PHẦN MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của đề tài Chất thải rắn (CTR - Solid Waste) là một bộ phận tất yếu, "đồng hành" với quá trình sản xuất và tiêu dùng trong nền kinh tế. Đối với các quốc gia đang phát triển, chất thải rắn đô thị (CTRĐT- Municipal Solid Waste) ngày càng tăng nhanh cả về khối lượng phát sinh và mức độ nguy hại. Phát triển kinh tế, gia tăng dân số và đô thị hóa mạnh mẽ được xem là những nguyên nhân chính gây ra tình trạng này (UNEP, 2005).
Số liệu thống kê năm 2006 cho thấy, mỗi năm trái đất sẽ tiếp nhận 2 tỷ tấn CTRĐT, tương đương với khối lượng 300kg/người/năm. Đến năm 2025, khối lượng CTRĐT sẽ đạt 5,9 tỷ tấn/năm, tương đương với 59 tỷ m3, đủ để trải khắp diện tích đất nước Costarica với độ sâu 1 mét (UN-Habitat, 2010b). Trong bối cảnh đó, quản lý chất thải rắn đô thị (QLCTRĐT) trở thành nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu trong hệ thống quản lý môi trường ở các quốc gia. Schubeler (1996) đã khẳng định: "phát sinh CTRĐT và cầu đối với dịch vụ thu gom CTRĐT đang thực sự là một vấn đề cấp bách đi kèm với tiến trình phát triển".
Nhiều học giả cho rằng hệ thống QLCTRĐT ở các nước đang phát triển phải đối mặt với một số khó khăn và thách thức. Thứ nhất, hệ thống QLCTRĐT ở các nước này bị giới hạn về nguồn lực tài chính, năng lực con người và hệ thống luật pháp chồng chéo (Hoornweg, 2000). Vì vậy, khả năng cung cấp dịch vụ và kết quả hoạt động QLCTRĐT rất hạn chế. Theo Pacione (2005), có khoảng 1/3 đến 1/2 lượng rác thải không được thu gom ở các nước thế giới thế 3.
Tỷ lệ này thậm chí còn cao hơn ở các khu vực ven đô và vùng nông thôn. Phần rác thải không được thu gom có thể phá huỷ cảnh quan, ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường và sức khỏe con người. Thứ hai, hệ thống QLCTRĐT chưa đánh giá đúng và tích hợp vai trò của các chủ thể khác, như: doanh nghiệp, cộng đồng, tổ chức dựa vào cộng đồng (CBOs - Community Based Organizations) tham gia vào hoạt động QLCTRĐT. Ở các đô thị mà vai trò và sự tham gia của các chủ thể được thừa nhận, khẳng định thì hoạt động QLCTRĐT được cải thiện hơn nhiều (Furedy, 1989).
Có thể thấy, kết quả thực thi chưa ấn tượng và những thách thức mà hệ thống QLCTRĐT phải đối mặt đang đặt ra những yêu cầu thay đổi cho hệ thống này. Câu hỏi đặt ra là: cách thức QLCTRĐT truyền thống mà các quốc gia đang áp dụng trong nhiều thập kỷ qua đã đúng hướng chưa và liệu có cần một sự thay đổi nào không? Quản lý dựa vào cộng đồng (QLDVCĐ - Community-based Management) là cách tiếp cận được một số nhà khoa học gợi mở từ các nghiên cứu học thuật cũng như thực tế từ cuối thập kỷ 80 (Whande, 2007). Đây là cách tiếp cận từ dưới lên (Bottom- 2 up) và nhấn mạnh đến vai trò của người sử dụng, khuyến khích các thành viên trong cộng đồng tham gia hoạt động quản lý một cách chủ động và nhận trách nhiệm từ lập kế hoạch, thực hiện, đến giám sát các nội dung của hệ thống quản lý. Dưới góc độ chính sách, cách tiếp cận này sẽ làm giảm gánh nặng cho khu vực Chính phủ khi cung ứng hàng hóa, dịch vụ công trước cuộc khủng hoảng tài khóa và các chương trình thay đổi cơ cấu.
Trao quyền quản lý cho địa phương trở thành một hướng đi đúng đắn trong bối cảnh này (Rasmussen, 1995). Ở Việt Nam, QLCRĐT - đặc biệt là quản lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị (QLCTRSHĐT) đã thu hút được sự quan tâm của mọi tầng lớp trong xã hội. Năm 2015, tổng lượng chất thải rắn sinh hoạt (CTRSH) trên cả nước là 23 triệu tấn/năm. Tại các vùng đô thị, nơi chiếm khoảng 30% dân số cả nước, mỗi năm phát sinh gần 14 triệu tấn CTRSHĐT (Bộ TN&MT, 2017).
Trước áp lực phải quản lý khối lượng CTRSHĐT khá lớn, các thành phố đều xác định đây là vấn đề ưu tiên hàng đầu. Tuy nhiên, hệ thống QLCTRSHĐT đang gặp nhiều khó khăn do sự hữu hạn về thiết bị, về nguồn vốn, khung pháp lý còn thiếu và đặc biệt sự tham gia của cộng đồng còn mờ nhạt, chưa đúng với tiềm năng thực tế của chủ thể này (Bộ TN&MT, 2004). Nhận thức được bất cập đó, chính phủ Việt Nam đã ban hành chủ trương xã hội hóa (XHH) trong công tác Bảo vệ môi trường (BVMT). Ý tưởng của chủ trương này là huy động nguồn lực từ mọi thành phần kinh tế ngoài quốc doanh, các tổ chức xã hội và cộng đồng tham gia vào sự nghiệp BVMT của đất nước.
Đây có thể coi là một hoạch định chính sách đúng đắn của Chính phủ trong bối cảnh khu vực công đang gặp nhiều khó khăn trong QLCTRSHĐT (Bộ TN&MT, 2011). Cũng như nhiều đô thị khác trên thế giới, thủ đô Hà Nội đã và đang phải đối mặt với vấn đề QLCTRSHĐT do kết quả của quá trình gia tăng dân số, đô thị hóa và tăng trưởng kinh tế. Tiếp nối và cụ thể hóa chủ trương XHH của Chính phủ, Hà Nội được đánh giá là một (1) trong hai (2) địa phương đi đầu trong hoạt động này (Bộ TN&MT, 2004). Ngay từ cuối thập kỷ 90, thành phố đã triển khai chương trình XHH trong QLCTR nói chung và QLCTRSHĐT nói riêng.
Hàng loạt công ty tư nhân được thành lập và tham gia vào phân đoạn cung ứng dịch vụ thu gom, vận chuyển CTRSHĐT. Hàng chục mô hình dựa vào sáng kiến của cộng đồng (Community-based Initiatives) đã được ra đời, tự hoạt động, tự quản lý ở nhiều khu vực. Có thể kể đến mô hình thu gom, vận chuyển rác ở phường Nhân Chính, xã Sài Sơn, xã Đan Phượng, huyện Đan Phượng. Các chương trình XHH đã chia sẻ trách nhiệm QLCTRSHĐT với Chính phủ và đem lại những kết quả tích cực ban đầu.
Tuy vậy, trải qua một thời gian vận hành, các mô hình QLDVCĐ đã bộc lộ những bất cập và hạn chế. Vai trò, 3 mức độ tham gia của cộng đồng còn yếu và chưa rõ nét; nhiều mô hình gặp khó khăn về tài chính khi nguồn thu từ cộng đồng không đủ để chi trả cho cung ứng dịch vụ QLCTRSHĐT; mô hình chưa có vị thế rõ ràng, chưa có văn bản pháp lý đầy đủ và hoàn thiện để thúc đẩy phát triển. Trong bối cảnh đó, việc phân tích và đánh giá mô hình QLDVCĐ là điều cần thiết để đề xuất các giải pháp vận hành, hoàn thiện mô hình theo hướng bền vững. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của đề tài 2.
Các nghiên cứu về quản lý chất thải rắn Đã từ lâu, QLCTR nói chung và QLCTRĐT nói riêng là một chủ đề thu hút sự quan tâm của nhiều học giả trên thế giới. Các nghiên cứu về QLCTR được thực hiện ở nhiều quốc gia, thành phố với nhiều nội dung hết sức đa dạng, phong phú. Trên bình diện lớn, có thể nhận thấy bốn (4) mảng nội dung chính được các học giả tập trung nghiên cứu. Cụ thể như sau: • Một là, nhóm các nghiên cứu tập trung vào việc phân tích hiện trạng phát sinh, thu gom, xử lý chất thải ở các quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển.
Nghiên cứu của UN-Habitat (2010a) cho thấy khó khăn lớn nhất mà các thành phố/q uốc gia đang phát triển phải đối mặt trong QLCTRĐT là: tỷ lệ thu gom thấp, phương thức xử lý CTRSHĐT chưa đúng kỹ thuật và an toàn. Theo nhiều nghiên cứu, tỷ lệ thu gom CTRĐT ở các thành phố lớn chỉ đạt 30-50%, tỷ lệ này còn thấp hơn ở các thành phố nhỏ và khu vực ven đô (Hardoy và cộng sự, 2001; UN-Habitat, 2010a). Các tác giả cũng đã bình luận việc thiếu quy định về QLCTRĐT và điều kiện môi trường ô nhiễm ở các thành phố này. Miêu tả một bức tranh tương tự, nghiên cứu của Worldbank (2012) ước tính rằng: trong một số trường hợp, 60% CTR phát sinh tại đô thị các nước có thu nhập thấp không được thu gom.
Vấn đề này nổi bật và tập trung rõ nét ở các quốc gia thuộc khu vực châu Phi và châu Á. Ở khu vực châu Phi, trong nghiên cứu "Định hướng tương lai về QLCTR ở châu Phi", Mohee, R. và cộng sự (2015) đã thừa nhận tình trạng QLCTRĐT hết sức yếu kém ở châu lục này. Tỷ lệ thu gom ở các thành phố lớn đạt xấp xỉ 50%; ở khu vực ven đô, tỷ lệ này còn đáng lo ngại hơn nhiều với con số là 10%.
Tình hình xử lý CTRĐT ở Lusaka, Zambia cũng được cho là xấu với 90% rác thải hàng ngày bị bỏ lại, tiềm ẩn các tác động xấu đến sức khoẻ cộng đồng (Hardoy và cộng sự, 2001). 4 Năm 2007, một nghiên cứu về hiện trạng QLCTRĐT ở 11 nước của Trung tâm Năng suất Châu Á (APO, 2007) nhấn mạnh: QLCTRĐT là một thách thức lớn ở các thành phố. Nghiên cứu chỉ rõ: "mặc dù bỏ ra chi phí rất lớn cho QLCTR, các đô thị ở 11 nước vẫn đang phải vật lộn với những thách thức ngăn chặn suy thoái môi trường do hoạt động không hiệu quả của hệ thống này. QLCTRĐT trở thành một vấn đề quan trọng và cần phải được giải quyết thông qua cách tiếp cận tổng hợp, dựa vào cộng đồng và khu vực tư nhân".
Tại Sri Lanka, trung tâm hỗ trợ QLCTR quốc gia (NSMSC) (2008) đã nhận định QLCTR là một vấn đề lớn ở các thành phố của Sri Lanka. Theo đó, tỷ lệ thu gom trung bình ở quốc gia này chỉ đạt 23%. Tác giả đã mô tả thủ đô Colombo "đối mặt với một tình huống khủng hoảng" khi phải xử lý khoảng 1.500 tấn CTR mỗi ngày. Trong nghiên cứu "Quản lý chất thải rắn tại Trung Quốc: Tình trạng, các vấn đề và thách thức", Dong QingZhang và các cộng sự (2010) đã nhận xét: Trung Quốc đang chứng kiến sự tích tụ nhanh chóng của rác thải đô thị như là kết quả của quá trình CNH, đô thị hóa và gia tăng dân số.
668 thành phố của nước này tạo ra khoảng 212 triệu tấn rác thải mỗi năm, chiếm khoảng một phần ba tổng lượng CTR trên thế giới, trong đó có khoảng 148 triệu tấn được thu gom và chôn lấp; lượng rác thải còn lại tồn đọng trong môi trường gây ảnh hưởng xấu đến sức khỏe và mỹ quan thành phố. Ở Việt Nam, hiện trạng QLCTRĐT được phác họa khá rõ nét qua 02 báo cáo quốc gia chuyên biệt về CTR do Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT) ấn bản năm 2004 và 2011. Theo "Báo cáo diễn biến Môi trường Việt Nam - Chất thải rắn", Bộ TN&MT (2004) dự báo khối lượng CTR sẽ tăng lên nhanh chóng trong bối cảnh phát triển kinh tế và gia tăng dân số.