CHƯƠNG 1 NHỮNG VÁN ĐÈ LÝ LUẬN VẺ NHÓM LỢI ÍCH VÀ PHÒNG, CHONG TÁC ĐỘNG TIỂU CỰC CUA NHÓM LỢI ICH TRONG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT 1. Khái lược về nhóm lợi ích 1. Khai niệm nhóm lợi ích và lợi ích nhom Nhóm lợi ích (interest group) hiện dang được sử dụng khá phô biến bởi nhiều tổ chức quốc tế va học giả trên thé giới. Trước đây, nhóm lợi ích thường chỉ được hiểu theo nghĩa hẹp, chỉ các hiệp hội tư nhân được hình thành nên một cách chính thức và đặc thù.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy nhiều hội, nhóm ngoài khu vực tư nhân thường được hình thành và hoạt động vì các mục tiêu khác nhau. Lịch sử chỉ ra rằng các lực lượng anh hưởng nhất đến chính sách của bất kỳ hệ thống chính trị nào là các tổ chức công quyền (từ trung ương đến địa phương). Bên cạnh đó, bat kỳ xã hội nào cũng ton tại các nhóm không chính thức, bản chất cũng hoạt động dựa trên lợi ích, như giới tinh hoa, học giả, mà đóng vai trò rất quan trọng trong việc gây anh hưởng không chính thức đến chính sách công. Vì vậy, cách hiểu hẹp như trên không còn phù hợp [98].
và cộng sự [70], nhìn chung các học giả có hai cách tiếp cận khác nhau khi định nghĩa nhóm lợi ích, đó là tiếp cận dựa trên hành vi và tiếp cận dựa trên các đặc điểm về tô chức. Cách tiếp cận thứ nhất là cách tiếp cận dựa trên hành vi, theo đó định nghĩa nhóm lợi ích trên cơ sở các hoạt động liên quan đến chính sách có thé thấy được, cụ thé là tác động đến kết quả của chính sách. Với cách tiếp cận nay, nhóm lợi ích được các học giả quốc tế định nghĩa theo hướng là bất kỳ 12 nhóm nào “hành động hoặc hướng tới hành động” “đưa ra những yêu sách nhất định đối với các nhóm khác trong xã hội” hay bất kỳ tô chức nào “tim cách gây ảnh hưởng đến chính sách” hoặc đến hoạt động “vây dựng và thực thi chính sách công”. Cách tiếp cận thứ hai chi tập trung vào các đặc điểm về tổ chức.
Các học giả tiếp cận theo cách này cho rằng việc tập trung vào việc gây ảnh hưởng đến chính sách của các nhóm lợi ích có thé không bao ham được hết các nhóm lợi ích hoạt động vì mục tiêu phi chính tri. Tuy nhiên hiện nay, đa số tô chức và học giả khi nói về quản trị quốc gia và phòng chống tham nhũng đều tiếp cận và định nghĩa nhóm lợi ích theo cách tiếp cận thứ nhất. Cách tiếp cận này cũng được một sỐ từ điển sử dụng khi định nghĩa nhóm lợi ích. Từ điển Oxford [92] định nghĩa “nhóm lợi ích là một nhóm người hoạt động cùng nhau dé đạt được một điều cụ thể gi đó mà họ cùng mong muốn, đặc biệt là thông qua việc tao ap lực lên chính phủ”.
Còn theo Bách khoa toàn thư Britannica [98], nhóm lợi ích được hiểu là “bá: kỳ tap thể nào gom các cá nhân, tổ chức được hình thành dựa trên một hoặc nhiễu mối quan tâm chung và nỗ lực gây ảnh hưởng đến chính sách công theo hướng có lợi cho nhóm họ”. Ti điền Bách khoa Việt Nam [55] định nghia: “Nhóm lợi ích là một tập thể gom nhiều cá nhân, tổ chức, chia sẻ một moi quan tâm chung và cùng nhau thúc day các mục tiêu đó bằng cách tác động vào các chính sách của Chính phú, là những nhóm vận động hành lang dé tạo ra hay thay đổi những luật lệ và cách thức có lợi cho phe nhóm mình, nhằm tạo dựng một vài đặc quyên, đặc lợi dé thụ hưởng ”. Trong phạm vi luận văn nay, tác giả sử dụng định nghĩa nhóm lợi ích trong Bách khoa toàn thư Britannica (nêu ở trên) làm cơ sở, vì theo 13 tác giả, đó là định nghĩa có tính bao quát hơn cả. Từ định nghĩa này, có thé khái quát những dấu hiệu cơ bản nhất dé xác định một nhóm lợi ích là: (i) Bao gom hai hoặc nhiều tập hợp cá nhân, tô chức; (ii) các thành viên có cùng chung lợi ích (gọi là lợi ích nhóm); (11) có mục tiêu là tìm cách tác động tới chính sách theo hướng có lợi cho nhóm mình.
Như vậy, “loi ích nhóm” (group interest) là thuật ngữ hẹp hơn “nhóm lợi ích”, là một trong các yếu tô cau thành của thuật ngữ “nhóm lợi ích”. Lợi ích nhóm chỉ những gì có lợi chung cho một nhóm cá nhân hoặc tô chức mà vì thế nhóm cá nhân hoặc tô chức gan két voi nhau dé cùng giành lay hoặc bảo vệ. “Lợi ích nhóm” khác với “lợi ích cá nhân”. Lợi ích nhóm đề cập đến đối tượng thỏa mãn nhu cầu của ít nhất hai chủ thể trở lên, trong khi “lợi ích cá nhân” chỉ nói đến nhu cầu của một người riêng lẻ.
Nhưng nếu các cá nhân có lợi ích tương đồng nhau liên kết lại thành nhóm lợi ích thì khi lợi ích nhóm được thỏa mãn, lợi ích của từng cá nhân trong nhóm cũng được thỏa mãn, và ngược lại [40]. Phan loại nhóm lợi ích Tuy vào cách tiếp cận mà các học giả có cách phân loại nhóm lợi ích khác nhau. Cách tiếp cận phổ biến là theo chủ thể hoặc lợi ích, hay động co, ma các nhóm theo đuổi. [77] phân loại thành nhóm lợi ich về kinh tế, bao gồm các công ty và hiệp hội doanh nghiệp.; nhóm lợi ích về chuyên môn, bao gồm các liên đoàn lao động, hội nông dân.; nhóm lợi ích về lợi ích cộng đồng, bao gồm các tô chức hoạt động vì môi trường, bình đăng giới, quyền con người.
Với cách tiếp cận rộng hơn, Thomas, C. Theo tác giả này, các nhóm lợi ích kinh tế là phổ biến và nổi bật nhất ở tất cả các quốc gia, có thể chia thành nhóm nhỏ hơn theo thành phần kinh tế như nhóm lợi ích kinh doanh, nhóm lợi ích lao động, nhóm lợi ích nông dân, nhóm lợi ích chuyên môn.Có những nhóm lợi ích đại diện cho một bộ phận của xã hội, có mục đích hoạt động phi lợi nhuận và thường tập trung thúc đây một lý tưởng, giá trị cụ thể, thường là các nhóm tôn giáo hoặc hoạt động vì những vấn đề đặc thù, riêng biệt như bảo đảm quyền cho người khuyết tật, hoặc thậm chí hẹp hơn như ủng hộ hay phản đối quyền phá thai của phụ nữ. Nhóm lợi ích cộng đồng, ngược lại, thường hoạt động vì những vấn đề lớn và phù hợp với lợi ích công cộng như quyền lợi người tiêu dùng, quyền con người, bảo vệ môi trường. Đối với các nhóm lợi ích của tổ chức tư nhân và công lập, về bản chất không phải là nhóm hình thành từ các thành viên mà chính là các doanh nghiệp hay cơ quan công quyền.
Tuy nhiên, tương tự như các nhóm lợi ích khác, họ cũng nỗ lực gây ảnh hưởng đến chính sách công theo hướng có lợi cho họ. Cuối cùng là các nhóm lợi ích của các chủ thê phi hiệp hội, mặc dù chiếm tỷ lệ ít nhưng tầm ảnh hưởng cũng rất quan trọng, đặc biệt khi thành viên của nhóm thường là những cựu quan chức hay học giả, giới tinh hoa của xã hội. Theo tác giả, cách tiếp cận của Thomas, C.S mặc dù khá rộng (phân loại chung interest groups va interests) nhưng lại khá phù hợp vì có diém chung vê động cơ, mục tiêu hoạt động. 15 Một số học giả nước ngoài khác phân loại nhóm lợi ích theo bản chất lợi ích mà nhóm đó theo đuôi, bảo vệ.
Theo cách đó, có nhóm lợi ích tập trung hay nhóm lợi ích đặc biệt (concentrated/special interest groups) đại diện cho những lợi ích của một ngành, nghề hay lĩnh vực chuyên môn cụ thê trong xã hội (như ngành công nghiệp hóa chat, lĩnh vực thủy sản. Thành viên của các nhóm này hạn chế, thường là các doanh nghiệp, tô chức kinh tế, được tổ chức một cách chuyên nghiệp, mỗi thành viên đều có tính toán chi phí, lợi ích khi đề xuất chính sách. Bên cạnh đó, còn có nhóm lợi ích phân tan hay nhóm nguyên nhân (diffused/cause interest groups) bao gồm những người có niềm tin, nguyên tắc rộng hơn (như bảo vệ quyền con người, bảo vệ môi trường. Số lượng thành viên của những nhóm này có thê rất lớn, có thé được tô chức chuyên nghiệp (ví dụ như các tổ chức phi chính phủ) hoặc không, nhưng đa số hoạt động vì mục tiêu phi lợi nhuận [76].
Ngoài ra, một số học giả Việt Nam có cách phân loại nhóm lợi ích dựa vào động cơ, mục đích và cách thức hoạt động của các nhóm lợi ích. Nguyễn Ngọc Hà [35] phân loại nhóm lợi ích thành nhóm lợi ích tích cực và nhóm lợi ích tiêu cực. Theo đó, những nhóm lợi ích nào đạt được lợi ích của nhóm mình mà không làm tôn hại đến lợi ích chung của xã hội, cộng đồng là những nhóm lợi ích tích cực và thường là những nhóm hoạt động công khai. Ngược lại, những nhóm nào hoạt động chỉ vi lợi ích đặc biệt của nhóm minh, gây tồn hại đến lợi ích của nhóm khác, đặc biệt là đến lợi ích chung của quốc gia, dân tộc là những nhóm lợi ích tiêu cực.
Tính chất khách quan của nhóm lợi ích Theo C.Mác và Ang-ghen “loi ích là động lực sâu xa thúc đẩy con người hoạt động. No là yêu tô liên kết các thành viên xã hội, tao cơ 16 sở cho việc xác lập các quan hệ xã hội” [11]. Do vậy, việc các thành viên liên kết lại với nhau thành nhóm lợi ích là tất yếu, khách quan khi họ nhận thay lợi ích cua minh không thể đạt được nếu đứng tách biệt, độc lập.Nguyễn Quốc Văn trong sách chuyên khảo của mình đã dẫn lời A.Bentley dé khang định “không hình thành, ton tại các nhóm dung ngoài lợi ích. Xã hội - đó là một tổng hợp của các nhóm lợi ích khác nhau, số lượng của chúng bị quy định và giới hạn bởi một chỉ số duy nhất: lợi ích - cái mà từ đó chúng liên kết, hình thành và hoạt động” [36].S [98] cho rằng “Lợi ích là một khía cạnh phổ biến, lâu dài và thiết yếu của tat cả các hệ thong chính trị— các chế độ dân chủ, độc tài và toàn trị.
Hơn nữa, các nhóm lợi ích tổn tại ở tắt cả các cấp chính quyên— quốc gia, tiểu bang, tinh và địa phương—và họ ngày càng chiếm một vai trò quan trọng trong các van đề quốc tế. ” Về phía học giả trong nước, GS. Nguyễn Hữu Khién [32] cũng khẳng định rằng nhóm lợi ích được hình thành nên từ “muc dich liên kết tự nhiên, tất yếu phải dựa vào nhau từ mục đích riêng của từng cá thể riêng lẻ.