CHƯƠNG 1 NHUNG VAN DE PHÁP LÝ CƠ BẢN VE KIÊM SOÁT CHI THƯỜNG XUYEN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BAC NHÀ NƯỚC 1. Nội dung cơ bản về chỉ thường xuyên và yêu cầu kiểm soát chỉ thường xuyên của ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1. Chỉ thường xuyên của Ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm chỉ thường xuyên của Ngan sách Nhà nước Theo Điều 2 Luật NSNN chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Như vậy, chi NSNN diễn ra trên phạm vi rất rộng, nó gắn liền và phục vụ trực tiếp cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Trong đó, chi thường xuyên của NSNN chiếm ty trọng lớn trong chi tiêu NSNN, ước khoảng trên 52 % tổng chi NSNN hàng năm [1] Theo Giáo trình Quản ly Tài chính công của Học viện Tài chính, chi thường xuyên của NSNN được hiểu là “quá trình phân phối, sử dụng vốn NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi sắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà Nhà nước phải cung ứng” [8,tr.257] Theo Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước của Trường Đại học Luật Hà Nội thì chi thường xuyên gồm những khoản chi mang tính chất định kỳ, lặp đi, lặp lại: chi cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thê thao, khoa học và công nghệ; chi cho hoạt động của các tô chức chính trị, tô chức chính trị xã hội; chi cho hoạt động sự nghiệp kinh tế; chỉ cho quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội.85] Việc đưa ra khái niệm về chi thường xuyên nêu trên chỉ mang tính ước lệ, xuất phát từ cách tiếp cận khác nhau của từng tác giả đối với chi thường xuyên (tính chất lặp đi, lặp lại; nội dung chi. Tuy nhiên theo quan điểm của Tôi, khi nghiên cứu cơ cau chi NSNN cần bám sát vào mục đích sử dụng cuối cùng của khoản chi; theo đó chi thường xuyên của NSNN là những khoản chỉ có tính chất tiêu dùng của Nhà nước, nhăm trang trang trải các nhu cầu về quản lý hành chính nhà nước, quốc phòng, an ninh và các hoạt động sự nghiệp, hoạt động xã hội khác. Đặc điểm pháp lý Xét về lý thuyết, quan hệ phát luật pháp sinh trong hoạt động chi NSNN nói chung và chi thường xuyên của NSNN nói riêng là quan hệ phan phối dưới hình thức giá trị; tuy nhiên do nó phát sinh trong quá trình hoạt động có tính đặc thù là hoạt động NSNN nên nó thuộc loại quan hệ pháp luật có tính chất hành chính được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật của luật công bao gồm Luật NSNN, các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật và các Thông tư hướng dẫn thực hiện nghị định về lĩnh vực chi tiêu ngân sách.
Tính chất công quyền của quan hệ chi NSNN thé hiện ở bốn đặc điểm sau: Thứ nhất, các khoản chi NSNN nói chung, chi thường xuyên của NSNN được tiến hành trên cơ sở pháp luật và kế hoạch chi đã được cơ quan nhà nước có thâm quyền phê duyệt. Đặc điểm này xuất phát từ chế độ phân phối đặc thù các nguôn lực tài chính mà Nhà nước đóng vai trò là chủ sở hữu, Nhà nước thực hiện cấp phát không hoàn lại nguồn tài chính đó cho các đơn vị sử dụng ngân sách theo nguyên tắc các khoản chi phải được cân đối, sắp xếp hợp lý, khoa học đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm. Đặc điểm này đã quyết định phương pháp điều chỉnh của pháp luật trong lĩnh vực kiểm soát chi đó là phương pháp mệnh lệnh va thủ tục hành chính: việc kiểm soát, thanh toán chỉ trả các khoản chỉ NSNN phải tuân thủ các điều kiện chi NSNN luật định: các khoản chi phải có trong dự toán được co quan nhà nước có thâm quyên giao, đúng tiêu chuẩn, chế độ, định mức va được thủ trưởng đơn vị chuẩn chi. Ngoài ra, dé được cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN, các đơn vi sử dụng ngân sách phải tuân thu thủ tục kiểm soát chi, đảm bảo có đủ hồ sơ, chứng từ hợp lệ, hợp pháp.
Thứ hai, về chủ thể tham gia quan hệ chi thường xuyên của NSNN chủ yếu là các cơ quan, don vi, tô chức thuộc bộ máy nhà nước và các tô chức được Nhà nước hỗ trợ kinh phí hoạt động; được chia thành hai nhóm chính: (i) nhóm chu thé là các cơ quan đại diện cho Nhà nước thực hiện việc cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN: cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch va đầu tư, cơ quan kiểm soát chi (KBNN); (ii) nhóm chủ thé gồm các cơ quan, đơn vị, tô chức được cấp phat các khoản chi thường xuyên của NSNN (sau đây gọi chung là các đơn vi sử dung Ngân sách Nhà nước). Thứ ba, chi thường xuyên của NSNN nhằm mục tiêu thoả mãn nhu cầu tài chính cho sự vận hành của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng của nhà nước; nhăm thoả mãn các lợi ích công cộng. Các nội dung chỉ thường xuyên như chi sự nghiệp văn hoá, xã hội, kinh tế, chi cho hoạt động quản lý nhà nước.do các đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện mang tính ôn định tương đối, có tác động trong thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng. Thứ tư, các quyền của nghĩa vụ chủ thể tham gia quan hệ chi thường xuyên của NSNN đều nhằm hướng tới bảo đảm những lợi ích chung.
Do đó, nội dung các quyền và nghĩa vụ giữa các nhóm chủ thể có sự bất bình đăng, một bên nhóm chủ thể đại diện cho nhà nước trong việc cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên của NSNN có quyền áp đặt cho nhóm chủ thé khác (các đơn vị sử dụng ngân sách) các quy định bắt buộc phải tuân theo (các quy định có tính nguyên tắc và thủ tục); pháp luật cũng quy định cho nhóm chủ thể thứ hai những quyền chủ động khá linh hoạt (ví dụ như quyền chủ động quyết định chi tiêu trong phạm vi dự toán được giao) song những quyền này vẫn phải thực hiện trong giới hạn nhất định nhằm đạt được lợi ích chung của toàn xã hội mà Nhà nước là người đại diện. Phân loại các khoản chỉ thường xuyên của Ngân sách Nhà nước Việc phân loại các khoản chi thường xuyên của NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc xác lập cơ chế quản lý và điều chỉnh phù hợp; đặc biệt trong lĩnh vực lập dự toán và kiểm soát chi thường xuyên. Việc phân loại các nhóm chi để trên cơ sở đó xây dựng các định mức chi phù hợp làm căn cứ lập và phê duyệt dự toán, xác định cách thức kiểm soát chi,. vi dụ như nhóm chi chuyên môn nghiệp vụ bao gồm các khoản chi về nguyên vật liệu, sách báo, văn phòng phẩm, hội nghị, công tác phí., sẽ có các nhóm định mức chi về vật liệu, hội nghị phí, công tác phí .và đối với nhóm chi này pháp luật cũng quy định thủ tục kiểm soát chi tương ứng như hồ sơ, chứng từ kiểm soát chi gồm những loại gì, thời gian kiểm soát bao lâu là phù hợp.
Việc phân loại chi thường xuyên dựa theo các tiêu thức phân loại khác nhau; phụ thuộc vào yêu cầu quản lý. Đứng trên phương diện tổng thể quản lý chi NSNN thì chi thường xuyên thường được phân loại theo lĩnh vực chi, bao gồm: - Chi cho hoạt động sự nghiệp kinh tế - Chi cho các hoạt động quản lý nhà nước - Chi cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và tô chức khác được NSNN cấp kinh phí - Chi cho quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội - Chi khác Đứng trên phương diện quan ly dự toán và kiểm soát chi thì chi thường xuyên được phân loại theo nội dung kinh tế của khoản chi, bao gồm: - Các khoản chi cho con người thuộc khu vực hành chính - sự nghiệp: chi lương, chi thưởng, học bổng, phụ cấp và các khoản thanh toán cho cá nhân. - Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn: bao gồm các khoản chỉ nguyên vật liệu, sách báo tai liệu chuyên môn, nghiên cứu khoa học, hội thao, đào tạo, vật tư, văn phòng phẩm, các chi phí chuyên môn đặc thù của các ngành. - Các khoản chi về mua sắm, sửa chữa tài sản phương tiện đi lại - Chi khác: là các khoản chi có tính tác động ngắn chưa được liệt kê trong 3 nhóm mục chi nêu trên.
Sự cần thiết kiểm soát chỉ thường xuyên của Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1. Khái niệm kiểm soát chỉ Ngân sách Nhà nước “Kiểm soát chi NSNN là việc xem xét dé phát hiện, ngăn chặn những khoản chi NSNN trái với quy định nhằm đảm bao tính tuân thủ các cơ chế chính sách, quy định của Nhà nước của các đối tượng, chủ thể khi tham gia chu trình chỉ NSNN; thông qua đó điều chỉnh, uốn nắn, hoạt động của các đơn vị, nhằm đảm bảo quá trình chi NSNN luôn đảm bảo đúng mục đích, đúng yêu cầu và đạt được các mục tiêu kinh tế, xã hội đã đề ra ban đầu” [21] 1. Sự cần thiết phải kiểm soát chỉ Trong chu trình quản lý quỹ NSNN, kiểm soát chi đóng vai trò hết sức quan trọng, nó là cơ sở để đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả của chi tiêu Ngân sách Nhà nước. Giáo su Michel Bouvier đã khang định: công tác kiêm tra thực hiện dự toán ngân sách hăng năm được coi là biện pháp hết sức cần thiết trong bối cảnh phải tôn trọng tính hợp lệ ngân sách, có nghĩa là việc thực hiện ngân sách về mặt hành chính và kế toán phải phù hợp với các quy định của pháp luật cũng như phê chuẩn ngân sách mà Quốc hội thông qua [7] 10 Việc kiểm soát chi NSNN là cần thiết vì những những ly do sau: Thứ nhất: Do yêu cầu của công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện thực thi chính sách tài chính công đòi hỏi mọi khoản chi của ngân sách phải đảm bảo đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả.
Trong điều kiện hiện nay, khi khả năng NSNN còn hạn hẹp, nhu cau chi phát triển kinh tế - xã hội ngày càng tăng, việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên của NSNN thực sự là một đòi hỏi tất yếu.