CHƯƠNG 4 QUẢN LÝ RỪNG B ức tranh cảnh quan rừng ở Việt Nam đã biến đổi rất nhiều theo thời gian: tình trạng khai thác quá mức và chuyển đổi đất rừng sang các mục đích sử dụng khác khiến cho tài nguyên rừng bị “ăn mòn” và đa dạng sinh học rừng trở nên cạn kiệt. Sau gần hai thập kỷ thực hiện các chương trình trồng rừng, tình trạng suy giảm độ che phủ rừng đã được vãn hồi, nhưng các cánh rừng tự nhiên vẫn không ngừng suy thoái. Và mặc dù khoa học liên tiếp ghi nhận các loài động thực vật mới được phát hiện nhưng số lượng các loài bị nguy cấp vẫn không ngừng gia tăng. Sự phân cấp trong ngành lâm nghiệp đã đem lại cho người dân địa phương nhiều quyền liên quan đến sử dụng và quản lý rừng.
Tuy nhiên, tỷ lệ nghèo ở các vùng có rừng vẫn còn cao, nhất là với các dân tộc thiểu số sống ở các khu vực trung du, miền núi xa xôi hẻo lánh. Đóng góp về kinh tế của ngành lâm nghiệp vào GDP còn thấp, nhưng mức độ này có lẽ sẽ cao hơn nhiều nếu tính đến các dịch vụ môi trường. Sự tăng trưởng mạnh mẽ của ngành công nghiệp gỗ đã đem lại nhiều lợi ích kinh tế, nhưng chính nhu cầu về gỗ lại là động cơ thúc đẩy các hoạt động buôn bán gỗ lậu, và trở thành mối đe dọa đối với các cánh rừng trong khu vực cũng như tương lai của ngành công nghiệp gỗ. Để giải quyết những vấn đề này, chương 4 sẽ mô tả khái quát một loạt các cải cách có tính chất toàn diện, bao gồm phân cấp hiệu quả hơn cho các bên tư nhân để bảo vệ và phát triển rừng, cùng với đó là các cơ chế ưu đãi khuyến khích quản lý bền vững; tăng cường thực thi pháp luật và cơ chế quản trị trong lĩnh vực lâm nghiệp để cải thiện công bằng xã hội và tính bền vững môi trường; đồng thời thiết lập các hệ thống thông tin và quản lý rừng nhằm tạo cơ sở vững chắc cho việc xây dựng chính sách, lập kế hoạch, và quản lý đa mục đích.
Những cải cách nói trên không chỉ cần thiết để đạt được hiệu quả trong sử dụng rừng, tăng cường công bằng xã hội và tính bền vững môi trường, mà còn giúp giải quyết nhiều điều kiện cần thiết để tận dụng được các luồng vốn quốc tế cho các dịch vụ hấp thu các-bon trong tương lai. Diện tích rừng, theo phân loại rừng năm 2005 Nguồn: Bộ NN&PTNT, 2008. Q UẢ N LÝ TÀ I N G U YÊ N T H I Ê N N H I Ê N CHƯƠNG 4: QUẢN LÝ RỪNG 73 Việt Nam có khoảng 16 triệu héc-ta (ha) đất được Cảnh quan rừng đã thay đổi nhiều theo thời gian. xác định chính thức là đất rừng, trong đó khoảng (Xem Hình 4.) Một vài thập kỷ khai thác thâm 13 triệu ha đất có rừng bao phủ.117 Phần còn lại là canh và chuyển đổi mục đích sử dụng đã khiến đất trống và đồi núi trọc.118 Trong tổng diện tích độ che phủ rừng giảm từ 43% năm 1943 xuống đất có rừng, khoảng 10 triệu ha được phân loại là khoảng 27% vào năm 1990, nhưng sau đó lại rừng tự nhiên (mặc dù có cấu trúc hỗn loài) và gần tăng lên gần 40% trong năm 2009.
Việc mất rừng 3 triệu ha là rừng trồng.)120 ngập mặn đã và vẫn đặc biệt nghiêm trọng, từ 400.000 ha năm 1943 giảm xuống còn chưa đến Đất rừng được quản lý theo một trong ba nhóm 60.122 chức năng: rừng đặc dụng (SUF) với diện tích xấp xỉ 2 triệu ha, rừng phòng hộ - khoảng gần 5 triệu Năm 1992, chính phủ bắt đầu triển khai một loạt ha, và rừng sản xuất - khoảng 6 triệu ha.121 Điều các chương trình trồng rừng đầy tham vọng kiện địa hình và khí hậu phức tạp của Việt Nam là nhằm “phủ xanh đất trống đồi trọc” 123 đồng thời lý do dẫn đến sự đa dạng của rừng tự nhiên, phân bảo vệ và làm giàu các cánh rừng còn tồn tại.124 bố từ độ cao bằng mực nước biển đến độ cao Các khu rừng được trồng chủ yếu bằng các loài hơn 3.000 mét, bao gồm rừng lá rộng thường cây ngoại lai và sinh trưởng nhanh, và rừng tự xanh và bán thường xanh, rừng nửa rụng lá và nhiên được bảo vệ để tái sinh, nhờ đó độ che phủ rừng rụng lá mùa khô, rừng lá kim thường xanh rừng đã tăng lên xấp xỉ 40%.125 Lâm phận hiện hỗn loài, và rừng ngập mặn. nay gồm có rừng tự nhiên (được phân loại theo Hình 4. Độ che phủ rừng ở Việt Nam năm 1983 và năm 2004 Nguồn: Ngân hàng Thế giới 2005. Q UẢ N LÝ TÀ I N G U YÊ N T H I Ê N N H I Ê N 74 CHƯƠNG 4: QUẢN LÝ RỪNG thành phần các loài, cấu trúc và chất lượng rừng) cấp.133 Sau đó, vào năm 2007, chương trình đã (xem Hình 4.) và rừng trồng có giá trị đa dạng được sửa đổi dựa trên kết quả của một đánh giá sinh học thấp.126 Mặc dù có sự gia tăng về diện toàn quốc134 và một Chính sách mới về Phát triển tích nhưng suy thoái rừng vẫn tiếp tục tăng, nhất rừng sản xuất135 đã được triển khai để trợ cấp cho là ở các khu rừng tự nhiên.
các hoạt động trồng cây lấy gỗ và hỗ trợ cơ sở hạ tầng lâm nghiệp và dịch vụ khuyến lâm. Viễn cảnh thể chế Tổng cục Lâm nghiệp mới được thành lập thuộc Viễn cảnh chính sách Bộ NN&PTNT có trách nhiệm xây dựng các chính Chiến lược Phát triển Kinh tế Xã hội 2001–2010 sách lâm nghiệp và hướng dẫn, giám sát thực của Việt Nam127 đã đặt ra một số mục tiêu phát hiện. Các cơ quan chủ quản ở cấp tỉnh và huyện triển cho ngành lâm nghiệp, cụ thể là: tăng độ chịu trách nhiệm quản lý các hoạt động bảo vệ che phủ rừng nói chung lên 43%, hoàn thành và phát triển rừng. Tuy vậy, các nỗ lực phân cấp việc giao đất giao rừng nhằm xã hội hóa phát trong ngành vẫn chủ yếu mang tính hình thức.136 triển lâm nghiệp và thúc đẩy sinh kế dựa vào lâm Hơn nữa, việc xây dựng một chính sách lâm nghiệp, ổn định tập quán canh tác, ngăn ngừa nghiệp hiệu quả lại gặp nhiều trở ngại do thiếu phá rừng và đốt rừng, cũng như đẩy nhanh tiến số liệu nhất quán và có chất lượng tốt.137 độ trồng rừng thương mại để cung cấp nguyên liệu cho các ngành sản xuất trong nước và xuất Viễn cảnh kinh tế khẩu.
Các mục tiêu này đã được cụ thể hóa trong Năm 2005, ngành lâm nghiệp chỉ đóng góp 1% 5 chương trình của Chiến lược Phát triển Lâm vào tổng sản phẩm quốc nội (GDP).138 Nhưng con nghiệp Việt Nam 2006–2020,128 với các mục tiêu số này chưa bao gồm chế biến lâm sản và tiêu đầy tham vọng để phát triển và quản lý rừng thụ lâm sản không được ghi chép chính thức. cũng như cải cách chính sách và thể chế. Chi phí Ngoài ra, các hàng hóa công cộng chẳng hạn như ước tính để đạt được các mục tiêu này là 400 triệu các dịch vụ môi trường cũng đem lại một giá trị USD mỗi năm trong suốt 14 năm thực hiện Chiến mà theo những ước tính sơ bộ, có thể lớn gấp vài lược. Tuy nhiên, mức đầu tư hiện nay từ các lần giá trị nguồn gỗ tạo tác – nếu tính đến các giá nguồn của nhà nước và tư nhân mới đạt khoảng trị của rừng tự nhiên về bảo vệ đất, điều tiết nước, 50–60 triệu USD mỗi năm.129 Nhận thức được sự và hấp thu các-bon.139 Hơn nữa, các nhà nghiên thiếu hụt này, Chiến lược đã đưa ra những cách cứu cho rằng, giá trị trung bình của các loại lâm tiếp cận dựa vào thị trường để tìm nguồn tài sản phi gỗ từ rừng tự nhiên ở Việt Nam có thể lên chính cho ngành – ví dụ như tăng cường các cơ đến khoảng 2 triệu đồng một ha140 (nghĩa là tổng chế ưu đãi khuyến khích và tạo môi trường thuận cộng khoảng 1 tỷ USD).
lợi cho các bên tư nhân. Lâm nghiệp chiếm 20-25% chi tiêu công của toàn Kể từ năm 1998, chính sách đầu tư lâm nghiệp ngành nông/lâm nghiệp, nhưng chỉ đóng góp có chủ yếu của chính phủ là Chương trình trồng 5 4% sản lượng của ngành.141 Mặc dù vậy, con số triệu ha rừng (còn gọi là Chương trình 661).130 này chưa phản ánh giá trị đầy đủ của các dịch vụ Chương trình đã đem lại những kết quả khác rừng, và một phần lớn vốn đầu tư trong Chương nhau cho những chỉ tiêu đầy tham vọng đặt ra trình 661 là dành cho lâm nghiệp phi thương lúc đầu.131 Về cơ bản, mặc dầu chương trình đã mại, nghĩa là cho mục đích bảo vệ và bảo tồn. đạt được phần lớn chỉ tiêu về rừng phòng hộ (3 Ngoài ra, các đầu tư cho lâm nghiệp phải mất triệu ha), nhưng lại không thực hiện được chỉ tiêu một thời gian dài, khoảng 5 – 15 năm (hoặc lâu về rừng sản xuất (2 triệu ha).132 Ngoài ra, các quy hơn), mới có thể đem lại lợi ích, tùy theo loài cây định thiếu chặt chẽ về quy hoạch, lập kế hoạch được trồng và mục tiêu sản xuất. ngân sách và kiểm soát đã tạo ra nhiều cơ hội cho các hành vi gian lận và tham nhũng ở nhiều Q UẢ N LÝ TÀ I N G U YÊ N T H I Ê N N H I Ê N CHƯƠNG 4: QUẢN LÝ RỪNG 75 Lâm nghiệp Việt Nam có tiềm năng để cải thiện định về chính sách PFES.145 Nghị định này xác năng suất của ngành: sản lượng rừng trồng trung định các bên tham gia thị trường và đặt ra những bình hiện tại là 4–12 m3/ha/năm, chỉ bằng một quy tắc để xác định các khoản chi trả và cơ chế nửa, thậm chí chưa bằng một nửa, tiềm năng thể chế để xử lý các giao dịch.
Tuy nhiên, còn phải thực sự của rừng.142 Khoảng 3 triệu ha đất rừng khắc phục những yếu kém trong thực thi pháp hiện vẫn còn để trống, và người dân địa phương luật trong lâm nghiệp, quản trị và giám sát, thì thường không có đủ các nguồn lực cần thiết để các thí điểm này mới có thể thực hiện đầy đủ đưa đất vào sản xuất;143 các cánh rừng sản xuất tiềm năng và đảm bảo duy trì rừng cũng như bảo tự nhiên hoặc bị đóng cửa không cho thu hoạch vệ đa dạng sinh học rừng. hoặc chỉ được khai thác theo hệ thống hạn ngạch, làm mất động cơ thúc đẩy quản lý rừng Ngành chế biến gỗ của Việt Nam đã tăng trưởng bền vững. nhanh chóng146 (xem Hình 4.3), đạt kim ngạch xuất khẩu 2,8 tỷ USD vào năm 2008.
