽ với thu NSNN. Thu ngân sách là nguồn vốn để đảm bảo nhu cầu chi ngân sách, ngược lại sử dụng vốn NSNN để chi cho mục tiêu tăng trưởng kinh tế lại là điều kiện để tăng nhanh thu ngân sách. Chi ngân sách gắn liền với việc thực hiện các chính sách kinh tế – chính trị, xã 7 hội của Nhà nước trong từng thời kỳ. Chi ngân sách đóng vai trò rất quan trọng đối với quá trình phát triển kinh tế như: mở mang sức sản xuất, trợ giúp các doanh nghiệp đổi mới công nghệ, mở rộng quy mô sản xuất, thu hút nhân công; phát triển nguồn nhân lực: vai trò của chính phủ đối với công tác giáo dục - đào tạo; nghiên cứu và phát triển khoa học kỹ thuật.
Ngoài ra chi ngân sách còn giúp cho phát triển kinh tế để có một xã hội có nền chính trị ổn định, công bằng và văn minh, để xã hội có một dân số thông minh và đầy triển vọng.2 Phân loại chi ngân sách nhà nước Do tính đa dạng và phức tạp của nó nên có nhiều khoản mục khác nhau. Hệ thống các khoản chi NSNN bao gồm các khoản chi và tỷ trọng của chúng được hiểu là cơ cấu chi NSNN. Nhằm phân tích, đánh giá việc quản lý và định hướng các khoản chi cần phải tiến hành phân loại chi NSNN. Phân loại chi NSNN là sự sắp xếp các khoản chi vào các nhóm theo những tiêu thức nhất định nhằm đáp ứng yêu cầu của công tác quản lý và định hướng chi ngân sách Nhà nước.
Một số tiêu thức phân loại: - Căn cứ vào mục đích chi tiêu, chi NSNN được chia thành hai nhóm: chi tích lũy và chi tiêu dùng. Chi tích luỹ là những khoản chi làm tăng cơ sở vật chất và tiềm lực cho nền kinh tế, góp phần tăng trưởng kinh tế. Các khoản chi tích lũy của NSNN gồm có: + Chi đầu tư xây dựng cơ bản; + Chi cấp vốn lưu động; + Chi dự trữ vật tư của Nhà nước; + Các khoản chi tích luỹ khác; Chi tiêu dùng là các khoản chi không tạo ra sản phẩm vật chất để tiêu dùng trong tương lai. Các khoản chi tiêu dùng của NSNN gồm có: 8 + Chi sự nghiệp kinh tế; + Chi sự nghiệp văn hoá xã hội; + Chi quản lý hành chính Nhà nước; + Chi quốc phòng an ninh; + Chi tiêu dùng khác.
Cách phân loại này có ưu điểm là tạo điều kiện cho việc phân tích, đánh giá kết quả chi NSNN gắn với quá trình phân phối GDP giải quyết mối quan hệ cân đối giữa tích lũy và tiêu dùng trong từng giai đoạn. Những hạn chế của cách phân loại này: + Không thể hiện mối quan hệ giữa chi tài chính của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước, từ đó tìm ra phương án phân phối phù hợp với từng thời kỳ. + Một số khoản chi không xác định rõ tính chất để xếp vào chi tích lũy hay là chi tiêu dùng. Ví dụ, khoản chi cho giáo dục, chi cho y tế, bù lỗ, bù giá.
- Căn cứ vào lĩnh vực chi tiêu, chi NSNN được chia thành: + Chi đầu tư kinh tế; + Chi cho y tế; + Chi cho giáo dục, đào tạo và khoa học; + Chi cho văn hoá, thể dục thể thao; + Chi về xã hội; + Chi quản lý Nhà nước; + Chi cho an ninh quốc phòng; + Chi khác. Cách phân loại này có tác dụng phân tích, đánh giá các mặt hoạt động của Nhà nước. Thông qua tỷ trọng của các loại chi, căn cứ vào thực trạng của từng lĩnh vực và sự biến đổi của nó có thể đánh giá tính đúng đắn của việc bỏ vốn từ NSNN. 9 - Căn cứ vào yếu tố và phương thức quản lý NSNN, chi NSNN được chia thành bốn nhóm.
+ Nhóm chi thường xuyên: Chi thường xuyên là các khoản chi có thời hạn tác động ngắn thường dưới một năm chủ yếu phục vụ cho chức năng quản lý, điều hành xã hội một cách thường xuyên của Nhà nước. Các khoản chi thường xuyên mang tính chất là các khoản tiêu dùng xã hội. Về nội dung, chi thường xuyên bao gồm: Các khoản chi liên quan đến con người (lương, phụ cấp…); Các khoản chi liên quan đến nghiệp vụ quản lý, công việc chuyên môn.
