Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HỒ SƠ HÀNH CHÍNH 1. Những khái niệm cơ bản. Khái niệm hồ sơ. Văn bản hình thành trong hoạt động của các cơ quan cần được lập thành hồ sơ để tiếp tục nghiên cứu và sử dụng.
Đây là một yêu cầu mang tính cần thiết và tất yếu. Một mặt các hồ sơ sẽ giúp cho việc bảo quản văn bản có hệ thống, mặt khác chúng sẽ giúp cho quá trình sử dụng văn bản một cách lâu dài, thuận lợi và chính xác. Do đó, thuật ngữ “hồ sơ” được dùng phổ biến trong nhiều lĩnh vực đặc biệt là trong công tác quản lý nhà nước và hành chính văn phòng. Theo Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày 8/4/2004 của Chính phủ thì hồ sơ được giải thích như sau: “Hồ sơ là một tập văn bản, tài liệu có liên quan với nhau về một vấn đề, một sự việc, một đối tượng cụ thể hoặc có một (hoặc một số) đặc điểm chung như tên loại văn bản; cơ quan, tổ chức ban hành văn bản; thời gian hoặc những đặc điểm khác, hình thành trong quá trình theo dõi, giải quyết công việc thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ của một cơ quan, tổ chức hoặc của một cá nhân”.
Vương Đình Quyền thì khái niệm hồ sơ được định nghĩa: “Hồ sơ là một tập văn bản (hoặc một văn bản) có liên quan về một vấn đề, sự việc (hay một người) hình thành trong quá trình giải quyết vấn đề, sự việc đó hoặc được kết hợp lại do có những điểm giống nhau về hình thức như cùng loại văn bản, cùng tác giả, cùng thời gian ban hành”[29, tr. Khái niệm hành chính. “Hành chính” theo gốc La tinh là “Administration” vừa có nghĩa là quản lý, cai trị, vừa có nghĩa là giúp đỡ, hỗ trợ. Theo từ điển tiếng Việt: Hành chính là thi hành chính sách, pháp luật của chính phủ, thi hành việc công, trái với quân sự và chính trị.
Theo từ điển luật học, Hành chính có 2 nghĩa: Thứ nhất, hoạt động dưới sự lãnh đạo của bộ máy nhà nước cao nhất là chính phủ để tổ chức thi hành pháp luật, bảo đảm hoạt động thường xuyên, liên tục của các cơ quan nhà nước. Thứ hai, thi hành pháp luật hành chính, nội quy, quy chế của cơ quan, 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com đơn vị nhằm quản lý, bảo đảm hoạt động thường xuyên, liên tục của cơ quan, đơn vị. Hiện nay, khái niệm này được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau. Hành chính nêu ra ở đây được hiểu là hành chính nhà nước.
Hành chính nhà nước có đặc điểm khác các dạng hành chính khác ở chỗ nhà nước là chủ thể đặc biệt, tác động rất nhiều đến khách thể, đối tượng khác nhau trên phạm vi toàn lãnh thổ và bằng quyền lực nhà nước. Đào Trọng Truyến: “Hành chính Nhà nước là tổng thể các tổ chức và quy chế hoạt động của bộ máy hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của nhà nước do các cơ quan có tư cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng các văn bản dưới luật, để giữ gìn trật tự công cộng, bảo vệ quyền lợi công và nhu cầu hàng ngày của công dân. Nó là hệ thống làm chức năng của nhà nước đảm bảo thực thi quyền hành pháp và hoạt động liên tục của bộ máy nhà nước, các công sở”[2, tr. Khái niệm hồ sơ hành chính.
Một trong những đặc điểm cơ bản của nhà nước là tổ chức và hoạt động theo một trật tự pháp lý, nghĩa là pháp luật quy định về cơ cấu tổ chức, thẩm quyền và trình tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước trong việc giải quyết các quyền và nghĩa vụ thuộc nội bộ cơ quan nhà nước với tổ chức và công dân. Toàn bộ những quy tắc pháp lý đó tạo thành một hệ thống quy phạm về thủ tục. “Thủ tục hành chính là một loại quy phạm pháp luật quy định trình tự về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân” [37, tr. Như vậy thủ tục hành chính phản ánh mối quan hệ trong quá trình làm việc giữa các cơ quan nhà nước với nhau và với các tổ chức khác trong hệ thống chính trị, giữa nhà nước và cộng đồng khi nhà nước giải quyết một công việc nào đó có liên quan đến lợi ích của công dân và của chính nhà nước, đến nghĩa vụ của hai bên.
Nó vừa là quyền, vừa là nghĩa vụ của hai bên và đều đòi hỏi có sự tuân thủ nghiêm túc khi giải quyết công việc của công dân cũng như của tổ chức. Khi giải quyết những công việc và yêu cầu đó thì 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhà nước đưa ra các quy định về trình tự và thủ tục cần thiết, điều đó được thể hiện bằng các hồ sơ hành chính. Vậy hồ sơ hành chính là gì? Từ những khái niệm gốc về hồ sơ và hành chính được giải thích, định nghĩa trong các văn bản pháp quy, sách và các giáo trình và từ những phân tích nêu trên, chúng tôi tổng hợp và đưa ra một khái niệm về hồ sơ hành chính như sau: Hồ sơ hành chính là tập văn bản, tài liệu hình thành trong quá trình theo dõi, giải quyết công việc nội bộ giữa các cơ quan hành chính nhà nước hoặc giữa cơ quan hành chính nhà nước với các đối tượng chịu quản lý (tổ chức, cá nhân), ghi lại toàn bộ nội dung, trình tự hay thủ tục tiến hành và kết quả giải quyết công việc đó của các cơ quan hành chính nhà nước. Trong giới hạn nghiên cứu của luận văn, chúng tôi chỉ nghiên cứu và trình bày những hồ sơ hành chính hình thành trong quá trình giải quyết công việc của UBND cấp quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh (cụ thể là UBND thành phố Ninh Bình) với các tổ chức, cá nhân theo cơ chế “một cửa” và cách thức tổ chức quản lý những hồ sơ tại đây như thế nào để đảm bảo thi hành chức năng quản lý nhà nước của UBND, bảo đảm công vụ nhà nước và phục vụ nhân dân.
Như vậy, hồ sơ hành chính được nghiên cứu trong luận văn này gồm những giấy tờ cần thiết để chứng minh yêu cầu của công dân, tổ chức là đầy đủ, hợp pháp; đồng thời để cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiếp nhận, giải quyết thủ tục hành chính thẩm định tính hợp pháp đó. Mọi hồ sơ hành chính ở các cơ quan nhà nước được công khai cung cấp để mọi người dân được biết và dễ tuân theo khi có yêu cầu giải quyết thủ tục hành chính. Đồng thời các cơ quan nhà nước cũng có nghĩa vụ phải thực hiện đúng các thủ tục đã đề ra trên nguyên tắc phù hợp với chức năng quản lý được giao và thẩm quyền do luật pháp quy định. Hồ sơ hành chính phải đảm bảo tính hợp lệ và hợp pháp thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới có căn cứ và cơ sở để giải quyết nhu cầu chính đáng của tổ chức và công dân.
Tính hợp lệ của hồ sơ hành chính được thể hiện ở những giấy tờ cần thiết mà công dân, tổ chức phải nộp đúng và đủ theo quy định của cơ quan nhà nước. Tính hợp pháp của hồ sơ hành chính được thể hiện ở giá trị pháp lý của chính những văn bản, giấy tờ (có thể là chữ ký, con 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com dấu hay sự chứng thực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền) trong từng hồ sơ hành chính để yêu cầu giải quyết thủ tục hành chính. Hồ sơ hành chính chính do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và ban hành, là cầu nối giữa cơ quan nhà nước với tổ chức và công dân. Hồ sơ hành chính càng đơn giản, thuận tiện và được công khai thì niềm tin của công dân với nhà nước càng được nâng lên.
Chính vì vậy, nghiên cứu về hồ sơ hành chính là một đòi hỏi tất yếu của tiến trình cải cách thủ tục hành chính - đang được được coi là khâu đột phá hiện nay. Hồ sơ hành chính được hoàn thiện và chuẩn hóa sẽ góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, củng cố mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, qua đó góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Các loại hồ sơ hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND thành phố Ninh Bình. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của UBND thành phố Ninh Bình.
UBND thành phố Ninh Bình (thành phố trực thuộc tỉnh Ninh Bình) do HĐND thành phố Ninh Bình bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND thành phố và UBND tỉnh Ninh Bình. UBND thành phố Ninh Bình chịu trách nhiệm chấp hành hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND thành phố nhằm đảm bảo thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn thành phố. UBND thành phố Ninh Bình thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần đảm bảo sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở. UBND thành phố Ninh Bình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo Luật tổ chức HĐND và UBND được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2003, cụ thể thực hiện quản lý nhà nước trên địa bàn thành phố Ninh Bình trong các lĩnh vực sau: - Kinh tế.
13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - Nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi và đất đai. - Công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp. - Xây dựng, giao thông, vận tải. - Thương mại, dịch vụ và du lịch.
- Giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin và TDTT. - Khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường. - Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội. - Thực hiện chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật.
- Xây dựng chính quyền và quản lý địa giới hành chính.