CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TẠI ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1. Khái niệm quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp công lập 1. Khái niệm quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập 1. Khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập Chúng”ta đều biết hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập đóng vai trò quan trọng trong đời sống hàng ngày của nhân dân, hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập nhằm mục đích cung cấp những dịch vụ công thiết thực đảm bảo phục vụ nhu cầu của dân trong các lĩnh vực y tế, giáo dục, khoa học và các lĩnh vực khác.”Vậy đơn vị sự nghiệp công lập được hiểu như thế nào? Theo Điều 9 Luật viên chức 2010 quy định thì “Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước”.
“ Đối với từng lĩnh vực sự nghiệp, căn cứ vào khả năng tự chủ về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự và phạm vi hoạt động thì đơn vị sự nghiệp công lập được phân loại như sau: - Đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự (sau đây gọi là đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ); - Đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự (sau đây gọi là đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ).” Nói đến vấn đề tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập có thể hiểu tự chủ về những mặt sau: - Tự chủ về thực hiện nhiệm vụ trong xây dựng kế hoạch và tổ chức thực hiện; - Tự chủ về tổ chức bộ; 5 - Tự chủ về nhân sự; - Tự chủ về giá, phí dịch vụ; - Tự chủ về tài chính. Việc xác định đơn vị sự nghiệp công lập thuộc loại nào căn cứ vào nhiều yếu tố như: - Mức độ tự chủ về tài chính và khả năng đảm bảo hoạt động; - Cơ chế hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập; - Đặc điểm, tính chất của từng ngành, lĩnh vực hoạt động sự nghiệp; - Điều kiện thực tế; - Yêu cầu quản lý đối với mỗi loại hình đơn vị sự nghiệp cũng như trình độ, năng lực quản lý tại các đơn vị này. Trong những năm qua có những quy định thay đổi khá nhiều liên quan đến đơn vị sự nghiệp công lập. Cụ thể là tại “Nghị định 55/2012/NĐ-CP đã quy định tách bạch việc thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập”, không quy định chung với cơ quan hành chính, đồng thời bãi bỏ những quy định trước đây trái với Nghị định số 55/2012/NĐ-CP.
Nghị định số 55/2012/NĐ-CP cũng quy định một trong những điều kiện giải thể đơn vị sự nghiệp là “ba năm liên tiếp không hoàn thành nhiệm vụ hoặc hoạt động không có hiệu quả theo đánh giá của cơ quan có thẩm quyền thành lập”. So với quy định trước thì đây cũng là một điểm mới góp phần thúc đẩy đơn vị sự nghiệp tự chủ hoạt động, khắc phục tình trạng ỷ lại, dựa dẫm vào nhà nước của phần lớn các đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay. Thêm vào đó, đã có sự phân cấp lại thẩm quyền“thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp.” Nhà nước luôn không ngừng đề ra các chính sách nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và chất lượng dịch vụ của đơn vị sự nghiệp công lập, thực hiện tốt chính sách xã hội của Nhà nước và đảm bảo công bằng giữa các đối tượng cung cấp hàng hóa, dịch vụ trong toàn bộ nền kinh tế.Khái niệm quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp công lập. Theo giáo trình Kinh tế chính trị Mac – Lê Nin của Bộ Giáo dục và Đào tạo: “ Tài chính nước ta là hệ thống quan hệ kinh tế biểu hiện trong lĩnh vực hình thành, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ trong nền kinh tế quốc dân nhằm xây dựng, bảo vệ và phát triển xã hội chủ nghĩa” [1,tr 416].
Theo giáo trình Kinh tế chính trị học của Trường Đại học Kinh tế quốc dân: “ Tài chính là một phạm trù kinh tế khách quan gắn kiền với kinh tế nhất định biểu hiện dưới hình thức tiền tệ, phát sinh trong quá trình hình thành, quản lý và sử dụng các quỹ tiền tệ, nhằm phát triển sản xuất, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân”[19, tr412]. Từ những khái niệm về tài chính có thể hiểu: Tài chính thể hiện sự vận động của vốn tiền tệ diễn ra ở mọi chủ thể trong xã hội. Nó phản ánh tổng hợp các mối quan hệ kinh tế nảy sinh trong phân phối các nguồn tài chính thông qua việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm đáp ứng các nhu cầu khác nhau của các chủ thế trong xã hội. Quan điểm TC như trên cho phép nhìn nhận đầy đủ toàn diện về tài chính.
Quan điểm vừa chỉ ra mặt cụ thể - hình thức biểu hiện bên ngoài của tài chính- là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ, vừa vạch rõ mặt trừu tượng bản chất bên trong của tài chính là các quan hệ kinh tế trong phân phối của cải dưới hình thức giá trị. Từ đó nhận thức rằng: “quản lý tài chính trước hết là quản lý các nguồn tài chính, quản lý các quỹ tiền tệ, quản lý việc phân phối các nguồn tài chính, quản lý việc tạo lập, phân bổ và sử dụng các quỹ tiền tệ một cách chặt chẽ, hợp lý có hiệu quả theo mục đích đã định. Đồng thời, quản lý tài chính là thông qua các hoạt động kể trên để tác động có hiệu quả nhất tới việc xử lý các mối quan hệ kinh tế - xã hội nảy sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể trong xã hội”. Quản lý tài chính nói chung là việc lựa chọn, đưa ra các quyết định tài chính và tổ chức thực hiện các quyết định đó nhằm đạt được mục tiêu hoạt động tài chính của đơn vị.
Mục tiêu tài chính có thể thay đổi theo từng thời kỳ phù hợp với chính 7 sách chiến lược của đơn vị. Quản lý tài chính công là quá trình tác động, điều hành thông qua hệ thống các cơ quan Nhà nước đến những mặt hoạt động của tài chính công nhằm đạt được những mục tiêu nhất định. Như đã phân tích ở trên, đơn vị sự nghiệp được Nhà nước thành lập và hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận nhưng không phải vì thế mà không tính đến vấn đề hiệu quả, ngược lại chính trong lĩnh vực phi lợi nhuận này yêu cầu về hiệu quả sử dụng nguồn tài chính lại trở nên đặc biệt quan trọng. “Quản lý tài chính trong các đơn vị sự nghiệp thực chất chính là sự tác động có tổ chức, có định hướng của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý trong lĩnh vực tài chính nhằm thực hiện việc huy động, phân bổ và sử dụng một cách chặt chẽ, có hiệu quả nguồn thu tài chính nhằm đạt được các mục tiêu đã định.” Quản lý tài chính là một bộ phận, một khâu của quản lý kinh tế xã hội và là khâu quản lý mang tính tổng hợp.
Quản lý tài chính được coi là hợp lý, có hiệu quả nếu nó tạo ra được một cơ chế quản lý thích hợp, có tác động tích cực tới các quá trình kinh tế xã hội theo các phương hướng phát triển đã được hoạch định. Việc quản lý, sử dụng nguồn tài chính ở các đơn vị sự nghiệp có liên quan trực tiếp đến hiệu quả kinh tế xã hội do đó phải có sự quản lý, giám sát, kiểm tra nhằm hạn chế, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực, tham nhũng trong khai thác và sử dụng nguồn lực tài chính đồng thời nâng cao hiệu quả việc sử dụng các nguồn tài chính. Bản chất của quản lý tài chính là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều hành và kiểm soát hoạt động thu chi của Nhà nước nhằm phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ một cách hiệu quả nhất. Thời gian qua, cơ chế tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập được thực hiện theo “Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập”; Thông tư số 71/2006/TT-BTC ngày 9/8/2006 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định trên.
Sau gần 10 năm thực hiện Nghị định số 43/2006/NĐ-CP trên cơ sở tổng kết đánh giá kết quả đạt được cũng như những bất cập phát sinh, ngày 14/2/2015 Chính phủ đã ban hành 8 Nghị định 16/2015/NĐ-CP thay thế Nghị định số 43/2006/NĐ-CP theo hướng quy định các vấn đề chung, làm căn cứ cho các bộ, cơ quan liên quan xây dựng các Nghị định riêng quy định đối với từng lĩnh vực cụ thể.”Nghị định 16/2015/NĐ-CP đã thể hiện rõ mục tiêu đổi mới toàn diện các đơn vị sự nghiệp công lập; đẩy mạnh việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị đồng bộ cả về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính. Nghị định 16 điều chỉnh cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập theo hướng tăng cường trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, khuyến khích các đơn vị có điều kiện vươn lên tự chủ ở mức cao.” Theo đó, tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp theo 4 mức độ: “(i) Tự chủ tài chính đối với đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; (ii) Tự chủ tài chính đối với đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên; (iii) Tự chủ tài chính đối với đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên (do giá, phí dịch vụ sự nghiệp công chưa kết cấu đủ chi phí, được Nhà nước đặt hàng, giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo giá, phí chưa tính đủ chi phí); (iv) Tự chủ tài chính đối với đơn vị được Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên (theo chức năng, nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao, không có nguồn thu hoặc nguồn thu thấp).