Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG CÔNG CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Khái quát về công chức các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp huyện 1. Khái niệm công chức các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp huyện Nền hành chính nào cũng được cấu thành bởi những yếu tố cơ bản như thể chế hành chính, bộ máy hành chính và công chức nhà nước. Do vậy việc đưa ra khái niệm công chức và xác định những đối tượng là công chức có vai trò quan trọng trong công cuộc cải cách hành chính hiện nay.
Công chức là một khái niệm chung được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những công dân được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, được xếp vào một ngạch, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và chịu sự điều chỉnh của Luật công chức, họ là những người thừa hành các quyền lực nhà nước, chấp hành các công vụ của nhà nước để quản lý xã hội [17, tr. Nhưng do tính đặc thù của nhiều quốc gia nên quan niệm công chức ở các nước không hoàn toàn đồng nhất. Ở Mỹ, công chức bao gồm tất cả những nhân viên hành chính của chính phủ, kể cả những người được bổ nhiệm về chính trị như: Bộ trưởng, Thứ trưởng, trợ lý Bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan Chính phủ. Tuy nhiên, khái niệm công chức trong diện điều chỉnh của Luật công chức lại không bao gồm những công chức được bổ nhiệm về chính trị, họ được gọi là viên chức chức nghiệp.
Đặc điểm của công chức Mỹ là không mang tính thường xuyên 9 liên tục mà tồn tại hệ thống thải loại, việc tuyển chọn, bổ nhiệm công chức chủ yếu theo công trạng thực tế, công chức chỉ được tuyển dụng vào một công việc cụ thể mà không có con đường chức nghiệp [21, tr. Ở Cộng hòa liên bang Đức, đối tượng công chức khá rộng bao gồm những nhân viên làm việc trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, nhân viên công tác trong doanh nghiệp công ích do nhà nước quản lý, các nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan chính phủ, giáo sư đại học, giáo viên trung học, tiểu học, bác sĩ, hộ lý bệnh viện, nhân viên xe lửa…[21, tr. Ở Trung Quốc, công chức gồm hai loại: công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực hành chính nhà nước, được bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật Tổ chức chính quyền các cấp; và công chức nghiệp vụ, là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức, họ chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nước, chịu trách nhiệm chấp hành và thực thi các chính sách và pháp luật của Nhà nước [21, tr. Ở Việt Nam, khái niệm công chức lần đầu tiên được nêu ra trong sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Quy chế công chức.
Theo quy chế này, công chức được hiểu là những công dân Việt Nam được chính quyền tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, trừ những trường hợp riêng biệt do chính phủ quy định [9, tr. Tuy nhiên, do hoàn cảnh chiến tranh nên Quy chế công chức theo sắc lệnh này không được thực hiện đầy đủ và trong thực tế thời gian này người ta thường dùng khái 10 niệm cán bộ để chỉ những người làm việc trong biên chế nhà nước nói chung [17, tr. Những năm đầu thập kỷ 80, khái niệm công chức được xác định tại Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1985. Nghị định này quy định cán bộ, công chức là “công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp” [19, tr.
Ngày 26/2/1998, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức và được sửa đổi bổ sung năm 2003. Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [31, tr. Tuy nhiên pháp lệnh không đưa ra giới hạn để phân biệt thế nào là cán bộ, thế nào là công chức, ai là cán bộ, ai là công chức. Trước yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội, sự phát triển của đời sống pháp lý, Luật cán bộ, công chức được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam Khóa XII thông qua ngày 13/11/2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 quy định: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng 11 Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [22, tr.
Theo quy định của Luật cán bộ công chức năm 2008, công chức không chỉ bao gồm những người làm việc trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước mà còn bao gồm cả những người làm việc cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -xã hội như: cơ quan Đảng, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội liên hiệp Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Công đoàn Việt Nam; các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân. Đây là một đặc trưng cơ bản nhất của công chức nước ta, xuất phát từ đặc thù của thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước, đảng, đoàn thể của nước ta. Huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện), là cấp thứ 3 trong 4 cấp quản lý hành chính của bộ máy hành chính nhà nước, được xác định là cấp chiến lược, là cầu nối thứ hai chuyển tải các chủ trương, đường lối của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước đến với người dân đồng thời cũng là cấp có vai trò quan trọng trong việc thực hiện các quyết định trên địa bàn. Cấp huyện có vị trí trung tâm chi phối mọi hoạt động của cấp chính quyền cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn), chỉ đạo phát triển toàn diện các mặt kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh trên địa bàn [23, tr.
Các CQCM thuộc UBND huyện là cơ quan tham mưu giúp UBND cấp huyện quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương, thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cấp huyện và theo quy 12 định của pháp luật; góp phần đảm bảo sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác ở địa phương [7, tr. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, các CQCM thuộc UBND cấp huyện phải thông qua đội ngũ cán bộ, công chức. Do vậy công chức các CQCM thuộc UBND cấp huyện là một bộ phận của cán bộ, công chức nhà nước nói chung, làm việc trong các CQCM thuộc UBND cấp huyện, được giao những chức trách, thẩm quyền cụ thể để giúp các CQCM thuộc UBND cấp huyện thực hiện những chức năng, nhiệm vụ. Các CQCM cấp huyện là bộ phận quan trọng cấu thành nên UBND cấp huyện nên công chức các CQCM thuộc UBND cấp huyện đóng vai trò chủ yếu và quyết định trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ cũng như hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước của UBND cấp huyện.
Do vậy có thể hiểu: Công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong các CQCM thuộc UBND cấp huyện trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước, được các CQCM thuộc UBND cấp huyện giao thực hiện những nhiệm vụ cụ thể và có những quyền hạn nhất định để giúp các CQCM thuộc UBND cấp huyện thực hiện những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Đặc điểm công chức các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp huyện Công chức các CQCM thuộc UBND cấp huyện là một bộ phận của đội ngũ công chức hành chính Việt Nam. Do vậy, công chức các CQCM thuộc UBND cấp huyện cũng mang những đặc điểm chung của đội ngũ công chức hành chính Việt Nam nói chung. 13 - Là chủ thể của nền công vụ, là những người thực thi công vụ và được nhà nước đảm bảo các điều kiện cần thiết, quyền lợi chính đáng để có khả năng yên tâm thực thi công vụ.
Công chức hành chính nhà nước (HCNN) là những người có vị trí trong hệ thống cơ quan HCNN, có chức năng thực thi pháp luật và thi hành công vụ nhằm phục vụ lợi ích chung cho toàn xã hội. Đội ngũ công chức là hạt nhân cơ bản của nền công vụ, là chủ thể tiến hành các công vụ cụ thể và cũng là yếu tố đảm bảo cho nền công vụ hoạt động, vận hành có hiệu lực, hiệu quả. - Là lực lượng lao động chuyên nghiệp, có tính chuyên môn hóa cao. Tính chuyên nghiệp của công chức HCNN được quy định bởi địa vị pháp lý và được thể hiện qua hai yếu tố: thời gian, thâm niên công tác và trình độ năng lực chuyên môn, kỹ năng nghiệp vụ hành chính.
Hai yếu tố này gắn bó chặt chẽ với nhau tạo nên mức độ chuyên nghiệp của người công chức HCNN. Trong quản lý nhà nước, tổ chức thực hiện quyền quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; mỗi ngành, lĩnh vực có đặc thù riêng nên đòi hỏi đội ngũ công chức ở ngành, lĩnh vực đó phải có trình độ chuyên môn về ngành, lĩnh vực đó thì mới thực thi tốt nhiệm vụ, công việc được giao.