Tổng quan luận án

Luận án Phó Tiến sĩ Khoa học Luật học với đề tài "Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã" do nghiên cứu sinh Trần Nho Thìn thực hiện tại Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật (thuộc Trung tâm Khoa học Xã hội và Nhân văn Quốc gia), chuyên ngành Luật Nhà nước (mã số 5.05), dưới sự hướng dẫn của Phó Giáo sư, Phó Tiến sĩ Trần Trọng Hựu, bảo vệ tại Hà Nội năm 1996.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Công cuộc đổi mới đất nước đặt ra yêu cầu cấp bách về cải cách bộ máy Nhà nước, trọng tâm là cải cách nền hành chính Nhà nước. Nông thôn được xác định là địa bàn trọng điểm và nông nghiệp giữ vai trò quan trọng trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội theo tinh thần Chỉ thị của Ban Bí thư (khóa IV) và Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị (khóa VI). Cấp xã là cấp chính quyền trực tiếp gắn bó với nhân dân, quản lý trên 80% dân số cả nước trên các địa bàn miền núi, đồng bằng và hải đảo. Nơi nào chính quyền xã hoạt động hiệu lực thì chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh; ngược lại, nơi chính quyền cơ sở suy yếu thì trật tự xã hội và đời sống nhân dân nảy sinh nhiều phức tạp.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án chỉ rõ: các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận vấn đề nông thôn và quản lý nông thôn dưới góc độ lịch sử học, xã hội học; một số ít đề tài luật học chỉ tập trung nghiên cứu cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân). Cho đến thời điểm tác giả triển khai nghiên cứu, chưa có công trình khoa học pháp lý nào nghiên cứu một cách chi tiết, có hệ thống về cơ quan chấp hành, cơ quan hành chính Nhà nước ở cấp xã.

Mục tiêu nghiên cứu

Xác định rõ vị trí pháp lý và vai trò của Ủy ban nhân dân xã trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền và chuyển đổi cơ chế quản lý; từ đó xác định phương hướng, nội dung và các giải pháp đổi mới tổ chức, phương thức hoạt động của Ủy ban nhân dân xã nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính quốc gia.

Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận án xác định bốn nhiệm vụ cụ thể:

  1. Khái quát những vấn đề chung nhất về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân xã trong hệ thống các cơ quan Nhà nước cùng những đặc thù, khó khăn, thuận lợi trong tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã.
  2. Phân tích, so sánh địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân xã theo pháp luật hiện hành để tìm ra hướng điều chỉnh của pháp luật; nêu ý kiến hoàn thiện sự điều chỉnh của pháp luật, phương hướng đổi mới cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân xã.
  3. Phân tích các yếu tố xã hội, phong tục tập quán và kinh nghiệm tổ chức cơ quan quản lý làng xã trong lịch sử để làm cơ sở đề xuất các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã trong thời gian tới.
  4. Phân tích đặc điểm của đội ngũ cán bộ xã, vấn đề đổi mới công tác tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ xã - một nhiệm vụ quan trọng trong tiến trình thực hiện cải cách nền hành chính quốc gia.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã với tư cách là một mắt xích trong hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước. Các tổ chức, đoàn thể và Hội đồng nhân dân xã chỉ được khảo sát ở các khía cạnh liên quan trực tiếp nhằm làm rõ cơ sở lý luận cho đối tượng trọng tâm.
  • Phạm vi không gian: Địa bàn nông thôn Việt Nam.
  • Phạm vi thời gian: Trọng tâm là giai đoạn đổi mới từ năm 1986 đến thời điểm nghiên cứu (1996), đặt trong tiến trình lịch sử xây dựng chính quyền cấp xã từ năm 1945.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tác giả đã hệ thống hóa các tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan trực tiếp đến đề tài:

Các nghiên cứu trong nước

  • Về lịch sử quản lý nông thôn: Công trình "Kinh nghiệm tổ chức quản lý nông thôn Việt Nam trong lịch sử" của Giáo sư Phan Đại Doãn và Phó Tiến sĩ Nguyễn Quang Ngọc (chủ biên), Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, 1994.
  • Về cải cách hành chính và đội ngũ công chức: Sách "Về cải cách bộ máy quản lý hành chính và xây dựng đội ngũ công chức Nhà nước" của Trường Hành chính Quốc gia, Nhà xuất bản Sự thật, 1991.
  • Về tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp mới: Sách "Tìm hiểu về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước theo Hiến pháp năm 1992", Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, 1994.
  • Về cơ quan dân cử địa phương: Sách "Hội đồng nhân dân trong hệ thống cơ quan Nhà nước" của Phó Giáo sư Nguyễn Đăng Dung, Nhà xuất bản Pháp lý, 1988.
  • Các đề tài và ấn phẩm định kỳ: Đề tài khoa học KX-05.03 "Lịch sử và hiện trạng hệ thống chính trị ở Việt Nam" đăng trên Tạp chí Khoa học (Đại học Tổng hợp Hà Nội, số 2/1993); các nghiên cứu về chính quyền cấp cơ sở trên "Thông tin công tác tổ chức Nhà nước" (tháng 2/1991) của Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ; các chuyên đề về chính quyền địa phương và nền công vụ trên "Thông tin khoa học pháp lý" của Bộ Tư pháp; cùng các bài viết trên Tạp chí Cộng sản, Nhà nước và pháp luật, Dân chủ và pháp luật, Luật học, Quản lý Nhà nước.

Các nghiên cứu ngoài nước

  • Các nghiên cứu tại Liên Xô (cũ) và Liên bang Nga: Công trình của Rôxlốp .N (1969) về "Xô viết đại biểu nhân dân cấp làng (xã)"; Phêđrichki .Ph (1977) về "Xô viết đại biểu nhân dân cơ sở và cơ quan quản lý"; Lêônxki .A (1976) về "Ban giám sát của Ủy ban chấp hành Xô viết cơ sở"; Caxcốp .V (1977) và Rodenbaum .A (1981) về nội dung, phương pháp đào tạo cán bộ quản lý. Tác giả cũng tham khảo các bài viết trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật (Viện Hàn lâm Khoa học Liên Xô), Tư pháp Xô viết (Bộ Tư pháp Liên Xô), Luật học (Trường Đại học Tổng hợp Lômônôxốp), Pháp chế xã hội chủ nghĩa (Viện Kiểm sát Liên Xô).
  • Tài liệu về chính quyền địa phương ở các quốc gia khác: Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương và cải cách hành chính tại Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, Nhật Bản, Trung Quốc, Hàn Quốc, Philippines và Indonesia.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Luận án khẳng định tính đặc thù của làng xã Việt Nam vốn không đồng nhất hoàn toàn với bất kỳ cấp hành chính cơ sở nào trên thế giới. Kế thừa có chọn lọc các lý thuyết trong nước và quốc tế, luận án tập trung lấp đầy khoảng trống về cơ sở pháp lý, phân tích thực trạng chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và mối quan hệ hành chính của cơ quan chấp hành cấp xã trong bối cảnh chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Lý thuyết, khái niệm và khung phân tích

  • Học thuyết Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh: Khung lý luận dựa trên nguyên lý về bản chất của bộ máy Nhà nước kiểu mới; các tác phẩm của V.I. Lênin gồm "Sự phát triển chủ nghĩa Tư bản ở nước Nga", "Nhận xét phê phán về vấn đề dân tộc", "Luận cương về vấn đề dân tộc"; nguyên tắc cơ cấu - lãnh thổ dựa trên yếu tố kinh tế, dân tộc và nguyên tắc bộ máy Nhà nước gần gũi với dân cư được nêu tại Đại hội 12 của Đảng Cộng sản Nga (b) năm 1923.
  • Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam: Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước "tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân"; nguyên tắc tập trung dân chủ; định hướng đổi mới theo Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, VII, VIII và Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 (khóa VII).
  • Khung pháp lý hiện hành: Điều 123 và Điều 124 Hiến pháp năm 1992; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994; Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở mỗi cấp năm 1996; hệ thống các văn bản lập quy về tư pháp, đất đai, an ninh trật tự từ năm 1945 đến năm 1996.

Phương pháp nghiên cứu thực tế

  • Phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử: Xem xét Ủy ban nhân dân xã trong mối quan hệ biện chứng giữa cái riêng (cấp cơ sở) và cái chung (bộ máy Nhà nước tổng thể), gắn với điều kiện lịch sử cụ thể của nông thôn Việt Nam.
  • Phương pháp hệ thống - cấu trúc: Đặt Ủy ban nhân dân xã trong mối liên hệ đa chiều: tuyến ngang (với các tổ chức chính trị - xã hội và Hội đồng nhân dân cùng cấp) và tuyến dọc (với cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên).
  • Phương pháp so sánh luật học: So sánh cơ chế tổ chức của chính quyền xã qua các giai đoạn lịch sử (Sắc lệnh 63/SL năm 1945, Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1992) và so sánh đối chiếu với mô hình chính quyền cơ sở ở các nước Pháp, Đức, Nhật Bản, Philippines, Indonesia, Trung Quốc.
  • Phương pháp xã hội học và dân tộc học: Đánh giá sự tác động của phong tục tập quán, tính tự quản làng xã, quan hệ dòng họ đến ý thức pháp luật và lề lối làm việc của đội ngũ cán bộ cơ sở.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

Tư liệu nghiên cứu bao gồm: văn kiện Đảng, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (Sắc lệnh, Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Thông tư); các ấn phẩm nghiên cứu chuyên khảo trong và ngoài nước; số liệu thực tế về phân cấp quản lý, cơ cấu bộ máy, chế độ làm việc bán thời gian và cơ cấu tổ chức lực lượng công an, tư pháp, địa chính cấp xã.

Nội dung chính theo từng chương

Luận án gồm 129 trang, có bố cục gồm phần Mở đầu, 3 chương (chia thành 6 tiết), Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục.

Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã

Chương 1 làm rõ các nội dung nền tảng về bản chất, vị trí pháp lý, chức năng, thẩm quyền và các mối quan hệ công tác của Ủy ban nhân dân xã:

1. Vị trí pháp lý và đặc thù tổ chức

Theo Điều 123 Hiến pháp năm 1992, Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương. Ủy ban nhân dân xã chịu hai mối quan hệ phụ thuộc: phụ thuộc cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp và phụ thuộc cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

Khác với các cấp trung gian mang tính chất điều phối, chính quyền cơ sở liên kết dân cư trong một khối thống nhất. Ở cấp xã không có sự phân công ranh mạch ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; xã là cấp tổ chức thực hiện. Ủy ban nhân dân xã là cơ quan hành chính có thẩm quyền chung, hoạt động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo kết hợp với chế độ trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch Ủy ban nhân dân.

Thực tế lịch sử cho thấy chế độ tự quản làng xã thời phong kiến từng áp dụng hình thức "khoán trắng" nghĩa vụ cho quan viên hàng xã và chế độ liên đới chịu trách nhiệm, tạo kẽ hở cho sự lạm quyền. Từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, cơ quan hành chính xã chuyển sang chế độ Ủy ban, thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Cán bộ xã hoạt động theo chế độ làm việc nửa ngày (thường trực buổi chiều tại trụ sở, thời gian còn lại tham gia lao động sản xuất), hưởng sinh hoạt phí theo chức danh từ ngân sách địa phương, không thuộc biên chế công chức nhà nước và không có chế độ nghỉ hưu.

2. Chức năng và nhiệm vụ quản lý nhà nước

Ủy ban nhân dân xã thực hiện quản lý hành chính nhà nước toàn diện trên các lĩnh vực:

  • Kinh tế, nông nghiệp và văn hóa - xã hội: Quản lý hành chính nhà nước, không can thiệp vào hoạt động tác nghiệp sản xuất kinh doanh của các cơ sở kinh tế; hướng dẫn ứng dụng tiến bộ kỹ thuật; tổ chức các công trình giao thông, thủy lợi nhỏ; quản lý trường học, trạm y tế, thực hiện chính sách đối với thương binh, liệt sĩ, gia đình có công.
  • Kế hoạch, ngân sách và tài chính: Xây dựng dự toán, phương án phân bổ ngân sách, lập quyết toán trình Hội đồng nhân dân xã quyết định và báo cáo cấp huyện; tổ chức thu đúng, đủ các loại thuế theo quy định; huy động sự đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng kết cấu hạ tầng.
  • Thi hành pháp luật và trật tự an ninh: Tuyên truyền pháp luật; xử lý vi phạm hành chính theo thẩm quyền. Lực lượng Công an xã được tổ chức gồm: Trưởng công an xã (do dân bầu, chính quyền xã cử), 2 đến 3 Phó công an xã (do công an huyện cử về trực tiếp công tác) và các công an viên bố trí theo thôn, xóm, ấp.
  • Quản lý tư pháp cơ sở: Giúp soạn thảo quy chế, nội quy địa phương; hòa giải, tuyên truyền pháp luật; đăng ký, quản lý hộ tịch, lý lịch tư pháp.
  • Quản lý và giải quyết tranh chấp đất đai: Quản lý quỹ đất công ích, theo dõi biến động đất đai (3 tháng một lần trích lục sổ biến động báo cáo huyện; ngày 31/12 hàng năm tổng hợp tình hình tăng giảm đất đai). Thực tế phản ánh hơn 80% tranh chấp đất đai là tranh chấp quyền sử dụng đất giữa các cá nhân, thuộc thẩm quyền thụ lý giải quyết ban đầu của Ủy ban nhân dân xã.
  • Thẩm quyền ban hành văn bản và quản lý hương ước: Ban hành quyết định, chỉ thị theo Điều 124 Hiến pháp năm 1992. Luận án khẳng định Ủy ban nhân dân xã chỉ có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm để tổ chức thực hiện những gì luật định; đồng thời đề xuất giao Ủy ban nhân dân xã thẩm quyền thẩm định, phê duyệt nội dung hương ước, quy ước của thôn ấp để hạn chế tính tự phát, phát huy mặt tích cực của luật tục phù hợp với pháp luật.

3. Các mối quan hệ công tác

  • Với Hội đồng nhân dân xã: Mối quan hệ giữa cơ quan chấp hành và cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp. Ủy ban nhân dân xã chịu sự kiểm tra, giám sát của Hội đồng nhân dân, có trách nhiệm báo cáo công tác, thực hiện các nghị quyết không trái luật; đồng thời giữ tính độc lập tương đối về điều hành hành chính, Hội đồng nhân dân không ra lệnh hành chính đối với Ủy ban nhân dân.
  • Với cơ quan Nhà nước cấp trên: Quan hệ trực tuyến, phục tùng và ra lệnh đối với Ủy ban nhân dân huyện. Ủy ban nhân dân huyện phê chuẩn nhân sự, hướng dẫn ngân sách, chỉ đạo chuyển dịch cơ cấu kinh tế và có quyền đình chỉ, bãi bỏ các quyết định không thích đáng của Ủy ban nhân dân xã. Quan hệ với Hội đồng nhân dân huyện là quan hệ gián tiếp. Quan hệ với các phòng, ban chuyên môn của huyện là quan hệ phối hợp và hướng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ.
Tiêu chí Cộng hòa Pháp (trước 1982) Philippines Indonesia Việt Nam (Hiến pháp 1992)
Bản chất cơ quan cơ sở Cơ quan hành chính do bổ nhiệm Hội đồng hương chính xã trợ giúp đại biểu thị xã/thành phố Cơ quan hành chính cấp dưới của huyện Cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính địa phương
Người đứng đầu Quan chức bổ nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch (Hội đồng cấp trên giao việc) Xã trưởng (công chức cấp huyện bổ nhiệm) Chủ tịch UBND (do HĐND xã bầu, Chủ tịch huyện phê chuẩn)
Ngân sách cơ sở Ngân sách nhà nước trung ương/địa phương Không có ngân sách xã Trực thuộc ngân sách cấp trên Có ngân sách cấp xã theo luật định
Chế độ cán bộ Công chức chuyên nghiệp Hoạt động chức danh, không phụ cấp, nhiệm kỳ 1 năm Công chức nhà nước ngạch chính quyền địa phương Cán bộ bầu cử, làm việc bán thời gian, hưởng sinh hoạt phí

Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã ở nước ta hiện nay

Chương 2 tập trung phân tích tiến trình lịch sử và các hạn chế, khó khăn tồn tại trong thực tiễn:

1. Sự phát triển về tổ chức và hoạt động từ năm 1945 đến nay

  • Giai đoạn sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945: Sắc lệnh số 14/SL ngày 08/9/1945 xúc tiến Tổng tuyển cử; tiếp đó Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 quy định chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Điều 1 Sắc lệnh 63/SL xác định Ủy ban hành chính vừa thay mặt cho dân, vừa đại diện cho Chính phủ. Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 và Sắc lệnh số 63/SL thiết lập chế độ trách nhiệm tập thể chặt chẽ thông qua cơ chế phục quyết (bỏ phiếu không tín nhiệm) của Hội đồng nhân dân đối với Ủy ban hành chính.
  • Giai đoạn Hiến pháp năm 1946: Điều 59 quy định Ủy ban hành chính xã có nhiệm vụ thi hành mệnh lệnh cấp trên, thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã sau khi cấp trên chuẩn y và chỉ huy công việc hành chính tại địa phương.
  • Tiến trình phát triển tư pháp cơ sở: Thể chế tư pháp xã biến chuyển qua nhiều văn bản: Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/01/1946 (Ban Thường vụ Ủy ban hành chính lập thành Ban Tư pháp xã, thực hiện hòa giải, xử phạt vi cảnh, thi hành mệnh lệnh thẩm phán cấp trên); Sắc lệnh số 254-SL ngày 19/11/1948 củng cố chính quyền trong kháng chiến; Thông tư số 02/TC ngày 26/02/1964 của Tòa án nhân dân tối cao; Nghị định số 190/CP ngày 09/10/1972 quy định tổ/cán bộ pháp chế xã; Nghị định số 143/HDBT ngày 22/11/1981 thành lập Ban Tư pháp xã là ban chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân; Thông tư số 08/TT ngày 06/01/1982, Công văn số 527/QLTP ngày 28/08/1984 và Nghị định số 219/HDBT ngày 20/11/1987 chuyển giao công tác hộ tịch từ Bộ Nội vụ sang Bộ Tư pháp và Ủy ban nhân dân các cấp.

2. Những vấn đề đặt ra đòi hỏi phải giải quyết

  • Về mô hình và phương thức quản lý: Tồn tại sự nhầm lẫn giữa chức năng quản lý nhà nước với quản lý sản xuất, kinh doanh; bộ máy tổ chức nhiều ban bệ không cần thiết. Trụ sở và trang thiết bị làm việc của Ủy ban nhân dân xã chưa có quy chuẩn chung, nhiều nơi tận dụng tạm bợ, thiếu thốn phương tiện làm việc.
  • Về năng lực và tác phong cán bộ: Đội ngũ cán bộ xã phần lớn là người địa phương, mang nặng tâm lý bảo thủ, trì trệ, cục bộ bè phái dòng họ. Trình độ hiểu biết pháp luật và kiến thức quản lý nhà nước của cán bộ chưa đáp ứng yêu cầu, dẫn đến các sai phạm trong điều hành, đặc biệt là tình trạng "vượt quyền" cơ quan dân cử.
  • Về chế độ công vụ và đãi ngộ: Chế độ làm việc bán thời gian (1/2 ngày), sinh hoạt phí thấp khiến cán bộ phân tâm giữa việc công và lao động sản xuất gia đình; cán bộ không thuộc biên chế nhà nước, không có chế độ bảo hiểm xã hội, hưu trí khiến việc chuyển giao thế hệ gặp sức ỳ lớn.
  • Vấn đề quản lý đất đai và an ninh: Tình trạng vi phạm Luật Đất đai diễn ra phức tạp, đơn thư khiếu nại gia tăng trong khi cán bộ chuyên môn địa chính, tư pháp thiếu kiến thức chuyên sâu để giải quyết dứt điểm ngay tại cơ sở.

Chương 3: Phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã trong điều kiện cải cách và kiện toàn bộ máy Nhà nước

Chương 3 đề xuất định hướng đổi mới toàn diện tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã:

1. Những yêu cầu đổi mới

  • Tinh gọn bộ máy theo hướng chuyển hẳn từ quản lý sản xuất, kinh doanh sang thực hiện chức năng quản lý nhà nước bằng pháp luật trên địa bàn.
  • Đảm bảo sự điều hành tập trung, thống nhất, thông suốt của hệ thống hành chính từ trung ương đến cơ sở, đồng thời phát huy tính chủ động, quyền làm chủ trực tiếp và các hình thức tự quản hợp pháp của cộng đồng dân cư.
  • Nâng cao trình độ am hiểu pháp luật, chuyên môn hóa năng lực quản trị của đội ngũ cán bộ Ủy ban nhân dân xã.

2. Phương hướng chủ yếu

  • Đổi mới cơ cấu tổ chức và chế độ trách nhiệm: Cơ cấu lại thành phần Ủy ban nhân dân xã theo hướng tinh giản; phân định rõ thẩm quyền quyết định của tập thể Ủy ban với quyền hạn, trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch xã; mở rộng quyền hạn của Chủ tịch xã trong việc đình chỉ, bãi bỏ các văn bản sai trái của bộ phận chuyên môn.
  • Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý: Nghiên cứu ban hành văn bản pháp luật riêng biệt quy định về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã thay vì các quy định lồng ghép chung cho các cấp chính quyền địa phương.
  • Cải cách công tác cán bộ: Đổi mới quy trình tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ xã; chuyển từ bồi dưỡng ngắn hạn sang đào tạo cơ bản về quản lý nhà nước và pháp lý; xây dựng lộ trình từng bước chuyên môn hóa để tiến tới công chức hóa một số chức danh chủ chốt (Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Địa chính, Hộ tịch); thiết lập chế độ đãi ngộ, tiền lương và bảo hiểm xã hội thích đáng nhằm đảm bảo sự ổn định của bộ máy hành chính cơ sở.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án tự xác định các điểm mới về mặt khoa học lý luận và thực tiễn như sau:

  1. Làm sáng tỏ đặc thù lý luận và thực tiễn: Phân tích đặc thù của nông thôn và cơ quan hành chính Nhà nước ở nông thôn; luận giải mối quan hệ biện chứng giữa các yếu tố xã hội, truyền thống lịch sử, tính tự quản làng xã với mô hình tổ chức và chất lượng đội ngũ cán bộ trong Ủy ban nhân dân xã.
  2. Xác định bản chất việc đổi mới tổ chức: Khẳng định đổi mới tổ chức Ủy ban nhân dân xã thực chất là đổi mới cơ cấu thành phần trên cơ sở đổi mới chức năng, nhiệm vụ. Cấp xã là cấp tổ chức thực hiện, chức năng cơ bản là quản lý nhà nước chứ không phải quản lý sản xuất kinh doanh, do đó tổ chức không cần nhiều ban bệ; cán bộ xã bắt buộc phải có trình độ về quản lý nhà nước và hiểu biết pháp luật.
  3. Chỉ ra căn nguyên của các bất cập thực tế: Luận giải nguyên nhân sâu xa của tình trạng bảo thủ, trì trệ, tính cục bộ bè phái dòng họ của một bộ phận cán bộ xã, cũng như hiện tượng "vượt quyền" của Ủy ban nhân dân xã đối với Hội đồng nhân dân cùng cấp.
  4. Đề xuất hoàn thiện thể chế và công chức hóa cán bộ: Luận chứng sự cần thiết phải ban hành văn bản pháp luật riêng điều chỉnh tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã; hoàn thiện hệ thống đào tạo, bồi dưỡng theo hướng lấy đào tạo bài bản làm chủ yếu; từng bước chuyên môn hóa để tiến tới công chức hóa các chức danh chủ chốt của Ủy ban nhân dân xã.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế dựa trên phạm vi nghiên cứu

  • Do phạm vi giới hạn của luận án Phó Tiến sĩ Luật học, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu cơ quan hành chính Nhà nước ở xã (Ủy ban nhân dân xã). Các cơ quan Đảng, đoàn thể và cơ quan quyền lực nhà nước (Hội đồng nhân dân) ở cấp xã chỉ được khảo sát ở các khía cạnh liên quan trực tiếp, chưa phân tích toàn diện toàn bộ hệ thống chính trị nông thôn.
  • Nguồn dữ liệu thực nghiệm chủ yếu phản ánh giai đoạn đầu chuyển đổi cơ chế quản lý sau Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VI, VII và Hiến pháp năm 1992, chưa bao quát được các biến động kinh tế - xã hội ở giai đoạn công nghiệp hóa sau này.

Hướng nghiên cứu tiếp

  • Nghiên cứu cơ chế kết hợp giữa quản lý hành chính nhà nước với hương ước, quy ước tự quản của cộng đồng thôn, làng trong điều kiện kinh tế thị trường.
  • Tiếp tục nghiên cứu sâu việc hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước đối với cấp xã.
  • Xây dựng tiêu chuẩn cụ thể và khung ngạch bậc công chức cho các chức danh hành chính chuyên môn cấp cơ sở.

Giá trị tham khảo

Luận án có giá trị tham khảo thiết thực cho các nhóm đối tượng:

  • Đối với nghiên cứu sinh, học viên và giảng viên: Cung cấp tài liệu hệ thống hóa về lịch sử tổ chức chính quyền cấp xã từ năm 1945 đến năm 1996; làm tài liệu tham khảo trong giảng dạy các môn học Luật Nhà nước, Luật Hành chính và Khoa học Quản lý nhà nước.
  • Đối với cơ quan xây dựng chính sách và pháp luật: Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ, Bộ Tư pháp và Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thể tham khảo các luận cứ về việc ban hành văn bản pháp luật riêng cho cấp xã, việc chuẩn hóa tiêu chuẩn cán bộ và thẩm quyền thẩm định hương ước.
  • Đối với cơ quan hành chính địa phương: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có cơ sở để đánh giá, rà soát lại mối quan hệ chỉ đạo chuyên môn đối với cấp xã, khắc phục tình trạng chồng chéo giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ.

Câu hỏi thường gặp

1. Địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân xã theo Hiến pháp năm 1992 được luận án phân tích như thế nào?

Theo Điều 123 Hiến pháp năm 1992, Ủy ban nhân dân xã là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương. Ủy ban nhân dân xã chịu sự phụ thuộc hai chiều: vừa phụ thuộc vào Hội đồng nhân dân xã (cơ quan quyền lực bầu ra Ủy ban nhân dân), vừa phụ thuộc vào cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên (trực tiếp là Ủy ban nhân dân huyện).

2. Chế độ làm việc và chế độ đãi ngộ của cán bộ Ủy ban nhân dân xã ở thời điểm nghiên cứu có đặc điểm gì?

Cán bộ Ủy ban nhân dân xã áp dụng chế độ làm việc bán thời gian (1/2 ngày, thường trực tại trụ sở vào buổi chiều, thời gian còn lại tham gia sản xuất gia đình). Cán bộ do dân bầu, hưởng sinh hoạt phí hàng tháng theo chức danh trích từ ngân sách địa phương, không thuộc biên chế công chức nhà nước và không có chế độ hưu trí.

3. Cơ cấu tổ chức của Công an xã được quy định như thế nào trong luận án?

Lực lượng Công an xã gồm: Trưởng công an xã thực hiện theo chế độ dân bầu do chính quyền xã cử; 2 đến 3 Phó công an xã do công an huyện cử về công tác trực tiếp tại xã; và các công an viên được bố trí phụ trách theo thôn, xóm, ấp hoặc tổ, đội sản xuất.

4. Luận án ghi nhận thực tế gì về vai trò của Ủy ban nhân dân xã trong giải quyết tranh chấp đất đai?

Văn bản chỉ rõ hơn 80% các tranh chấp đất đai phát sinh thực tế là tranh chấp quyền sử dụng đất giữa các cá nhân với nhau. Theo Luật Đất đai, Ủy ban nhân dân xã là cấp trực tiếp quản lý, lập hồ sơ địa chính ban đầu và là nơi đầu tiên thụ lý, tiến hành hòa giải, giải quyết các tranh chấp này.

5. Sự khác biệt căn bản giữa mô hình xã của Indonesia, Philippines với Ủy ban nhân dân xã ở Việt Nam là gì?

Ở Philippines, Hội đồng hương chính xã không có ngân sách và quyền lực thực tế bị hạn chế. Ở Indonesia, chính quyền xã không có quy chế tự trị, Xã trưởng là công chức nhà nước do cấp huyện trực tiếp bổ nhiệm. Ở Việt Nam, Ủy ban nhân dân xã là một cấp hành chính chính thức trong bộ máy Nhà nước, có ngân sách riêng, do Hội đồng nhân dân xã bầu ra và thực hiện quản lý nhà nước toàn diện trên địa bàn.

Kết luận

Luận án của nghiên cứu sinh Trần Nho Thìn là công trình khoa học pháp lý chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu có hệ thống về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã trong bối cảnh đổi mới và cải cách nền hành chính Nhà nước Việt Nam. Tác giả đã làm rõ bản chất cấp tổ chức thực hiện của chính quyền xã, phân định rõ chức năng quản lý nhà nước với quản lý sản xuất kinh doanh, đồng thời phân tích mối quan hệ giữa quản lý hành chính với tính tự quản làng xã truyền thống. Công trình cung cấp hệ thống luận cứ khoa học có giá trị phục vụ việc hoàn thiện thể chế pháp lý, đổi mới phương thức quản lý và định hướng công chức hóa đội ngũ cán bộ chính quyền cấp cơ sở.