Chương 1, Phụ lục K Công ước Kyoto về đơn giản hóa và hài hòa hóa thủ tục hải quan (sửa đổi năm 1999) nêu rõ khái niệm về quy tắc xuất xứ “quy tắc xuất xứ là các quy định được pháp luật quốc gia hoặc các điều ước quốc tế xây dựng, được một quốc gia áp dụng để xác định xuất xứ của hàng hóa.” 10 Theo Thông tin kỹ thuật về Quy tắc xuất xứ của WTO thì “Quy tắc xuất xứ là tiêu chí cần thiết để xác định nguồn gốc quốc gia của sản phẩm. Tầm quan trọng của chúng bắt nguồn từ thực tế rằng trong một số trường hợp, thuế quan và các hạn chế sẽ tùy thuộc vào nguồn gốc sản phẩm nhập khẩu”7 Mặc dù việc xác định xuất xứ hàng hóa là cần thiết và quan trọng nhưng GATT lại không có một quy định cụ thể để điều chỉnh việc xác định nguồn gốc quốc gia của hàng hóa. Các quốc gia thành viên WTO được “tự do” trong việc xác định các RO của riêng mình. Tuy nhiên, sự tự do này phải phù hợp với các nguyên tắc cơ bản được ghi nhận trong Hiệp định về quy tắc xuất xứ của WTO (ARO).
Điều I ARO quy định: “Phù hợp với mục đích từ Phần 1 đến phần 4 của Hiệp định này, RO phải được xác định như là những luật, quy định, quyết định hành chính chung do các Thành viên áp dụng để xác định nước xuất xứ của hàng hóa với điều kiện là qui tắc xuất xứ này không liên quan đến thoả thuận thương mại hoặc chế độ thương mại tự chủ có áp dụng ưu đãi thuế quan ngoài phạm vi điều chỉnh của khoản 1 Điều I của GATT 1994.” ARO là một trong những hiệp định đa biên quan trọng của WTO, nội dung hiệp định gồm 4 phần, 9 điều và 2 phụ lục quy định về Ủy ban kỹ thuật về quy tắc xuất xứ và tuyên bố chung về quy tắc xuất xứ ưu đãi (PRO). Như vậy, từ định nghĩa tại Điều I ARO có thể thấy phạm vi điều chỉnh của ARO là có giới hạn, theo đó các RO trong các thỏa thuận thương mại giữa các quốc gia mà có áp dụng ưu đãi thuế quan ngoài chế độ tối xử tối huệ quốc theo 7 Technical information on rules of origin, http://www.org/english/tratop_e/roi_e/roi_info_e.htm (truy cập ngày 22/6/2014) 11 Điều I GATT 1994 sẽ không trực tiếp chịu sự điều chỉnh của ARO hay chính xác hơn là không chịu sự điều chỉnh từ 4 phần và 9 điều của ARO. Ngoài những điều khoản chính trong ARO thì phụ lục cũng có giá trị pháp lý tương đương và là một phần không thể tách rời của hiệp định. Phụ lục 2 Tuyên bố chung về quy tắc xuất xứ ưu đãi có quy định “Nhằm mục đích của Tuyên bố chung này, quy tắc xuất xứ ưu đãi phải được định nghĩa là các luật, quy định, quyết định hành chính mà Thành viên áp dụng để xác định hàng hóa có đủ tiêu chuẩn được hưởng đối xử ưu đãi theo chế độ thương mại dành ưu đãi lẫn nhau hay một chiều dẫn tới áp dụng ưu đãi thuế vượt ngoài phạm vi áp dụng của khoản 1, Điều I GATT 1994.” Từ các định nghĩa đã nêu, có thể xác định một số đặc điểm của quy tắc xuất xứ.
Thứ nhất, hình thức tồn tại của RO có thể là luật, quy định dưới luật, quyết định hành chính do quốc gia ban hành hay được quốc gia sử dụng để xác định nguồn gốc xuất xứ của sản phẩm. Thứ hai, nội dung các RO do các quốc gia thiết lập hoặc thỏa thuận cùng thiết lập do đó tồn tại nhiều RO khác nhau. Thứ ba, mục đích của việc xác định xuất xứ hàng hóa rất đa dạng nhưng chính yếu là để xác định chế độ đối xử thương mại với sản phẩm nhập khẩu và phục vụ các công tác liên quan của quốc gia như thống kê thương mại. Tóm lại, thuật ngữ RO là thuật ngữ phổ biến trong quan hệ thương mại quốc tế.
Việc tìm hiểu các đặc điểm của chúng có ý nghĩa lý luận và thực tiễn lớn. Các đặc điểm này sẽ được làm rõ hơn qua việc tác giả phân tích các vấn đề trong khóa luận.2 Phân loại quy tắc xuất xứ hàng hóa Quy tắc xuất xứ có thể được chia thành nhiều loại căn cứ vào các tiêu chí khác khau. Các tiêu chí chủ yếu thường được sử dụng là tiêu chí mức độ xuất xứ, tiêu chí mục đích sử dụng và tiêu chí đối tượng tác động. Cụ thể, nếu dựa vào tiêu chí đối tượng tác động thì ta có RO đối với hàng hóa dùng để xác định nguồn gốc quốc gia của hàng hóa nhập khẩu và RO đối với dịch vụ được sử dụng để xác định xuất xứ của dịch vụ từ đó làm cơ sở để áp dụng các chế độ đối xử thương mại.
Nếu căn cứ vào mức độ xuất xứ ta có RO thuần túy: dùng để xác định những hàng hóa được sản xuất hoặc sinh trưởng và thu hoạch hoàn toàn tại quốc gia xuất khẩu. Quy tắc này yêu cầu hàng hóa có xuất xứ phải ở “mức độ tuyệt đối”. Điều này là rất khó, đặc biệt trong bối cảnh chuyên môn hóa sản xuất như hiện nay. Vì vậy, chúng thường được áp dụng đối với hàng nông, lâm, thủy sản hoặc khoáng sản.
Tiêu chí xuất xứ không thuần túy là tiêu chí phổ biến để xác định xuất xứ hàng hóa. Trong điều kiện các giai đoạn của quá trình sản xuất được tiến hành ở các quốc gia khác nhau nhằm tận dụng lợi thế liên quan của từng nước thì yêu cầu hàng hóa phải có xuất xứ thuần túy là không phù hợp mà thay vào đó những hàng hóa được sản xuất, gia công hay chế biến đạt “mức độ đáng kể” tại quốc gia xuất khẩu sẽ được xác định là có xuất xứ từ quốc gia đó. Nếu dựa vào mục đích sử dụng, RO được chia thành RO ưu đãi (PRO) và RO không ưu đãi (NPRO). Ngay trong ARO cũng cung cấp cơ sở pháp lý để xác định hai loại quy tắc này.
Theo đó, NPRO được sử dụng trong các công cụ chính sách thương mại không ưu đãi theo Đ I, II, III, VI, IX, XI, XIII, XIX, trong hoạt động mua sắm chính phủ và thống kê thương mại còn PRO để xác định hàng hóa có đủ tiêu chuẩn được hưởng đối xử ưu đãi theo chế độ 13 thương mại dành ưu đãi lẫn nhau (quy tắc xuất xứ để xác định hàng hóa có được hưởng ưu đãi theo một hiệp định thương mại song phương/khu vực) hay một chiều (quy tắc xuất xứ ưu đãi theo GSP) dẫn tới áp dụng ưu đãi thuế vượt ngoài phạm vi áp dụng của khoản 1, Điều I GATT 1994. Tương tự, Nghị định 19/2006/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Thương mại về xuất xứ hàng hóa cũng phân loại RO theo tiêu chí này, cụ thể: “quy tắc xuất xứ ưu đãi là các quy định về xuất xứ áp dụng cho hàng hóa có thoả thuận ưu đãi về thuế quan và ưu đãi về phi thuế quan” còn “quy tắc xuất xứ không ưu đãi là các quy định về xuất xứ áp dụng cho hàng hóa ngoài quy định về quy tắc xuất xứ ưu đãi và trong các trường hợp áp dụng các biện pháp thương mại không ưu đãi về đối xử tối huệ quốc, chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ, hạn chế số lượng hay hạn ngạch thuế quan, mua sắm chính phủ và thống kê thương mại”. Như vậy, tùy thuộc vào mục đích của việc phân loại mà lựa chọn các tiêu chí khác nhau sẽ cho những kết quả khác nhau. Trong phạm vi đề tài này, tiêu chí mục đích sử dụng được tác giả lựa chọn để làm nổi bật đối tượng nghiên cứu của đề tài là các RO ưu đãi theo chế độ đối xử dành ưu đãi thương mại lẫn nhau.3 Vai trò của quy tắc xuất xứ hàng hóa Từ những nội dung được đề cập ở trên, ta có thể xác định vai trò chủ yếu của RO là để xác định quốc gia xuất xứ của hàng hóa nhập khẩu từ đó là cơ sở để áp dụng các chính sách thương mại phù hợp.
Về lý luận, trong điều kiện thương mại quốc tế dựa trên nền tảng của chế độ đối xử tối huệ quốc (MFN) thì NPRO là công cụ cần thiết giúp phân biệt hàng hóa có xuất xứ từ 14 các nước là thành viên hay không là thành viên của WTO để từ đó áp dụng biểu thuế MFN. Tuy nhiên trong bối cảnh hiện tại thì NPRO lại không còn nhiều ý nghĩa bởi phần lớn các giao dịch hàng hóa sẽ được hưởng chế độ MFN do đa phần các giao dịch này xuất phát từ các quốc gia là thành viên của WTO8. Nhưng vấn đề sẽ trở nên rất phức tạp nếu các quốc gia này tham gia vào một hay nhiều FTA khác nhau. Theo Giáo sư Matsuo Matsushita thì có khoảng 90% các quốc gia thành viên của WTO tham gia vào FTA với mục đích chính là tìm kiếm những ưu đãi cao hơn chế độ MFN.
Điều này dẫn đến hệ quả là PRO sẽ được xây dựng để xác định hàng hóa nhập khẩu thuộc diện được hưởng chế độ đối xử MFN hay đối xử ưu đãi. Mà PRO lại do các quốc gia tham gia vào FTA thỏa thuận thiết lập, không có một hệ thống PRO thống nhất và ARO cũng không trực tiếp điều chỉnh vấn đề này. Sự đa dạng của các PRO, sự chồng chéo giữa các quy định về PRO giữa hai FTA khác nhau cũng như mức độ phức tạp, khắt khe của chúng…sẽ là những trở ngại lớn cho hoạt động thương mại thế giới. Ngăn chặn chệch hướng thương mại trong các FTA cũng là một vai trò không được ghi nhận chính thức của RO.
Thực tế cho thấy các RO được xây dựng trong đàm phán FTA thường được thiết kế với những yêu cầu cao về hàm lượng nội khối và điều đó làm ảnh hưởng đến khả năng các quốc gia thành viên hưởng lợi từ FTA. Chính điều này làm dấy lên mối lo ngại về việc sử dụng RO như một công cụ bảo hộ. Thiết nghĩ, RO nên đóng vai trò thuần túy là quy tắc để xác định xuất xứ hàng hóa từ đó làm cơ sở để áp dụng chế độ đối xử thương mại. 8 Understanding the WTO: The organization http://www.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.
Tính đến ngày 2/3/2013, WTO có 159 thành viên.2 Quy tắc xuất xứ hàng hóa trong các hiệp định thương mại tự do, tác động đối với thương mại nội khối và kiến nghị giải pháp 1.1 Quy tắc xuất xứ hàng hóa trong các hiệp định thương mại tự do Sự gia tăng của các FTA như hiện nay bắt nguồn từ một trong những cơ sở pháp lý quan trọng là Điều XXIV GATT 1994.
