CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM SOÁT QUYỀN HÀNH PHÁP TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH 1. Khái niệm về thực hiện quyền hành pháp trong cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh 1. Khái niệm, đặc điểm quyền hành pháp 1. Khái niệm quyền hành pháp Việc tách QLNN thành QLP, QHP và QTP được đề xướng bưởi John Locke, sau đó Montesquieu trong tác phẩm “tinh thần pháp luật” đã có sự giải thích về các quyền và phát triển học thuyết tam quyền phân lập.
Theo đó, QHP là “quyền quyết định việc hòa bình hay chiến tranh, phái hoặc tiếp nhận các đại sứ, thiết lập sự an ninh chung và dự phòng để chống lại sự xâm lược” [25, tr. Hiểu theo nghĩa này thì QHP chính là quyền thực hiện các hoạt động đối nội và đối ngoại được quy định trong khuôn khổ pháp luật quốc gia nhằm thi hành những điều tốt đẹp trong pháp luật quốc tế hay chính là quyền cai trì pháp luật, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống. Có tác giả đưa quan điểm “quyền hành pháp là quyền khởi xướng, hoạch định, soạn thảo và điều hành chính sách quốc gia” [11, tr.230] và quyền này cần được giao cho CP đảm trách. Hiến pháp của nhiều quốc gia cũng quy định QHP bao gồm cả quyền hoạch định và điều hành chính sách nhằm thực hiện mục tiêu chính trị như Điều 20 Hiến pháp của nước Cộng hòa Pháp quy định: "Chính phủ Pháp xác định chính sách và thực hiện chính sách quốc gia".
Điều 64 Hiến pháp của Cộng hòa liên bang Đức quy định: "Thủ tướng Liên bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính sách và chịu trách nhiệm về điều đó". Đồng tình với quan điểm trên, có học giả cho rằng: “quyền hành pháp là quyền của Nhà nước, trong đó các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chủ động thi hành các chủ trương, chính sách đã được thông qua hoặc pháp luật đã được ban hành” [15, tr. Như vậy, có thể hiểu rằng QHP nhằm mục đích cuối cùng là đưa pháp luật vào cuộc sống, trong đó bao gồm cả hoạt động đề xuất chính sách, pháp luật để QH phê 8 chuẩn, thông qua, từ đó qua chức năng, nhiệm vụ và quyền của mình, các cơ quan hành pháp đưa pháp luật vào thực tiễn bằng cách xử lý hành vi vi phạm pháp luật (VPPL), chủ động đưa ra các văn bản hướng dẫn thi hành, quy định chi tiết nhằm quản lý hành chính tốt hơn. Việt Nam thừa nhận các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp như một nguyên lý mang tính tổ chức - kỹ thuật trong tổ chức và thực hiện QLNN.
Lần đầu tiên, QHP được ghi nhận trong văn kiện Đảng, tại Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền đó”. Tiếp đó, Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, nhưng không được cụ thể hoá trong bất kỳ văn bản luật nào. Đến bản Hiến pháp năm 2013 thừa nhận QHP như là một nhánh quyền trong sự thống nhất của QLNN, có sự phân công và phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong sự thống nhất của ba quyền thì CP thực hiện QHP.
Đến bản Hiến pháp năm 2013 đã xác lập rõ vị trí của CP là cơ quan thực hiện QHP [30, Điều 94] không chỉ qui định “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” mà còn “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này” và “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội” [30, Điều 96]. QHP ngày nay không chỉ là công việc điều hành mà còn hoạch định chính sách quốc gia bằng quyền lập quy độc lập hoặc lập pháp ủy quyền. Như vậy, QHP được hiểu theo nghĩa rộng vừa là quyền hành chính để tổ chức, điều hành các hoạt động qlnn trên tất các lĩnh vực, và là quyền tổ chức thi hành và áp dụng pháp luật bằng việc lập quy nhằm ban hành những văn bản pháp luật cụ thể hóa các luật do cơ quan lập pháp ban hành và các phán quyết của Tòa án; quyền hoạch định, điều hành chính sách quốc gia nhằm thực hiện quyền lực nhà nước theo pháp luật vào trong đời sống xã hội. Chủ thể chủ yếu thực hiện QHP là CP (TTCP và các thành viên CP) và các cơ quan cấp dưới của CP.
Ở Việt Nam, do cơ cấu tổ chức BMNN, QHP được giao chủ 9 yếu cho hệ thống CQHCNN ở Trung ương và một số các CQNN ở địa phương tại các cấp thực hiện. Ngoài ra, các CQNN khác cũng được giao thực hiện một số quyền mang tính chất hành pháp như Chủ tịch nước. Từ những phân tích trên, có thể hiểu QHP là một bộ phận của QLNN do CQHCNN và cơ quan được giao quyền để thực hiện một cách chủ động nhằm hoạch định, điều hành chính sách quốc gia, qlnn trên mọi lĩnh vực và tổ chức thi hành pháp luật. Như vậy QHP có 03 bộ phận cơ bản gồm: (1) quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia theo giới hạn của QHP được liệt kê trong Luật như chính sách về dân tộc, tôn giáo, tài chính, tiền tệ…; (2) quyền lập quy để ban hành văn bản dưới luật để thi hành pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành; (3) quyền qlnn trên mọi lĩnh vực nhằm thiết lập trật tự công vì lợi ích công và duy trì trật tự công đó.
Đặc điểm quyền hành pháp Là một loại QLNN, QHP mang đặc điểm cơ bản của QLNN. Ngoài ra, còn có những đặc điểm đặc trưng sau đây: Thứ nhất, QHP là trung tâm của QLNN, đóng vai trò chính trong tổ chức và thực thi QLNN Để quản lý xã hội, Nhà nước phải ban hành pháp luật. Pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành nhưng chủ thể tổ chức thực hiện pháp luật hay thực hiện QHP lại được trao cho CQHCNN ở trung ương và địa phương. Sau đó, khi phát sinh tranh chấp, vi phạm, khiếu kiện sẽ được giải quyết tại Tòa án - cơ quan thực hiện QTP xét xử, xác định quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của các bên.
Trong quá trình từ ban hành, thi hành và áp dụng pháp luật thì trọng tâm là đưa pháp luật đi vào cuộc sống và phục vụ đời sống xã hội dưới sự quản lý của Nhà nước nhưng phải phản ánh được thực trạng đời sống, nguyện vọng của người dân. Bên cạnh đó, việc loại trừ đi phần QLP và QTP thì trọng tâm của QLNN là quyền thực hiện các biện pháp đối nội và đối ngoại trong khuôn khổ luật của quốc gia hay chính là quyền thi hành luật, là “quyền cai trị theo luật” [7]. Việc cai trị nhà nước không thể thiếu bộ máy hành pháp, đặc biệt trong Nhà nước dân chủ thì Nhà nước được sinh ra để phục vụ nhân dân, khi đó sẽ đề cao vai trò kiểm soát việc thực hiện QHP của các CQHCNN và các cơ quan được trao quyền để thực hiện một số nội dung của QHP. 10 Thứ hai, QHP có tính độc lập tương đối với các nhánh QLNN khác nhưng vẫn trong khuôn khổ phối hợp và có sự kiểm soát của các QLP và QTP.
QHP được hình thành khi có QLP, là nhu cầu tất yếu nhưng không phải là quyền phái sinh. Bởi QLNN phải đảm bảo tính thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực, trong đó pháp luật được ban hành nhằm kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện QHP, QTP và QLP và đảm bảo không có sự lạm quyền [30, Điều 2. Sự phân công thẩm quyền rõ ràng giữa các nhánh QLNN nhằm đảm bảo cho các CQNN xác định rõ phạm vi thẩm quyền, không được tùy tiện “lấn sân” thẩm quyền của cơ quan khác, đồng thời có sự phối hợp giữa các cơ quan được trao quyền trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp mới đảm bảo hiệu quả trong tổ chức thực hiện QLNN. Qua việc thực hiện các hoạt động trên là cơ sở để đảm bảo cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các nhánh QLNN.
Và theo nguyên lý chung của sự phối hợp giữa các nhánh QLNN là việc ban hành các đạo luật để giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội luôn phản ánh sự đồng thuận của cả cơ quan thực hiện QHP và cơ quan thực hiện QLP [4, tr. Tính độc lập tương đối của QHP thể hiện qua phân công QLNN. Tại những quốc gia trong một chừng mực nhất định đã trao cho CP, các Bộ trưởng có quyền ban hành các văn bản pháp luật có giá trị không kém các đạo luật bằng việc ủy quyền QLP như theo Điều 34 Hiến pháp của Pháp năm 1958. Hay như tại Việt Nam, CP có quyền ban hành các Nghị định tiên phát hay là các Nghị định điều chỉnh các quan hệ xã hội chưa được luật định, được sự đồng ý của UBTVQH nhằm đáp ứng tính cấp thiết của nhu cầu quản lý nhà nước và thể hiện tính sáng tạo, chủ động của CP trong việc qlnn tại lĩnh vực mới phát sinh, chưa ổn định (theo khoản 4 Điều 4 Luật ban hành VBQPPL năm 2008).
Với vai trò, vị trí của mình, hành pháp không chỉ được tổ chức để thực thi một cách thụ động các quyết định của cơ quan lập pháp, mà còn là nhánh quyền lực có ảnh hưởng rất lớn đến các nhánh quyền lực khác. Cụ thể: hành pháp kiểm soát QTP bằng quy định người đứng đầu hành pháp (Tổng thống, Chủ tịch nước) có quyền đề nghị QH (cơ quan lập pháp) bầu, phê chuẩn, miễn nhiệm, bãi nhiệm người đứng đầu cơ quan tư pháp (Chánh án TAND tối cao) và Chủ tịch nước, Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thẩm phán. Nhưng vẫn đảm bảo tính độc lập của Tòa án khi xét xử chỉ tuân 11 theo pháp luật; cơ quan hành pháp (CP) kiến nghị cơ quan lập pháp trình các Dự thảo Luật, Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện Luật sau một thời gian thi hành. Thứ ba, QHP khi được thực hiện phải chịu sự kiểm soát của cơ quan thực hiện QLP và QTP Do có tính độc lập tương đối và là nhánh quyền lực trọng tâm trong cơ cấu QLNN.
Vì vậy, kiểm soát thực hiện QHP cũng là nhiệm vụ trọng tâm của hoạt động kiểm soát QLNN.