Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học với đề tài "Kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay" được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Ngô Linh Ngọc, dưới sự hướng dẫn khoa học của Đoàn Thị Tố Uyên và Nguyễn Ngọc Bích. Luận án thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính (mã số: 9 38 01 02), bảo vệ tại Trường Đại học Luật Hà Nội vào năm 2023.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Sau 35 năm đổi mới, việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam đã đạt được những chuyển biến quan trọng: bộ máy nhà nước từng bước được sắp xếp tinh gọn, cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ngày càng rõ nét hơn. Tuy nhiên, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng cũng chỉ rõ: cơ chế kiểm soát quyền lực chưa hoàn thiện; hệ thống pháp luật còn những quy định chưa thống nhất, chưa đáp ứng kịp thời đòi hỏi của thực tiễn; việc chấp hành pháp luật có nơi chưa nghiêm.

Chất lượng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) phụ thuộc mang tính quyết định vào chất lượng của các dự thảo văn bản trong quá trình soạn thảo. Kể từ khi Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 ra đời cho đến Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo đã được luật hóa thành khâu bắt buộc. Dù vậy, thực tiễn áp dụng cho thấy công tác này vẫn bộc lộ nhiều hạn chế:

  • Thời hạn thực hiện các hoạt động kiểm soát (thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến) còn ngắn, dẫn đến tình trạng thực hiện mang tính hình thức.
  • Quy định pháp luật còn chung chung, mang tính nguyên tắc; thiếu cơ chế tiếp thu, giải trình bắt buộc và minh bạch.
  • Nhận thức, năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác soạn thảo, thẩm định chưa đồng đều; cơ sở vật chất, kinh phí chưa tương xứng.
  • Tồn tại nguy cơ cài đặt "lợi ích nhóm" trong quá trình xây dựng chính sách và soạn thảo dự thảo văn bản.

Do đó, việc nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL theo khung pháp lý của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 là yêu cầu cấp thiết.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

  • Mục đích nghiên cứu: Phân tích cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam; từ đó đề xuất hệ thống quan điểm và giải pháp bảo đảm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm soát dự thảo văn bản trong giai đoạn hiện nay.
  • Nhiệm vụ nghiên cứu (gồm 03 nhiệm vụ):
    1. Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL: khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa, nội dung kiểm soát (chính trị, hợp hiến/hợp pháp, hợp lý), phương thức kiểm soát (từ bên trong và từ bên ngoài bộ máy nhà nước) và các điều kiện bảo đảm.
    2. Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL tại Việt Nam giai đoạn từ năm 2015 đến nay; chỉ ra kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân cốt lõi.
    3. Xác định quan điểm và đề xuất hệ thống giải pháp khả thi nhằm bảo đảm kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam hiện nay.
  • Phạm vi không gian: Tập trung nghiên cứu hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở cấp trung ương và cấp tỉnh tại Việt Nam; có tham khảo, đối chiếu kinh nghiệm của một số quốc gia (như Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Hà Lan).
  • Phạm vi thời gian: Tập trung khảo sát giai đoạn từ khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực thi hành (từ ngày 01/7/2016) đến năm 2023.

Giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu

  • Giả thuyết khoa học: Kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL là một nội dung quan trọng không thể thiếu trong quá trình xây dựng pháp luật nhưng thực hiện chưa đem lại hiệu quả trên thực tế.
  • Hệ thống câu hỏi nghiên cứu (07 câu hỏi):
    1. Kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL là gì? Ý nghĩa của hoạt động này như thế nào?
    2. Có những phương thức nào để kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam?
    3. Nội dung kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL bao gồm những tiêu chí và khía cạnh nào?
    4. Những điều kiện nào bảo đảm cho việc kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL trong quy trình xây dựng VBQPPL tại Việt Nam hiện nay?
    5. Thực trạng kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL đang đối mặt với những thách thức nào ở Việt Nam?
    6. Những nguyên nhân nào dẫn đến việc kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL chưa đạt hiệu quả mong muốn?
    7. Cần thực hiện những giải pháp nào để bảo đảm việc kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL có hiệu quả trong xây dựng VBQPPL ở Việt Nam hiện nay?

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trong nước

Tác giả luận án đã tiến hành hệ thống hóa các công trình nghiên cứu trong nước theo ba nhóm trọng tâm:

  1. Nhóm nghiên cứu về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật:

    • GS. Lê Minh Tâm (2003), cuốn sách Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, nhấn mạnh giải pháp đổi mới phương thức soạn thảo, thẩm định, kết hợp lấy ý kiến đại chúng và chuyên gia.
    • GS. Nguyễn Minh Đoan (2020), cuốn sách Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phân tích bất cập trong hoạt động thẩm định, thẩm tra, đề xuất cơ chế tham gia bắt buộc của các nhà khoa học và cơ chế tranh luận công khai, phản hồi bắt buộc.
    • Hoàng Ngọc Giao chủ biên (2008), Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh - Thực trạng và giải pháp, phân tích toàn diện các bước trong quy trình lập pháp trước năm 2008.
    • TS. Bùi Thị Đào (2014), bài viết "Quan niệm truyền thống về hệ thống pháp luật và những tác động của quan điểm đó đối với quá trình xây dựng và thực thi pháp luật Việt Nam hiện nay" trong sách Bàn về hệ thống pháp luật, chỉ ra rằng tư duy lập pháp truyền thống quá thiên về vai trò của Nhà nước mà ít coi trọng sự tham gia từ xã hội.
    • PGS. Nguyễn Văn Động chủ biên (2010), sách Xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm đảm bảo phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay.
    • TS. Lê Vương Long (2009), bài viết "Vấn đề đảm bảo tính minh bạch trong một số hoạt động nhà nước" trong sách do GS. Nguyễn Minh Đoan chủ biên, đề xuất thiết lập cơ quan phản biện độc lập ngoài quy trình thẩm định.
    • TS. Trần Quốc Bình (2011), Luận án tiến sĩ Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, chỉ rõ hoạt động thẩm định, thẩm tra trên thực tế còn mang nặng tính hình thức.
    • Các bài viết trên tạp chí chuyên ngành: Trần Thị Thu Phương (2020), Vi Hải Nam và Bùi Phương Thảo (2022), Trần Ngọc Đường (2011), Trương Hồ Hải và Đặng Thị Hoài (2020), Bùi Huyền (2023), Nguyễn Thị Phi Yến (2022).

  2. Nhóm nghiên cứu về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật:

    • TS. Bùi Thị Đào, Luận án Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, xác định hai tiêu chí nền tảng để đánh giá chất lượng văn bản.
    • PTS. Nguyễn Văn Niên (1996), sách Xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam - một số vấn đề lý luận và thực tiễn, xác định chất lượng hệ thống pháp luật là sự tổng hòa giữa ý chí nhà nước và nhu cầu xã hội.
    • Nguyễn Duy Quý và Nguyễn Tất Viễn (2010), sách Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân: Lý luận và thực tiễn, kiến nghị thẩm định dự thảo bởi nhóm chuyên gia độc lập và xây dựng cơ chế phản biện công khai.
    • GS. Nguyễn Đăng Dung (2020), bài viết "Hoạt động lập pháp và vai trò của Mặt trận tổ quốc trong điều kiện hiện nay", phân tích cơ chế làm luật của Quốc hội một viện và đề xuất khái niệm "hãm lập pháp", phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam như một "Viện thứ hai".
    • Hoàng Văn Tú (2006), bài viết "Đánh giá chất lượng dự án luật, pháp lệnh hiện nay", chỉ ra việc thiếu phản biện khoa học độc lập và thẩm định xuôi chiều.
    • Các công trình của GS. Đào Trí Úc (1997), Nguyễn Đức Quyền (2014), Đỗ Ngọc Hải (2008).

  3. Nhóm nghiên cứu về kiểm soát trong xây dựng và ban hành văn bản pháp luật:

    • PGS. Nguyễn Như Phát (2014), sách Xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ minh bạch và hiệu quả trong nhà nước pháp quyền, đánh giá công cụ đánh giá tác động chính sách (RIA) và chỉ ra thẩm định/thẩm tra hiện nay chưa đủ mạnh.
    • PGS. Nguyễn Minh Đoan chủ biên (2016), sách Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay, phân định cơ chế "tiền kiểm" (thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội) và "hậu kiểm".
    • GS. Lê Hồng Hạnh chủ nhiệm (2015), Đề tài cấp nhà nước Mô hình xây dựng pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN.
    • GS. Trần Ngọc Đường (2010), bài viết "Nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội...", dẫn chứng quy định của WTO về việc lấy ý kiến nhân dân tối thiểu 2 lần và không ít hơn 60 ngày.
    • GS. Nguyễn Đăng Dung (2017), sách Kiểm soát quyền lực Nhà nước, luận giải 2 phương thức: kiểm soát từ bên trong và kiểm soát từ bên ngoài (báo chí, công khai minh bạch, Mặt trận Tổ quốc).
    • TS. Nguyễn Hoàng Anh (2012), bài viết "Kiểm soát văn bản quy phạm pháp luật từ góc độ phân quyền", phân tích vai trò kiểm soát tư pháp của Tòa án.
    • Các đề tài và bài viết khác: PGS.TS. Lê Văn Hòe (2006), Vũ Mão (2011), Báo cáo UBTVQH và UNDP (2012), Phí Thị Thanh Tuyền (2012), Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp (2017), ThS. Trần Thị Hương Quế (2017), TS. Phạm Tuấn Khải (2004, 2006), TS. Nguyễn Sĩ Dũng và ThS. Hoàng Minh Hiếu (2008), Trương Thị Hồng Hà (2011), Trần Thị Vượng (2011), Phạm Ngọc Huyền (2016), Vũ Thị Hương Thảo (2016).

Các hướng nghiên cứu quốc tế

  • Aldo Zammit Borda, cuốn sách Legislative drafting, phân tích kỹ thuật soạn thảo, đạo đức của dự thảo lập pháp và vai trò của dự thảo trong quản trị tốt tại các quốc gia thuộc khối Thịnh vượng chung.
  • Nghiên cứu của Đại học Leiden (Hà Lan, 2012) theo ủy nhiệm của Bộ An ninh và Tư pháp Hà Lan: So sánh các quy trình lập pháp ở châu Âu, phân tích tính tương thích, hiệu quả, tính minh bạch và việc ứng dụng công nghệ thông tin - truyền thông (ICT) trong quy trình lập pháp.
  • Christopher Walker và Robert W. Orttung (2014), bài viết "Breaking the News: The Role of State-run Media", phân tích vai trò của cơ quan truyền thông nhà nước trong quản lý xã hội và xây dựng pháp luật ở các nhóm quốc gia khác nhau.
  • Ann Seidman và cộng sự (2003), công trình Assessing a bill in terms of public interest (Ngân hàng Thế giới), chỉ ra việc thiếu văn hóa tranh luận đa chiều dẫn đến các đạo luật có mục tiêu chính sách không rõ ràng.
  • Ogus Anthony (1998), bài viết "Regulatory appraisal: A neglected opportunity for law and economics" (European Journal of Law and Economics), phân tích việc áp dụng phương pháp phân tích chi phí - lợi ích (Cost-Benefit Analysis - CBA) trong thẩm định dự luật tại Hoa Kỳ (từ 1981) và Vương quốc Anh (từ 1996).
  • Ayla Saros, luận văn Mandatory pre-enactment review of legislation or should only one Government branch be responsible for the protection of rights in the United States, phân tích thẩm định tư pháp và thẩm định chính trị (political review) với hai cơ chế: đánh giá yếu (kết hợp xem xét quyền chính trị) và đánh giá mạnh (giao cho cơ quan tư pháp); đồng thời phân tích cơ chế thẩm định qua Văn phòng Quản trị và Ngân sách của Tổng thống Mỹ (OMB) thời chính quyền Nixon đối với các dự thảo từ EPA và OSHA.
  • Vương quốc Anh: Công trình Deregulation Initiative (1996) và các nghiên cứu về việc đăng tải sớm dự thảo luật của Chính phủ để Nghị viện lấy ý kiến nhằm giảm xung đột tại các Ủy ban.

Khoảng trống nghiên cứu luận án giải quyết

  1. Các công trình trước đây chủ yếu tập trung vào kiểm soát VBQPPL sau khi ban hành (hậu kiểm) hoặc vai trò của cơ quan tư pháp/kiểm sát; thiếu công trình nghiên cứu chuyên sâu, trực tiếp và hệ thống về giai đoạn văn bản còn đang ở dạng "Dự thảo" (tiền kiểm soát).
  2. Các khái niệm "dự thảo VBQPPL" và "kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL" chưa được xây dựng hoàn chỉnh và độc lập trong khoa học pháp lý Việt Nam.
  3. Kể từ khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực (ngày 01/7/2016), chưa có công trình nào đánh giá toàn diện thực trạng kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL trên cả phương diện quy định pháp luật và thực tiễn thi hành ở cả cấp trung ương và cấp tỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý luận và khung khái niệm

  • Cơ sở lý luận nền tảng: Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; các nghị quyết, văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam về cải cách tư pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  • Cơ sở pháp lý nền tảng:
    • Điều 2 Hiến pháp năm 2013: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp".
    • Luật Ban hành VBQPPL năm 2015: Điều 2 (khái niệm VBQPPL) và Điều 3 khoản 1 (khái niệm quy phạm pháp luật).
  • Khung khái niệm tác giả xây dựng:
    • Dự thảo VBQPPL: Là bản thảo do cơ quan, tổ chức, cá nhân soạn thảo để đề xuất nội dung văn bản quy phạm pháp luật trước khi chủ thể có thẩm quyền ban hành chính thức.
    • Kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL: Hoạt động xem xét, đánh giá, phát hiện và xử lý những sai sót, bất cập trong nội dung và hình thức của dự thảo văn bản nhằm bảo đảm tính chính trị, tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính hợp lý trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành.
    • Tiếp cận lý thuyết quản trị học về kiểm soát của Henri Fayol và định nghĩa ngôn ngữ học về kiểm soát (kiểm tra, xem xét nhằm ngăn ngừa sai phạm).

Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp đa dạng các phương pháp nghiên cứu chuyên ngành luật học:

Phương pháp Phạm vi và mục đích áp dụng trong luận án
Phân tích và tổng hợp Sử dụng xuyên suốt để đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu; làm rõ các khái niệm, đặc điểm lý luận và cấu trúc nội dung kiểm soát chất lượng dự thảo.
Phương pháp lịch sử Khảo sát sự phát triển của quy định pháp luật về ban hành VBQPPL qua các thời kỳ (Luật năm 1996, 2002, 2004, 2008, 2015).
Luật học so sánh Đối chiếu quy định, cơ chế thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến công chúng và truyền thông của Việt Nam với các nước (Hoa Kỳ, Anh, Hà Lan...).
Phương pháp thống kê Thu thập và xử lý số liệu thực tế: số lượng dự thảo VBQPPL do Bộ Tư pháp thẩm định giai đoạn 2017–2022; số lượng luật, pháp lệnh qua các khóa Quốc hội; số liệu góp ý của Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) năm 2022.
Tiếp cận hệ thống và liên ngành Luận giải mối liên hệ giữa các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội, kỹ thuật lập pháp và đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

  • Hệ thống văn kiện Đại hội Đảng, nghị quyết Trung ương liên quan đến cải cách pháp luật và tư pháp.
  • Văn bản quy phạm pháp luật: Hiến pháp 2013, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) và các văn bản hướng dẫn thi hành.
  • Dữ liệu báo cáo tổng kết, số liệu thống kê công tác thẩm định của Bộ Tư pháp (2017–2022), báo cáo thẩm tra của các Ủy ban của Quốc hội, báo cáo tổng hợp ý kiến góp ý của VCCI năm 2022.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Chương 1 tập trung xây dựng khung lý thuyết hoàn chỉnh về hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL với các luận điểm chính:

  1. Khái niệm và đặc điểm của dự thảo VBQPPL:

    • Đặc điểm 1: Dự thảo do cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân được trao quyền soạn thảo (thông thường cơ quan soạn thảo tách biệt với cơ quan có thẩm quyền ban hành).
    • Đặc điểm 2: Nội dung dự thảo là phương án quy định pháp luật dự kiến, có thể bao gồm nhiều phương án chính sách và kỹ thuật lập pháp khác nhau để tham mưu cho chủ thể có thẩm quyền lựa chọn phương án tối ưu.
    • Đặc điểm 3: Dự thảo được xây dựng và chỉnh lý theo trình tự, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định (thu thập thông tin, đánh giá tác động chính sách RIA, soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra, tiếp thu chỉnh lý).

  2. Nội dung kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL:

    • Kiểm soát tính chính trị: Đảm bảo dự thảo thể chế hóa đúng đắn đường lối, chủ trương của Đảng; phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội và lợi ích quốc gia, dân tộc.
    • Kiểm soát tính hợp hiến, tính hợp pháp: Đảm bảo dự thảo không trái với Hiến pháp; phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ trong toàn bộ hệ thống pháp luật.
    • Kiểm soát tính hợp lý: Đảm bảo tính khả thi, sự phù hợp với điều kiện thực tiễn kinh tế - xã hội, bảo đảm kỹ thuật lập pháp, tính rõ ràng, minh bạch, dễ hiểu và dễ tiếp cận.

  3. Phương thức kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL:

    • Phương thức kiểm soát từ bên trong bộ máy nhà nước: Hoạt động thẩm định của cơ quan tư pháp (Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp); hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, các Ban của Hội đồng nhân dân; hoạt động tự kiểm tra của cơ quan chủ trì soạn thảo.
    • Phương thức kiểm soát từ bên ngoài: Sự giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên; sự tham gia đóng góp ý kiến của nhân dân, chuyên gia, nhà khoa học; hoạt động phản ánh và điều tra của cơ quan truyền thông, báo chí; sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp (thông qua VCCI và các hiệp hội).

  4. Các điều kiện bảo đảm: Điều kiện chính trị - tư tưởng; điều kiện pháp lý hoàn thiện; điều kiện kinh tế - xã hội - văn hóa và nguồn lực tài chính, nhân lực, công nghệ.

Chương 2. Thực trạng kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Chương 2 đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn triển khai kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL từ năm 2015 đến năm 2023:

  1. Thực trạng quy định pháp luật và thành tựu:

    • Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã tạo khung pháp lý thống nhất cho cả trung ương và địa phương, phân định rõ quy trình lập đề nghị và quy trình soạn thảo.
    • Hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp giai đoạn 2017–2022 và hoạt động thẩm tra của các cơ quan Quốc hội đã phát hiện nhiều nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với chủ trương của Đảng hoặc trái với văn bản cấp trên.
    • Hoạt động lấy ý kiến nhân dân, doanh nghiệp được đẩy mạnh (thông qua số liệu phản biện, góp ý tiêu biểu của VCCI năm 2022).

  2. Hạn chế và bất cập:

    • Về nội dung: Nhiều dự thảo còn thiếu tính ổn định, quy định chung chung phải chờ thông tư hướng dẫn; tính dự báo thấp; còn biểu hiện bảo lưu quy định tạo thuận lợi cho ngành quản lý.
    • Về phương thức: Thời hạn thẩm định, thẩm tra còn ngắn; việc tổ chức lấy ý kiến tại một số cơ quan còn hình thức; việc tiếp thu, giải trình ý kiến đóng góp chưa thực sự cầu thị, minh bạch; vai trò phản biện của báo chí và xã hội chưa được phát huy đầy đủ.

  3. Nguyên nhân của hạn chế: Luận án tổng hợp các nhóm nguyên nhân chính dẫn đến hạn chế trong công tác kiểm soát chất lượng dự thảo:

Nhóm nguyên nhân Biểu hiện cụ thể trong thực tiễn
Quy định pháp luật Quy định về giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định, thẩm tra chưa đủ mạnh; thiếu chế tài xử lý trách nhiệm khi dự thảo kém chất lượng được thông qua.
Nhận thức của chủ thể Một số cơ quan soạn thảo chưa nhận thức đúng vị trí, tầm quan trọng của khâu kiểm soát; xem thẩm định/thẩm tra là thủ tục hành chính thuần túy.
Quan hệ phối hợp Sự phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo với cơ quan thẩm định, thẩm tra và các bộ ngành liên quan còn thiếu đồng bộ, chưa kịp thời.
Nguồn nhân lực Đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế, soạn thảo và thẩm định còn thiếu về số lượng, hạn chế về năng lực phân tích chính sách và kỹ thuật lập pháp.
Kinh phí và điều kiện Kinh phí bố trí cho hoạt động soạn thảo, thẩm định, phản biện còn thấp, chưa tương xứng với khối lượng và tính phức tạp của công việc.
Lợi ích nhóm Tồn tại xu hướng cài đặt "lợi ích cục bộ", "lợi ích nhóm" ngành, lĩnh vực vào trong các phương án quy định tại dự thảo.

Chương 3. Quan điểm và giải pháp bảo đảm kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Chương 3 đề xuất hệ thống 4 nhóm quan điểm chỉ đạo và 5 nhóm giải pháp bảo đảm nâng cao chất lượng kiểm soát dự thảo VBQPPL:

  1. Hệ thống quan điểm chỉ đạo:

    • Thể chế hóa đầy đủ các chủ trương, đường lối của Đảng về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
    • Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền tham gia của cơ quan, tổ chức, nhân dân vào quy trình lập pháp.
    • Bảo đảm tính công khai, minh bạch hoạt động quản lý nhà nước; tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước.
    • Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam trong giai đoạn hội nhập quốc tế.

  2. Hệ thống giải pháp cụ thể:

    • Nhóm 1 - Hoàn thiện quy định pháp luật:
      • Quy định rõ ràng cách thức thực hiện và giá trị pháp lý bắt buộc của hoạt động thẩm định và báo cáo thẩm định.
      • Hoàn thiện quy định về thẩm tra dự thảo văn bản; xác định rõ trách nhiệm của cơ quan thẩm tra.
      • Hoàn thiện quy định về quy trình, hình thức lấy ý kiến; bắt buộc công khai báo cáo tổng hợp, giải trình tiếp thu ý kiến của cơ quan soạn thảo.
      • Thể chế hóa chặt chẽ hoạt động phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và hoạt động của cơ quan truyền thông, báo chí trong quy trình xây dựng văn bản.
    • Nhóm 2 - Nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật:
      • Tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động thẩm định, thẩm tra; không thẩm định/thẩm tra các hồ sơ dự thảo chưa đủ điều kiện hoặc gửi quá gấp.
      • Phát huy vai trò giám sát, cung cấp thông tin đa chiều từ các cơ quan truyền thông, báo chí.
    • Nhóm 3 - Nâng cao năng lực và cơ chế phối hợp của các chủ thể:
      • Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực làm công tác thẩm định, đào tạo chuyên sâu về kỹ năng phân tích chính sách và đánh giá tác động.
      • Nghiên cứu giảm bớt các yêu cầu mang tính thủ tục hành chính đối với công đoạn soạn thảo dự án luật, hướng tới chuyên nghiệp hóa hoạt động soạn thảo luật.
      • Xây dựng cơ chế phối hợp chặt chẽ, đồng bộ giữa cơ quan thẩm định và cơ quan chủ trì soạn thảo.
      • Triển khai các giải pháp nhận diện và phòng ngừa nguy cơ cài đặt lợi ích nhóm trong quá trình soạn thảo và thẩm định.
      • Nâng cao năng lực, đạo đức nghề nghiệp cho đội ngũ phóng viên, nhà báo hoạt động trong lĩnh vực pháp luật.
    • Nhóm 4 - Bảo đảm các nguồn lực hỗ trợ:
      • Bảo đảm nguồn lực tài chính tương xứng, đổi mới cơ chế phân bổ kinh phí cho công tác thẩm định, phản biện dự thảo VBQPPL.
      • Bảo đảm hệ thống cơ sở dữ liệu thông tin, dữ liệu thực tiễn phục vụ công tác thẩm định.
    • Nhóm 5 - Ứng dụng khoa học công nghệ:
      • Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, trí tuệ nhân tạo và chuyển đổi số trong việc rà soát mâu thuẫn, chồng chéo, quản lý văn bản và lấy ý kiến công chúng về dự thảo VBQPPL.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  • Xây dựng và hoàn thiện hệ thống lý luận chuyên biệt về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL: đưa ra định nghĩa chuẩn xác về dự thảo VBQPPL, phân tích 3 đặc điểm bản chất của dự thảo, xác định khái niệm và ý nghĩa của kiểm soát chất lượng dự thảo.
  • Phân loại và luận giải sâu sắc 3 nội dung kiểm soát cốt lõi: kiểm soát tính chính trị, kiểm soát tính hợp hiến/hợp pháp, và kiểm soát tính hợp lý của dự thảo VBQPPL.
  • Hệ thống hóa toàn diện các phương thức kiểm soát theo 2 chiều: kiểm soát từ bên trong (nội bộ nhà nước qua thẩm định, thẩm tra) và kiểm soát từ bên ngoài (xã hội qua Mặt trận Tổ quốc, nhân dân, báo chí, hiệp hội).
  • Xác lập các điều kiện bảo đảm (chính trị - tư tưởng, pháp lý, kinh tế - xã hội - văn hóa) cho hoạt động kiểm soát dự thảo trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Đóng góp về mặt thực tiễn

  • Đánh giá một cách khách quan, toàn diện thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở Việt Nam giai đoạn từ khi ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đến năm 2023.
  • Chỉ rõ những điểm nghẽn, bất cập cụ thể (về thời hạn, tính hình thức, cơ chế tiếp thu giải trình, nhân lực, kinh phí và nguy cơ lợi ích nhóm) cùng các nguyên nhân cốt lõi.
  • Xây dựng hệ thống 4 quan điểm và 5 nhóm giải pháp đồng bộ, có tính khả thi cao nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở cả cấp trung ương và cấp tỉnh tại Việt Nam.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Luận án tập trung khảo sát phạm vi hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL tại cấp trung ương (Quốc hội, Chính phủ, các Bộ) và cấp tỉnh (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) từ năm 2015 đến năm 2023; chưa đi sâu khảo sát chi tiết đối với dự thảo VBQPPL của chính quyền cấp huyện và cấp xã.
  • Hướng nghiên cứu tiếp:
    • Mở rộng nghiên cứu cơ chế kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL ở cấp cơ sở (cấp huyện, cấp xã) trong bối cảnh phân cấp, phân quyền.
    • Nghiên cứu chuyên sâu cơ chế pháp lý phòng ngừa, kiểm soát hiện tượng "lợi ích nhóm", "lợi ích cục bộ" trong từng giai đoạn lập đề nghị và soạn thảo văn bản.
    • Nghiên cứu khung pháp lý và giải pháp kỹ thuật ứng dụng trí tuệ nhân tạo (AI), công nghệ số trong rà soát tự động tính hợp hiến, hợp pháp và tương thích của các dự thảo văn bản pháp luật.

Giá trị tham khảo

  • Đối với cơ quan lập pháp và hành pháp: Luận án cung cấp hệ thống luận cứ khoa học và giải pháp thực tiễn giúp Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành và chính quyền địa phương cấp tỉnh rà soát, hoàn thiện quy định của Luật Ban hành VBQPPL, nâng cao hiệu quả thẩm định, thẩm tra và lấy ý kiến dự thảo văn bản.
  • Đối với công tác đào tạo và nghiên cứu: Là tài liệu tham khảo chuyên khảo cho giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học, sinh viên ngành luật trong các học phần: Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
  • Đối với các tổ chức xã hội và doanh nghiệp: Cung cấp cơ sở lý luận và kỹ năng tham gia phản biện xã hội, đóng góp ý kiến dự thảo chính sách cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, VCCI, các hiệp hội ngành nghề và cơ quan báo chí.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa "dự thảo văn bản quy phạm pháp luật" như thế nào?

Theo luận án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là bản thảo do cơ quan, tổ chức, cá nhân soạn thảo để đề xuất nội dung văn bản quy phạm pháp luật trước khi chủ thể có thẩm quyền ban hành chính thức. Dự thảo có 3 đặc điểm: (1) do chủ thể được trao quyền soạn thảo; (2) nội dung là phương án quy định pháp luật dự kiến; (3) được xây dựng và chỉnh lý theo trình tự, thủ tục luật định.

2. Hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL gồm những nội dung cốt lõi nào?

Luận án xác định 03 nội dung kiểm soát cơ bản:

  • Kiểm soát tính chính trị: Đảm bảo dự thảo phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng và định hướng phát triển quốc gia.
  • Kiểm soát tính hợp hiến, tính hợp pháp: Đảm bảo dự thảo phù hợp với Hiến pháp, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.
  • Kiểm soát tính hợp lý: Đảm bảo tính khả thi, phù hợp với thực tiễn kinh tế - xã hội và tuân thủ kỹ thuật lập pháp.

3. Phương thức kiểm soát chất lượng dự thảo được phân loại như thế nào?

Luận án phân chia thành 02 nhóm phương thức:

  • Kiểm soát từ bên trong bộ máy nhà nước: Hoạt động thẩm định của cơ quan tư pháp (Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp); hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Ban của HĐND.
  • Kiểm soát từ bên ngoài bộ máy nhà nước: Sự phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; sự tham gia đóng góp ý kiến của nhân dân, nhà khoa học; hoạt động của cơ quan truyền thông, báo chí; hoạt động góp ý của cộng đồng doanh nghiệp (VCCI).

4. Những nguyên nhân chủ yếu nào dẫn đến hạn chế trong kiểm soát chất lượng dự thảo tại Việt Nam?

Luận án chỉ ra 6 nguyên nhân chính: (1) quy định pháp luật về giá trị báo cáo thẩm định/thẩm tra chưa đủ mạnh; (2) nhận thức của một số chủ thể soạn thảo còn xem nhẹ khâu kiểm soát; (3) sự phối hợp giữa các cơ quan chưa đồng bộ, kịp thời; (4) nguồn nhân lực làm công tác pháp chế, thẩm định thiếu về số lượng và hạn chế về năng lực; (5) kinh phí thực hiện chưa tương xứng; (6) tồn tại nguy cơ cài đặt lợi ích nhóm.

5. Luận án đề xuất những nhóm giải pháp nào để ngăn ngừa "lợi ích nhóm" và bảo đảm chất lượng dự thảo?

Luận án đề xuất: quy định rõ trách nhiệm và giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định, thẩm tra; hoàn thiện cơ chế bắt buộc giải trình, công khai việc tiếp thu ý kiến; chuyên nghiệp hóa hoạt động soạn thảo; phát huy vai trò phản biện của Mặt trận Tổ quốc và báo chí; bảo đảm nguồn lực tài chính và đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát dự thảo.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Ngô Linh Ngọc đã giải quyết một cách toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn về kiểm soát chất lượng dự thảo VBQPPL tại Việt Nam. Công trình đã làm rõ hệ thống khái niệm, tiêu chí nội dung, phương thức kiểm soát và các điều kiện bảo đảm; đồng thời phản ánh khách quan thực trạng thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 từ năm 2016 đến năm 2023. Hệ thống quan điểm và 5 nhóm giải pháp được đề xuất trong luận án có giá trị khoa học và thực tiễn cao, đóng góp thiết thực vào công cuộc xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.