đặt vấn đề phân định thì ngày nay vấn đề quyền khiếu nại, quyền t6 cáo được phân định khá rõ rang từ Hiến pháp đến các văn bản hướng dẫn thi hành. Với việc phân định đó khiếu nại, tố cáo đã được quy định cụ thé vá sát với bản chất của từng quyền về cả khái niệm, thẩm quyên, trình tự giải quyết,. Thuật ngữ kiến nghị: Kiến nghị theo nghĩa chung nhất là "nêu ý kiến dé nghị về một việc chung voi cơ quan có tham quyên ”I58,tr 524]. Trên bình diện pháp luật thì kiến nghị là quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp (Điều 53, Hiến pháp 1992).
Kiến nghị được hiểu là khả năng của công dân đưa ra các sáng kiến với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền nhằm góp phần hoan thiện mọi mặt hoạt động của nhà nước về một vấn đề nào đó trong đời sống nhà nước, xã hội. Thuật ngữ yêu cầu: Yêu cầu theo nghĩa chung nhất là "néu ra điều kiện gi với người nào đó, tỏ ý muốn người ấy làm, biết rang do là việc thuộc nhiệm vụ, trách nhiệm hoặc quyên hạn, khả năng của người ay" [58, tr 1169]. Như vay, yéu cau cé thé hiéu 1a viéc co quan, tổ chức, cá nhân đòi hỏi các cơ quan, tô chức, cá nhân khác phải thực hiện hoặc không thực hiện những hành vi nhất định nhăm đáp ứng quyên, lợi ích hợp pháp của minh. Theo như khái niệm của Luật khiếu nại tố cáo 1998 và các luật sửa đổi, bổ sung thì: đối tượng của khiếu nại là các quyết định hành chính và hành vi hành chính.
Về bản chất thì khiếu nại đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính là khiếu nại hành chính. Xét từ khái niệm chung về khiếu nại và thực tiễn sử dụng từ ngữ trong các văn bản lưu hành của cơ quan nhà nước hiện nay thì khái niệm khiếu nại có phạm vi rộng hơn nhiều. Ở góc độ đề tài này, khái niệm khiếu nại được xem xét một cách tổng quát vì thế khái niệm khiếu nại không chỉ bao gồm khiếu nại hành chính mà bao gồm cả khiếu nại tư pháp, khiếu nại đối với các bản án đã có hiệu lực của Tòa án. nhưng lấy trong tâm là khiếu nại hành chính trên cơ sở Luật khiếu nại, tố cáo 1998 và các luật sửa đôi, bổ sung.
Bởi vì, Luật khiếu nại, tố cáo là đạo luật căn bản, đạo luật gốc chuyên ngành về khiếu nại, các quy định về khiếu nại còn lại năm rải rác ở nhiều văn bản luật khác nhau cũng được xây dựng trên cơ sở đảm bảo sự thống nhất với Luật khiếu nại, tổ cáo 1998. Luật khiếu nại, tố cáo 1998 và các luật sửa đổi bô sung tuy còn những khiếm khuyết, hạn chế, chưa đủ khả năng bao quát nhưng là đạo luật tập trung nhất tinh than, quan điểm của nhà nước ta đối với việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân. Quyền khiếu nại Quyên khiếu nại là một quyền thuộc phạm vi quyền dân sự và chính trị trong hệ thống các quyền cơ bản của con người, quyền khiếu nại không chứa đựng một lợi ích vat chất hay tinh than nào đó cụ thé, mà nó là quyền năng dé đảm bảo các quyền khác,vì thế quyền khiếu nại không bao giờ tách rời riêng biệt mà luôn đi cùng với một quyền năng khác của con người. Với bản chất là quyền bảo vệ quyền, quyền khiếu nại có ý nghĩa như một công cụ dé công dân đấu tranh bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; với tính chất là một hình thức để nhân dân giám sát hoạt động bộ máy nhà nước, có thê đánh giá mức độ dân chủ của một xã hội thông qua quyền khiếu nại của công dân.
Trên thế giới, quyền khiếu nại của công dân đã có lịch sử phát triển lâu đòi; ngày nay quyên con người trong đó có quyên khiêu nại ngày cảng được 10 quan tâm và được công nhận, ghi nhận trong nhiều văn bản cam kết giữa các quốc gia. Tuy nhiên, việc thể chế hóa các quy định về quyền khiếu nại vào pháp luật mỗi quốc gia còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố: chế độ chính trị, tình hình kinh tế, xã hội, truyền thống pháp lý. Trong lịch sử dân tộc ta, các triều đại phong kiến đã có sự quan tâm đến việc bảo đảm quyền khiếu nại thé hiện ở việc xem xét, giải quyết các nỗi oan ức của nhân dân. Giai đoạn mà quyền khiếu nại của công dân được chú ý và phát triển mạnh mẽ nhất là từ khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa 1945 đến nay.
Trước khi được ghi nhận vào hiến pháp như một quyền cơ bản của công dân, đã có nhiều sắc lệnh, thông tư, chỉ thị về công tác giải quyết khiếu nại ban hành. Ké từ Hiến pháp 1959 quyền khiếu nại đã được ghi nhận (Điều 29) và tiếp tục ghi nhận và phát triển lên một bước trong các bản hiến pháp 1980 (Điều 73) và Hiến pháp 1992 (Điều 74). Cùng với các quy định đó là các văn bản luật, dưới luật cụ thé hóa nội dung quyên, việc tổ chức thực hiện dé dam bảo quyền đó trong thực tế. Khi xem xét về quyền khiếu nai, có thé xem xét trên 3 nội dung sau: Thứ nhất, về chủ thể của quyên khiếu nại: Chủ thé của quyền khiếu nại là mọi công dân không phân biệt độ tuôi, giới tính, tôn giáo.
Bởi ở góc độ một quyền năng thì quyền khiếu nại có từ khi con người sinh ra, phát sinh khi con người có những quyền năng khác và có mỗi quan hệ mang tính pháp lý với các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Điều 74, Hiến pháp 1992 cũng khang định: "Công dân có quyền khiếu nai." Nhưng chủ thé của quyền khiếu nại và chủ thê thực hiện quyền khiếu nại là hai khái niệm không đồng nhất. Mọi công dân đều có quyền khiếu nại nhưng chỉ được thực hiện quyền khiếu nại khi thỏa mãn một số điều kiện nhất định. Khoản 3, Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 quy định: "Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tô chức hoặc cản bộ công chức thực hiện quyên khiêu 11 nại".
Nội dung này được cụ thể hóa tại Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 quy định chi tiết và hướng dan thi hành một số điều của Luật khiếu nại tố cáo và các luật sửa đôi, bé sung một số điều của luật khiếu nại, tố cáo (sau đây gọi tat là Nghị định 136-NĐ/CP), theo đó, chủ thé thực hiện quyền khiếu nại được xác định là: * Cá nhân, bao gồm: công dân Việt Nam và người nước ngoài có đủ các điều kiện: Có năng lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định của Bộ luật Dân sự, nghĩa là phải từ đủ 18 tuổi trở lên và không rơi vào tình trạng hạn chế năng lực hành vi, mat năng lực hành vi. Đối với trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc các bệnh khác mà không thé nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì phải thông qua người đại điện dé thực hiện quyền khiếu nại. Người đại diện được xác định là một trong các đối tượng: là cha, me, vo, chồng, con, anh, chị, em ruột có năng lực hành vi dân sự đầy đủ; người giám hộ; nếu không có người đại diện thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam xã, phường, thị tran nơi người khiếu nại cư trú cử người đại điện dé thực hiện việc khiếu nại. Đối với các trường hợp người khiếu nại ốm dau, gia yếu, có nhược điểm về thé chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thé tự mình khiếu nai thì pháp luật ghi nhận sự ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, con đã thành niên, anh, chị, em ruột hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thực hiện việc khiếu nại.
Như vậy cơ chế ủy quyền thực hiện quyền khiếu nại đã được ghi nhận trong một số trường hợp đặc biệt. * Cơ quan, to chức gồm: cơ quan, tổ chức của Việt Nam, cơ quan, tô chức nước ngoài. 12 Cơ quan, tô chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, nghề nghiệp, tô chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân (Khoản 4, điều 2, Luật khiếu nại, tố cáo). Theo như sự liệt kê trên thì các cơ quan, tổ chức trên đều là pháp nhân (theo điều 100, Bộ luật dân sự) và như thế phải thỏa mãn các điều kiện: được thành lập hợp pháp, có cơ cau tổ chức chặt chẽ, có tài sản độc lập với cá nhân tô chức khác và tự chịu trách nhiệm bằng tai sản, nhân danh mình tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập (Điều 88 Bộ luật dân sự).
Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua Thủ trưởng cơ quan, Thủ trưởng cơ quan có thé ủy quyên cho người đại diện theo quy định của pháp luật dé thực hiện quyền khiếu nại. Người đại điện là người như thé nào. Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại điện là người đứng đầu tô chức được quy định trong quyết định thành lập tổ chức hoặc theo điều lệ của tổ chức. Người đứng đầu tô chức có thé ủy quyền cho người đại diện theo quy định của pháp luật dé thực hiện quyền khiếu nai.
Pháp luật về khiếu nại không quy định rõ chủ thể thực hiện quyền khiếu nại là cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài, nhưng các quy định của luật đã gián tiếp thừa nhận người nước ngoài là chủ thé của quyền khiếu nại. Điều 101 Luật khiếu nại, t6 cáo 1998 quy định: “Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài.được áp dụng theo quy định của luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác". Như vậy, chủ thể của quyền khiếu nại là mọi công dân, cơ quan, tổ chức được thành lập hợp pháp; chủ thể thực hiện quyền khiếu nại bao gồm: cá nhân (công dân Việt Nam, người nước ngoài), cơ quan, tô chức (cơ quan, tô chức Việt Nam, cơ quan, tổ chức nước ngoài). Chủ thể có quyền khiếu nại chỉ trở thành chủ thé thực hiện quyền khiếu nại khi thỏa mãn các điều kiện như đã 13 phân tích ở trên.