Quản lý và Hành chính Công: Giới thiệu - Ấn bản Thứ Ba của Owen E. Hughes

Khám phá nội dung cuốn Ebook "Quản lý và Hành chính công: Giới thiệu, Tập 1, Phiên bản thứ ba" để nắm vững kiến thức cơ bản về quản lý công.

• Trường học: Trường Đại Học Quốc Gia Hà Nội
• Chuyên ngành: Quản Lý
• Đề tài: Giới Thiệu Về Quản Lý Và Hành Chính Công - Ấn Bản Thứ Ba
• Loại tài liệu: sách
• Năm xuất bản: 2023
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Sách Quản lý và Hành chính Công Toàn cảnh Kỷ nguyên Mới

Ấn phẩm "Quản lý và Hành chính Công: Giới thiệu - Ấn bản Thứ Ba" của tác giả Owen E. Hughes là một tài liệu nền tảng, phân tích sâu sắc về sự chuyển đổi mô hình trong lĩnh vực công. Cuốn sách lập luận rằng một sự thay đổi mô hình (paradigm shift) căn bản đã diễn ra, dịch chuyển từ mô hình hành chính công truyền thống, vốn thống trị trong phần lớn thế kỷ 20, sang một hình thái quản lý công linh hoạt và dựa trên cơ chế thị trường. Đây không chỉ là một cuộc cải cách hành chính đơn thuần mà là sự thay đổi về vai trò của chính phủ trong xã hội và mối quan hệ giữa nhà nước với công dân. Tài liệu này cung cấp một cái nhìn tổng quan và đánh giá các lý thuyết, nguyên tắc của quản lý công, đặc biệt là các cải cách gắn liền với phong trào "Quản lý công mới" (New Public Management - NPM). Hughes đã so sánh và đối chiếu một cách có hệ thống giữa mô hình mới này với mô hình hành chính công truyền thống. Một trong những luận điểm cốt lõi là sự khác biệt cơ bản giữa "quản trị" (administration) và "quản lý" (management). Quản trị được định nghĩa là hoạt động tuân theo chỉ thị, trong khi quản lý nhấn mạnh đến việc đạt được kết quả và chịu trách nhiệm cá nhân. Sự thay đổi này được thúc đẩy bởi nhiều yếu-tố-liên-quan-nhau: áp lực về hiệu quả kinh tế, sự thay đổi trong lý thuyết hành chính và kinh tế, tác động của toàn cầu hóa và những tiến bộ vượt bậc về công nghệ. Cuốn giáo trình quản lý công này được cấu trúc một cách logic để dẫn dắt người đọc qua từng giai đoạn của sự biến đổi. Phần đầu tiên trình bày các lý thuyết cạnh tranh giữa hành chính công truyền thống và quản lý công mới. Phần tiếp theo xem xét sự thay đổi vai trò của chính phủ, bao gồm việc thu hẹp vai trò của doanh nghiệp nhà nước và các mô hình hoạch định chính sách công. Phần cuối cùng đi sâu vào các khía cạnh cụ thể của quản lý công như lập kế hoạch chiến lược, quản lý tài chính và nhân sự, quản trị điện tử (e-government) và vấn đề trách nhiệm giải trình. Đây là một sách chuyên ngành hành chính không thể thiếu cho các nhà nghiên cứu, sinh viên và những người thực hành trong khu vực công muốn nắm bắt những động lực đang định hình lại nền quản lý nhà nước hiện đại.

1.1. Luận điểm cốt lõi Sự chuyển đổi mô hình tất yếu

Tác phẩm của Owen E. Hughes khẳng định rằng thế giới đang chứng kiến một "sự thay đổi mô hình" không thể đảo ngược trong khu vực công. Mô hình hành chính công truyền thống, với các đặc điểm như bộ máy quan liêu, quy trình cứng nhắc và sự tách biệt giữa chính trị và hành chính, đã bị mất uy tín cả về mặt lý thuyết và thực tiễn. Thay vào đó, một mô hình quản lý công mới đã nổi lên, nhấn mạnh vào kết quả, hiệu quả và việc áp dụng các cơ chế thị trường. Sự chuyển dịch này không phải là một xu hướng nhất thời mà là một phản ứng tất yếu trước những thách thức của toàn cầu hóa, thay đổi công nghệ và yêu cầu ngày càng cao về hiệu quả quản lý công.

1.2. Sự khác biệt nền tảng giữa Quản trị và Quản lý

Một trong những đóng góp quan trọng của cuốn sách là làm rõ sự khác biệt ngữ nghĩa và chức năng giữa "quản trị" (administration) và "quản lý" (management). Theo Hughes, "quản trị" là một chức năng hẹp hơn, chủ yếu liên quan đến việc tuân thủ các quy trình và thực hiện chỉ thị. Ngược lại, "quản lý" là một khái niệm rộng lớn hơn, bao hàm việc chịu trách nhiệm cá nhân để đạt được các mục tiêu cụ thể. Sự thay đổi từ hành chính công sang quản lý công thể hiện một sự thay đổi căn bản trong tư duy: từ việc tập trung vào quy trình sang tập trung vào kết quả và dịch vụ công.

1.3. Cấu trúc sách Hành trình khám phá quản lý công hiện đại

Cuốn sách được chia thành ba phần chính. Phần một (Chương 1-3) đối chiếu hai mô hình lý thuyết: hành chính công truyền thống và quản lý công mới. Phần hai (Chương 4-6) phân tích sự thay đổi vai trò của chính phủ, chính sách công và doanh nghiệp nhà nước. Phần ba (Chương 7-12) đi sâu vào các kỹ thuật quản lý cụ thể như quản lý chiến lược, quản lý nhân sự công, tài chính công, và quản trị điện tử. Các chương cuối cùng thảo luận về trách nhiệm giải trình và kết luận về mô hình mới cho quản lý công.

II. Vấn đề của mô hình hành chính công truyền thống là gì

Mô hình hành chính công truyền thống, dù từng là một cuộc cải cách lớn lao so với hệ thống bảo trợ và gia đình trị trước đó, đã bộc lộ nhiều hạn chế nghiêm trọng khi đối mặt với sự phức tạp của xã hội hiện đại. Nền tảng lý thuyết của nó dựa trên ba trụ cột chính: lý thuyết về bộ máy quan liêu của Max Weber, sự tách biệt chính trị-hành chính của Woodrow Wilson, và các nguyên tắc quản lý khoa học của Frederick Taylor. Tuy nhiên, chính những nền tảng này đã trở thành nguồn gốc của các vấn đề. Lý thuyết của Weber, mặc dù đề cao tính hợp lý và hiệu quả kỹ thuật, lại tạo ra một hệ thống cứng nhắc, chậm chạp và thiếu sự đổi mới. Sự tôn sùng quy trình đã dẫn đến tình trạng mà Robert Merton gọi là "sự thay thế mục tiêu", nơi việc tuân thủ quy tắc trở thành mục đích tự thân thay vì là phương tiện để đạt được mục tiêu của tổ chức. Hệ thống này khuyến khích sự an phận, ngại rủi ro và lãng phí nguồn lực thay vì thúc đẩy sự sáng tạo. Hơn nữa, nguyên tắc tách biệt chính trị và hành chính của Wilson, dù lý tưởng trên lý thuyết, đã chứng tỏ là phi thực tế. Trong thực tế, các công chức cấp cao luôn tham gia vào quá trình hoạch định chính sách công, và việc phủ nhận vai trò này đã làm suy yếu cơ chế trách nhiệm giải trình. Mô hình này tạo ra một hệ thống kiểm soát tiêu cực, tập trung vào việc tránh sai sót hơn là khuyến khích cải thiện hiệu quả quản lý công. Cuối cùng, tư duy "một phương pháp tốt nhất" (one best way) thừa hưởng từ Taylor đã dẫn đến việc xây dựng các bộ quy tắc và thủ tục đồ sộ, triệt tiêu tính linh hoạt và khả năng thích ứng của tổ chức bộ máy nhà nước. Các nhà quản lý trở thành những người thực thi quy trình thay vì là người chịu trách nhiệm về kết quả, tạo ra một văn hóa hành chính xa rời thực tế và nhu cầu của người dân. Sự thiếu hiệu quả, tính quan liêu và sự thiếu trách nhiệm giải trình rõ ràng là những lý do chính khiến mô hình khoa học hành chính truyền thống không còn phù hợp.

2.1. Nguồn gốc từ lý thuyết hành chính của Weber và Wilson

Mô hình truyền thống được xây dựng dựa trên lý tưởng về một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp, trung lập và hoạt động theo quy tắc, như Max Weber đã mô tả. Lý tưởng này nhằm loại bỏ sự tùy tiện và tham nhũng. Bên cạnh đó, học thuyết của Woodrow Wilson về sự phân đôi chính trị-hành chính cho rằng các chính trị gia hoạch định chính sách, còn các nhà quản trị chỉ đơn thuần thực thi. Sự kết hợp này tạo ra một bộ máy cứng nhắc, nơi quy trình được coi trọng hơn kết quả và sự tuân thủ được đề cao hơn sự đổi mới, dẫn đến sự xơ cứng trong quản lý nhà nước.

2.2. Sự phi thực tế của nguyên tắc tách biệt chính trị hành chính

Một trong những chỉ trích lớn nhất nhắm vào mô hình cũ là sự phân đôi giả tạo giữa chính trị và hành chính. Thực tế cho thấy, các công chức không chỉ thực thi mà còn tham gia sâu vào việc định hình chính sách công thông qua tư vấn, phân tích và triển khai. Việc duy trì huyền thoại về sự tách biệt này đã làm mờ đi trách nhiệm giải trình thực sự, khi cả chính trị gia và công chức đều có thể né tránh trách nhiệm cho các quyết định của mình. Điều này làm suy yếu mối liên kết giữa chính phủ và người dân.

2.3. Hạn chế về hiệu quả của tổ chức bộ máy nhà nước quan liêu

Cấu trúc thứ bậc cứng nhắc của bộ máy quan liêu truyền thống được cho là nguyên nhân chính gây ra sự trì trệ và thiếu hiệu quả. Michel Crozier lập luận rằng "một tổ chức quan liêu là một tổ chức không thể sửa chữa hành vi của mình bằng cách học hỏi từ những sai lầm". Hệ thống này không có cơ chế khuyến khích sự đổi mới hay chấp nhận rủi ro. Thay vào đó, nó tạo ra những công chức chỉ tập trung vào việc bảo vệ vị trí và tuân thủ quy định, dẫn đến sự lãng phí nguồn lực và chất lượng dịch vụ công kém.

III. Phương pháp Quản lý Công Mới NPM thay đổi cuộc chơi

Để đối phó với những bất cập của mô hình cũ, một mô hình mới được gọi là Quản lý công mới (New Public Management - NPM) đã xuất hiện vào cuối thế kỷ 20. Đây là một sự thay đổi mô hình thực sự, được định hình bởi các lý thuyết kinh tế và các nguyên tắc quản lý của khu vực tư nhân. NPM không phải là một lý thuyết đơn lẻ mà là một tập hợp các học thuyết và thực tiễn cải cách, cùng chia sẻ một mục tiêu chung: nâng cao hiệu quả quản lý công và trách nhiệm giải trình. Cốt lõi của NPM là sự chuyển đổi từ việc tập trung vào các quy trình đầu vào sang tập trung vào kết quả đầu ra và hiệu quả. Mô hình này chủ trương áp dụng các cơ chế thị trường vào khu vực công, bao gồm cạnh tranh, lựa chọn của khách hàng và định giá dịch vụ. Thay vì là nhà cung cấp trực tiếp duy nhất, chính phủ có thể đóng vai trò là nhà điều tiết hoặc ký hợp đồng với các nhà cung cấp tư nhân để cung cấp dịch vụ công. Điều này được kỳ vọng sẽ tạo ra áp lực cạnh tranh, giúp giảm chi phí và nâng cao chất lượng. Một đặc điểm quan trọng khác của NPM là việc phân cấp quản lý và trao quyền. Các nhà quản lý trong khu vực công được trao nhiều quyền tự chủ hơn trong việc sử dụng nguồn lực (nhân sự, tài chính) để đạt được các mục tiêu đã được xác định trước. Đi kèm với sự tự chủ này là một hệ thống trách nhiệm giải trình dựa trên hiệu suất. Thay vì bị đánh giá dựa trên việc tuân thủ quy trình, các nhà quản lý và tổ chức được đánh giá dựa trên kết quả thực tế mà họ đạt được. Điều này đòi hỏi phải có các hệ thống đo lường hiệu suất rõ ràng và minh bạch. Các lý thuyết kinh tế như lý thuyết lựa chọn công (public choice), lý thuyết ủy quyền-đại diện (principal-agent) và lý thuyết chi phí giao dịch (transaction cost) đã cung cấp nền tảng trí tuệ cho NPM, thách thức giả định rằng công chức luôn hành động vì lợi ích công.

3.1. Chuyển đổi trọng tâm từ quy trình sang kết quả và hiệu quả

Quản lý công mới đánh dấu một sự thay đổi cơ bản bằng cách ưu tiên kết quả và hiệu quả quản lý công hơn là sự tuân thủ quy trình. Mục tiêu là cung cấp các dịch vụ công tốt hơn với chi phí thấp hơn, hay còn gọi là "giá trị đồng tiền" (value for money). Điều này đòi hỏi các cơ quan nhà nước phải xác định rõ mục tiêu, đo lường hiệu suất và chịu trách nhiệm về kết quả đầu ra chứ không chỉ là các hoạt động đầu vào. Cách tiếp cận này thay đổi hoàn toàn văn hóa làm việc trong khu vực công.

3.2. Áp dụng cơ chế thị trường và cạnh tranh vào dịch vụ công

NPM chủ trương đưa các yếu tố của thị trường vào hoạt động của chính phủ. Điều này bao gồm việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước, ký hợp đồng thuê ngoài (contracting-out) các dịch vụ, và tạo ra sự cạnh tranh giữa các nhà cung cấp dịch vụ, kể cả các cơ quan nhà nước. Mục đích là để phá vỡ thế độc quyền của bộ máy quan liêu, mang lại cho công dân nhiều sự lựa chọn hơn và thúc đẩy các nhà cung cấp phải nâng cao chất lượng và giảm chi phí để tồn tại.

3.3. Phân cấp quản lý và tăng cường trách nhiệm giải trình

Thay vì mô hình chỉ huy-kiểm soát tập trung, NPM thúc đẩy việc phân cấp quyền hạn cho các nhà quản lý cấp thấp hơn. Họ được trao quyền tự chủ để đưa ra quyết định về quản lý nhân sự công và tài chính công trong phạm vi ngân sách của mình. Tuy nhiên, quyền tự chủ này đi đôi với một hệ thống trách nhiệm giải trình nghiêm ngặt dựa trên hiệu suất. Các hợp đồng hiệu suất và hệ thống trả lương theo kết quả là những công cụ thường được sử dụng để đảm bảo các nhà quản lý hành động vì mục tiêu chung của tổ chức.

IV. Các lý thuyết kinh tế định hình lại ngành quản lý công

Sự trỗi dậy của Quản lý công mới không thể tách rời khỏi ảnh hưởng sâu sắc của các lý thuyết kinh tế học tân cổ điển. Những lý thuyết này đã cung cấp một lăng kính mới để phân tích hành vi của các tác nhân trong khu vực công và đưa ra những giải pháp cải cách triệt để. Ba lý thuyết có ảnh hưởng lớn nhất là Lý thuyết Lựa chọn Công, Lý thuyết Ủy quyền-Đại diện, và Lý thuyết Chi phí Giao dịch. Lý thuyết Lựa chọn Công (Public Choice Theory) áp dụng các giả định của kinh tế học vi mô vào lĩnh vực chính trị. Lý thuyết này cho rằng các cá nhân trong chính phủ, từ chính trị gia đến công chức, cũng hành động vì lợi ích cá nhân (tối đa hóa quyền lực, ngân sách, uy tín) chứ không phải lúc nào cũng vì "lợi ích công" một cách vị tha. William Niskanen (1971) lập luận rằng các quan chức có xu hướng tối đa hóa ngân sách của cơ quan mình. Giả định này đã thách thức trực tiếp mô hình hành chính công truyền thống, vốn coi công chức là những người phục vụ vô tư. Từ đó, các nhà cải cách đề xuất các giải pháp nhằm hạn chế sự bành trướng của bộ máy quan liêu và tăng cường sự lựa chọn của người dân thông qua thị trường. Lý thuyết Ủy quyền-Đại diện (Principal-Agent Theory) phân tích mối quan hệ khi một bên (người ủy quyền - principal) giao phó công việc cho một bên khác (người đại diện - agent). Trong khu vực công, người dân là người ủy quyền cuối cùng, còn chính trị gia và công chức là người đại diện. Vấn đề nảy sinh khi lợi ích của người đại diện không đồng nhất với lợi ích của người ủy quyền. Lý thuyết này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thiết kế các hợp đồng và cơ chế giám sát hiệu quả để đảm bảo người đại diện hành động đúng theo mong muốn của người ủy quyền. Các hợp đồng hiệu suất và hệ thống đãi ngộ dựa trên kết quả là những ứng dụng trực tiếp của lý thuyết này. Cuối cùng, Lý thuyết Chi phí Giao dịch (Transaction Cost Theory) của Oliver Williamson cho rằng việc quyết định nên tự thực hiện một dịch vụ (in-house) hay ký hợp đồng thuê ngoài phụ thuộc vào chi phí giao dịch liên quan. Điều này cung cấp một cơ sở lý luận cho việc xem xét các phương án thay thế cho cung cấp dịch vụ công qua bộ máy quan liêu, thúc đẩy các chính sách cạnh tranh và hợp đồng hóa.

4.1. Lý thuyết Lựa chọn Công Cái nhìn hoài nghi về lợi ích công

Lý thuyết Lựa chọn Công cho rằng các công chức và chính trị gia cũng là những cá nhân duy lý, tìm cách tối đa hóa lợi ích của bản thân. Điều này dẫn đến các hành vi như "tối đa hóa ngân sách" của cơ quan, gây ra sự kém hiệu quả và phình to bộ máy. Lý thuyết này cung cấp một lập luận mạnh mẽ cho việc giảm quy mô chính phủ, tư nhân hóa và giới thiệu các cơ chế cạnh tranh để kiểm soát xu hướng bành trướng của bộ máy nhà nước.

4.2. Lý thuyết Ủy quyền Đại diện và vấn đề trách nhiệm giải trình

Lý thuyết này tập trung vào việc giải quyết "vấn đề đại diện" - làm thế nào để đảm bảo các công chức (người đại diện) hành động vì lợi ích của người dân (người ủy quyền). Giải pháp là thiết kế các cơ chế khuyến khích và giám sát rõ ràng. Việc sử dụng hợp đồng lao động, hợp đồng hiệu suất cho các nhà quản lý cấp cao, và các hệ thống đo lường kết quả minh bạch là những công cụ được rút ra từ lý thuyết hành chính này để cải thiện trách nhiệm giải trình.

4.3. Lý thuyết Chi phí Giao dịch và quyết định Tự làm hay Thuê ngoài

Lý thuyết này cung cấp một khung phân tích kinh tế để quyết định khi nào chính phủ nên trực tiếp cung cấp một dịch vụ và khi nào nên ký hợp đồng với khu vực tư nhân. Nếu chi phí giao dịch (tìm kiếm, đàm phán, giám sát hợp đồng) thấp hơn lợi ích từ cạnh tranh và chuyên môn hóa, thì việc thuê ngoài là một lựa chọn hiệu quả. Lý thuyết này đã thúc đẩy mạnh mẽ các chính sách cải cách hành chính như đấu thầu cạnh tranh và hợp tác công-tư (PPP).

V. Top ứng dụng Quản lý công Mới vào cải cách khu vực công

Cuốn sách của Hughes không chỉ dừng lại ở lý thuyết mà còn chỉ ra những ứng dụng thực tiễn của Quản lý công mới (NPM) trên toàn thế giới. Các quốc gia tiên phong như New Zealand, Úc và Vương quốc Anh đã thực hiện những cuộc cải cách hành chính sâu rộng dựa trên các nguyên tắc của NPM, và kinh nghiệm của họ đã lan tỏa đến nhiều nước khác, bao gồm cả các quốc gia đang phát triển. Một trong những ứng dụng nổi bật nhất là việc tái cấu trúc tổ chức bộ máy nhà nước. Thay vì các bộ, ngành cồng kềnh, đa chức năng, nhiều chính phủ đã tách chức năng hoạch định chính sách công khỏi chức năng cung cấp dịch vụ. Các cơ quan hoạch định chính sách vẫn là một phần cốt lõi của chính phủ, trong khi việc cung cấp dịch vụ được giao cho các cơ quan điều hành (executive agencies) hoặc các đơn vị tư nhân thông qua hợp đồng. Điều này giúp tăng cường sự tập trung và chuyên môn hóa, đồng thời tạo ra một mối quan hệ rõ ràng hơn về trách nhiệm giải trình. Lĩnh vực quản lý nhân sự công cũng chứng kiến sự thay đổi mạnh mẽ. Thay vì chế độ tuyển dụng suốt đời và thăng tiến theo thâm niên, các hệ thống mới trở nên linh hoạt hơn. Hợp đồng lao động có thời hạn, chế độ trả lương theo hiệu suất và việc tuyển dụng các chuyên gia từ khu vực tư nhân trở nên phổ biến. Mục tiêu là tạo ra một đội ngũ công chức năng động, có kỹ năng và được khuyến khích để đạt được kết quả cao. Trong lĩnh vực tài chính công, các cải cách tập trung vào việc chuyển từ kiểm soát đầu vào (chi tiêu bao nhiêu) sang quản lý đầu ra (đạt được gì với số tiền đó). Các hệ thống ngân sách dựa trên hiệu suất (performance-based budgeting) và kế toán dồn tích (accrual accounting) được áp dụng để cung cấp một bức tranh tài chính toàn diện và minh bạch hơn, giúp các nhà quản lý đưa ra quyết định tốt hơn và nâng cao hiệu quả quản lý công. Cuối cùng, sự phát triển của công nghệ thông tin đã mở đường cho quản trị điện tử (e-government), một ứng dụng quan trọng của NPM. Việc cung cấp dịch vụ công trực tuyến không chỉ giúp tiết kiệm chi phí mà còn tăng cường sự tiện lợi, minh bạch và tương tác với công dân.

5.1. Tái cấu trúc bộ máy nhà nước Tách chính sách và thực thi

Một trong những cải cách cấu trúc quan trọng nhất là việc tách bạch giữa chức năng hoạch định chính sách công và chức năng cung cấp dịch vụ. Các bộ, ngành cốt lõi sẽ tập trung vào việc tư vấn chính sách cho chính phủ, trong khi việc thực thi được giao cho các cơ quan chuyên biệt hoặc khu vực tư nhân. Mô hình "Cơ quan thế hệ mới" (Next Steps Agencies) ở Anh là một ví dụ điển hình. Sự phân tách này giúp làm rõ trách nhiệm và nâng cao hiệu quả hoạt động.

5.2. Đổi mới quản lý nhân sự công và tài chính công

Các hệ thống quản lý nhân sự công truyền thống với chế độ biên chế suốt đời đã được thay thế bằng các hợp đồng linh hoạt hơn và chế độ đãi ngộ dựa trên hiệu suất. Về tài chính công, ngân sách được phân bổ dựa trên kết quả đầu ra dự kiến thay vì chỉ dựa trên chi phí đầu vào. Các công cụ như kế toán dồn tích giúp theo dõi tài sản và nợ của nhà nước một cách chính xác hơn, hỗ trợ việc ra quyết định dựa trên dữ liệu.

5.3. Quản trị điện tử E government và cải thiện dịch vụ công

Sự bùng nổ của công nghệ là một động lực mạnh mẽ cho cải cách hành chính. Quản trị điện tử cho phép cung cấp dịch vụ công 24/7, giảm thiểu thủ tục giấy tờ, tăng cường tính minh bạch và cho phép người dân tương tác với chính phủ một cách dễ dàng hơn. Đây là một biểu hiện cụ thể của việc lấy công dân làm trung tâm, một nguyên tắc cốt lõi của quản lý công hiện đại.

VI. Kết luận Tương lai của Quản lý và Hành chính Công là gì

Cuốn "Quản lý và Hành chính Công" của Owen E. Hughes kết luận rằng sự chuyển đổi sang mô hình quản lý công là một xu hướng không thể đảo ngược. Mô hình hành chính công truyền thống, với bộ máy quan liêu và sự tập trung vào quy trình, đã tỏ ra không còn phù hợp để giải quyết các thách thức phức tạp của thế kỷ 21. Quản lý công mới (NPM), với sự nhấn mạnh vào kết quả, hiệu quả, cơ chế thị trường và trách nhiệm giải trình, đã trở thành mô hình thống trị trong các cuộc cải cách hành chính trên toàn cầu. Tuy nhiên, Hughes cũng thừa nhận rằng mô hình mới không phải là không có vấn đề. Việc áp dụng các nguyên tắc quản lý từ khu vực tư nhân vào khu vực công có thể gây ra những thách thức về đạo đức công vụ, sự công bằng và trách nhiệm giải trình dân chủ. Việc quá tập trung vào hiệu quả kinh tế có thể làm xói mòn các giá trị cốt lõi của dịch vụ công, chẳng hạn như sự bình đẳng trong tiếp cận và bảo vệ các nhóm yếu thế. Do đó, tương lai của quản lý nhà nước không phải là sự quay trở lại mô hình cũ, mà là sự phát triển và hoàn thiện mô hình quản lý công hiện tại. Điều này đòi hỏi phải tìm ra sự cân bằng tinh tế giữa việc áp dụng các kỹ thuật quản lý hiện đại để nâng cao hiệu quả và việc duy trì các giá trị công vụ nền tảng. Các vấn đề về trách nhiệm giải trình trong một hệ thống phân cấp và hợp đồng hóa cần được giải quyết một cách thấu đáo. Tóm lại, cuốn sách của Hughes cung cấp một khuôn khổ lý thuyết và thực tiễn vô giá để hiểu được cuộc cách mạng trong quản lý công. Nó không chỉ là một giáo trình quản lý công mà còn là một lời kêu gọi cho sự tư duy lại một cách sâu sắc về vai trò và phương thức hoạt động của chính phủ trong thời đại mới. Đây là một tài liệu thiết yếu cho bất kỳ ai quan tâm đến tương lai của khoa học hành chính và nỗ lực xây dựng một khu vực công hiệu quả, minh bạch và có trách nhiệm hơn.

6.1. Sự thay đổi mô hình không thể đảo ngược trong quản lý công

Tác giả kết luận rằng sự chuyển đổi từ hành chính công sang quản lý công là một quá trình tất yếu và không thể quay ngược. Những áp lực về kinh tế, công nghệ và xã hội đã khiến mô hình cũ trở nên lỗi thời. Mặc dù có những chỉ trích, các nguyên tắc cốt lõi của NPM như tập trung vào kết quả, đo lường hiệu suất và tăng cường trách nhiệm giải trình đã được chấp nhận rộng rãi và sẽ tiếp tục định hình khu vực công trong tương lai.

6.2. Thách thức về đạo đức và trách nhiệm giải trình của mô hình mới

Mô hình quản lý công mới cũng đặt ra những câu hỏi hóc búa. Liệu việc theo đuổi hiệu quả có làm suy giảm các giá trị công vụ truyền thống như sự công bằng và liêm chính? Làm thế nào để đảm bảo trách nhiệm giải trình dân chủ khi các dịch vụ công được cung cấp bởi các tổ chức tư nhân thông qua hợp đồng? Cuốn sách gợi mở rằng đây là những vấn đề cần được các nhà hoạch định chính sách công và các nhà quản lý giải quyết một cách cẩn trọng.

6.3. Hướng tới một mô hình quản lý nhà nước cân bằng và hiệu quả

Tương lai của quản lý nhà nước nằm ở việc xây dựng một mô hình lai, kết hợp những ưu điểm của quản lý hiện đại với các giá trị cốt lõi của dịch vụ công. Điều này đòi hỏi sự linh hoạt, khả năng học hỏi liên tục và sự cam kết mạnh mẽ đối với tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Cuốn sách của Hughes chính là kim chỉ nam quan trọng cho hành trình tìm kiếm mô hình quản lý tối ưu này, giúp nâng cao hiệu quả quản lý công một cách bền vững.

Trích đoạn nội dung tài liệu

Public Management and Administration An Introduction Third Edition Owen E. Hughes Public Management and Administration Also by Owen E. Hughes AUSTRALIAN POLITICS: Realities in Conflict (with Hugh I. Emy) INTERGOVERNMENTAL RELATIONS AND PUBLIC POLICY (editor with Brian Galligan and Cliff Walsh) WHITLAM RE-VISITED (editor with Hugh I.

Emy and Race Mathews) Public Management and Administration An Introduction Third Edition Owen E. Hughes 1994, 1998, 2003 All rights reserved. No reproduction, copy or transmission of this publication may be made without written permission. No paragraph of this publication may be reproduced, copied or transmitted save with written permission or in accordance with the provisions of the Copyright, Designs and Patents Act 1988, or under the terms of any licence permitting limited copying issued by the Copyright Licensing Agency, 90 Tottenham Court Road, London W1T 4LP.

Any person who does any unauthorized act in relation to this publication may be liable to criminal prosecution and civil claims for damages. The author has asserted his right to be identified as the author of this work in accordance with the Copyright, Designs and Patents Act 1988. First edition 1994 Second edition 1998 Third edition 2003 Published by PALGRAVE MACMILLAN Houndmills, Basingstoke, Hampshire RC21 6XS and 175 Fifth Avenue, New York, N. 10010 Companies and representatives throughout the world PALGRAVE MACMILLAN is the global academic imprint of the Palgrave Macmillan division of St.

Martin’s Press, LLC and of Palgrave Macmillan Ltd. Macmillan® is a registered trademark in the United States, United Kingdom and other countries. Palgrave is a registered trademark in the European Union and other countries. ISBN 0–333–96187–0 hardback ISBN 0–333–96188–9 paperback This book is printed on paper suitable for recycling and made from fully managed and sustained forest sources.

A catalogue record for this book is available from the British Library. Library of Congress Cataloging-in-Publication Data Hughes, Owen E. Public management and administration / Owen Hughes. Includes bibliographical references and index.

ISBN 0–333–96187–0—ISBN 0–333–96188–9 (pbk. JF1351 H84 2003 351—dc21 2002042497 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 12 11 10 09 08 07 06 05 04 03 Printed and bound in Great Britain by Creative Print & Design (Wales) EbbwVale Contents Preface vi 1 An Era of Change 1 2 The Traditional Model of Public Administration 17 3 Public Management 44 4 The Role of Government 71 5 Public Enterprise 94 6 Public Policy and Policy Analysis 113 7 Strategic Management 132 8 Personnel and Performance Management 149 9 Financial Management 165 10 E-government 182 11 Managing External Constituencies 202 12 Public Management in Developing Countries 218 13 Accountability 236 14 Conclusion: A New Paradigm for Public Management 256 References 283 Index 295 v Preface Over the past 20 years the public sectors of Western countries have undergone major change as governments try to respond to the challenges of technological change, globalization and international competitiveness. This period saw wider-ranging public sector reforms than any other period of the twentieth cen- tury and with no sign of diminution of change into the early twenty-first century. It is argued here that this period of change represents a paradigm shift from the traditional model of public administration, dominant for most of the twentieth century, to ‘managerialism’ or public management.

The theory of bureaucracy in its governmental context is being replaced by economic theories and provi- sion by markets. This book provides an introduction to, and assessment of, the theories and principles of public management, particularly the public sector reforms associ- ated with the movement most often referred to as ‘the new public management’ and compares and contrasts these with the traditional model of public admin- istration. The managerial programme is an international one, with quite similar changes occurring in a range of different countries, although the extent of sim- ilarity is a point of controversy. What is more, there is common intellectual backing for these changes particularly in economic theory and the principles of private management.

For this reason the book concentrates on the broad sweep of international developments rather than concentrating on individual national case studies that could obscure key issues in a mass of unnecessary detail. The third edition is a major rewrite with little that is unchanged. Chapters 1, 2, 3, 4, 8, 9, 13, 14 have been completely rewritten and Chapter 10 is new; Chapters 5, 6, 7, 11 and 12 have more minor changes. It maintains the same essential argu- ment as the first two editions, but updates it in several areas.

Events since the writing of the first edition have shown even more clearly that a major shift has been under way in the management of the public sectors around the world, although the pace of change has been greater in some countries, like New Zealand, Australia and the United Kingdom, than in others, such as the United States and Germany, although even there some signs of change are now apparent. It is also significant that public management is being adopted, in part, in a number of developing countries. It will be interesting to see to what extent public management can be successfully adopted by developing countries, a number of which have already taken significant initiatives, while others are actively seeking alternatives to the discredited traditional bureaucratic model. The first part (Chapters 1–3) sets out the competing theories of traditional public administration and public management.

The two paradigms are argued to be quite different, resulting in contrasting conceptions of the public service, vi Preface vii with management being shown as a wider, more comprehensive activity than administration. The second part (Chapters 4–6) considers the changing role of government, a change that is, to a large degree, behind the change in manage- ment. This includes discussion of the greatly reduced role of public enterprise and of models of public policy making for government. The third section (Chapters 7–12) sets out in more detail specific aspects of public management – strategic planning and management, personnel and performance management, financial management and managing external constituencies, as well as man- agement in developing countries.

Chapter 13 considers the important issue of accountability and how it may have been affected by the reforms, while Chapter 14 looks at some of the criticisms of the new approach as a whole, where individual earlier chapters consider some of the problems with that particular aspect. In looking at public administration there is a well-established and recog- nized model with a long history and an extensive literature. Public manage- ment, particularly new public management, has now developed its own literature. There are quite extensive critiques of, in particular, the new public management, some of which make interesting points while others are clearly written by adherents to the old-style public administration, trained in its pre- cepts, who are unwilling or unable to see anything positive in the changes.

There have been extensive debates as to whether or not there is a new para- digm, or even an old one, whether or not there is a global movement of public sector reform, and even whether or not anything has changed at all. The argument here is that there has been a major change and that this deserves the appellation of paradigm. Anyone working in public services can see that something has happened. Public management is different from traditional public administration and has been adopted widely.

Regardless of critiques it is here and here to stay. There are likely to be problems of accountability, morale and ethics in the adoption of public management and it is possible some mana- gerial changes will result in little, if any, benefit. There is, however, no reason to assume that the managerial programme will be dropped and the traditional model adopted again. There is a major theoretical shift under way affecting the public sector and the public services, which also has substantial impacts on the rela- tionship between government, bureaucracy and citizens.

As the reform pro- gramme progresses in different countries it appears more evident that the days in which formal bureaucracy and the traditional model of administration char- acterized government management are rapidly passing. There are a number of people to thank. First of all I wish to thank my pub- lisher Steven Kennedy, of Palgrave Macmillan, who was willing ten years ago to take a punt on an author from the other side of the world. Sales have been far greater than either of us expected.

I also wish to thank others who have assisted me in some way with this book and its predecessors although it should be added that the arguments are mine. In the US, these include: Peter deLeon and Linda deLeon at the University of Colorado, and those I have met through viii Preface the Colorado link such as Mark Emmert and Robert Denhardt, also Delmer Dunn from Georgia and Colin Campbell, then at Georgetown, now at Vancouver. In Europe Christoph Reichard of the University of Potsdam, Neil Carter at York, Gordon Clark at Oxford, Ignacio Criado from Complutense University in Madrid, as well as colleagues at Monash, notably Gill Palmer, Deirdre O’Neill, Linda McGuire and Julian Teicher. I must also mention Colin Reaney and Karee Dahl from Singapore, whose house in France I used while writing the first edition.

Most of all I wish to thank Cathy Woodward and our two girls Caitlin and Sophie, now aged six and three. HUGHES 1 An Era of Change Introduction There has been a transformation in the management of the public sectors of advanced countries. The traditional model of public administration, which pre- dominated for most of the twentieth century, has changed since the mid-1980s to a flexible, market-based form of public management. This is not simply a matter of reform or a minor change in management style, but a change in the role of government in society and the relationship between government and cit- izenry.

Traditional public administration has been discredited theoretically and practically, and the adoption of new forms of public management means the emergence of a new paradigm in the public sector. This new paradigm poses a direct challenge to several of what had previously been regarded as fundamental principles of traditional public administration. The first of these was that of bureaucracy, that governments should organize them- selves according to the hierarchical, bureaucratic principles most clearly enunci- ated in the classic analysis of bureaucracy by the German sociologist Max Weber (Gerth and Mills, 1970). Although adopted by business and other institutions, these precepts were carried out far more diligently and for longer in the public sector.

Secondly, there was one-best-way of working and procedures were set out in comprehensive manuals for administrators to follow. Strict adherence to these scientific management principles (Taylor, 1911) would provide the single best way of operating an organization. The third principle was bureaucratic delivery; once government involved itself in a policy area, it also became the direct provider of goods and services through the bureaucracy. Fourthly, there was gen- eral belief among administrators in the politics/administration dichotomy, that is, where political and administrative matters could be separated.

The administration would be an instrument merely to carry out instructions, while any matters of policy or strategy were the preserve of the political leadership (Wilson, 1941). Fifthly, the motivation of the individual public servant was assumed to be that of the public interest; in that service to the public was provided selflessly. Sixthly, public administration was considered a special kind of activity and, therefore, required a professional bureaucracy, neutral, anonymous, employed for life, with 1 2 Public Management and Administration the ability to serve any political master equally. Seventhly, the tasks involved in public service were indeed administrative in the dictionary sense, that is, follow- ing the instructions provided by others without personal responsibility for results.

These seven seeming verities have been challenged. First, bureaucracy is indeed powerful but does not work well in all circumstances and has some neg- ative consequences. Secondly, trying to find the one-best-way is elusive and can lead to rigidity in operation.