Chương 1, Luận án nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận và tổng quan nghiên cứu liên quan về chính sách và đánh giá tác động của chính sách giảm nghèo, làm cơ sở để xác định khoảng trống và xây dựng khung phân tích. Cấu trúc của Chương gồm gồm các mục: Mục 1. Cơ sở lý luận; Mục 1. Tổng quan nghiên cứu và 1.
Khung phân tích. Nghèo và đo lường tình trạng nghèo - Quan niệm về nghèo Trên thế giới, vấn đề đói nghèo từ lâu đã được cộng đồng quốc tế quan tâm, nghiên cứu và có nhiều chương trình hành động để cùng chung tay giải quyết. Năm 1993 Ủy ban Kinh tế, xã hội Châu Á Thái bình dương (ESCAP) đã tổ chức hội nghị bàn về chống đói, nghèo tại khu vực Châu Á. Nhiều nội dung và giải pháp về chống đói, nghèo tại khu vực Châu Á đã được thảo luận, trong đó các đại biểu tham dự đã thống nhất nhận thức chung và đưa ra quan niệm về nghèo như sau: “Nghèo là một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo trình độ phát triển kinh tế xã hội phong tục tập quán của địa phương” (Bộ LĐTB&XH, 2015).
Với quan niệm nhìn nhận như trên “nghèo” chỉ là trạng thái tương đối của một bộ phận dân cư, hộ gia đình ở một thời điểm nhất định, phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế-xã hội của từng vùng, địa phương và lãnh thổ. Như vậy mỗi quốc gia có thể có quan niệm và cách lựa chọn, ứng xử khác nhau về vấn đề đói, nghèo tùy thuộc vào thể chế chính trị và mức độ phát triển của mình. Quá trình phát triển của xã hội cùng với sự tiến bộ vượt bậc về khoa học và công nghệ đã làm cho của cải trong xã hội gia tăng mạnh. Nhu cầu của con người không chỉ là lương thực, thực phẩm đảm bảo đời sống tối thiểu, mà ở đó cần phải có nhu cầu về hưởng thụ tinh thần và được bảo vệ an toàn.
Vì vậy đến năm 2008, UNDP đã chủ trì 10 họp và thống nhất đưa ra quan niệm mới tiếp cận theo hướng đa chiều: “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa không an toàn, không có quyền và dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn. Cùng tiếp cận nghèo theo hướng đa chiều, Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cũng đưa ra quan niệm: “Nghèo là tình trạng thiếu những tài sản cơ bản và cơ hội mà mỗi con người có quyền được hưởng.
Mọi người cần được tiếp cận với giáo dục cơ sở và các dịch vụ chăm sóc sức khoẻ cơ bản. Các hộ nghèo có quyền duy trì cuộc sống bằng chính lao động của họ và được trả công một cách hợp lý, cũng như được sự bảo trợ khi có biến động bên ngoài”. Như vậy, vấn đề “nghèo” được quốc tế nhìn nhận trong trạng thái “động” gắn với quá trình phát triển của xã hội của mỗi quốc gia. Ban đầu, khái niệm “nghèo” được nhận thức là nhu cầu tối thiểu của một con người như: Lương thực, nước uống… Khi KT-XH đã phát triển, quan niệm về nghèo cũng thay đổi tiếp cận theo hướng đã chiều, ngoài nhu cầu về lương thực, nước uống, con người còn có quyền được tiếp cận các các dịch vụ về giải trí, tinh thần, chăm sóc sức khỏe, giáo dục… Ở Việt Nam, những năm 90 của thế kỷ XX, khi đất nước mới bước vào công cuộc đổi mới, còn là nước nghèo, lạc hậu nên tỷ lệ hộ nghèo rất cao khoảng 58,1% (chinhphu.
Năm 1995 UNDP, UNFPA và UNICEF (1995) nhìn nhận “nghèo ở Việt Nam là tình trạng thiếu khả năng trong việc tham gia vào đời sống quốc gia, nhất là tham gia vào lĩnh vực kinh tế" (Bộ LĐTB&XH, 2015). Như vậy với người nghèo của Việt Nam thời điểm này không chỉ là được hưởng những nhu cầu cơ bản, mà còn thiếu công cụ lao động, kỹ năng tối thiểu để sản xuất, dẫn đến nghèo cùng cực (đói). Cũng như các quốc gia trên thế giới, Việt Nam đã nhận thức được tầm quan trọng của công tác XĐGN đối với sự phát triển bền vững của đất nước. Cùng với sự hỗ trợ của các tổ chức quốc tế, Chính phủ Việt Nam đã có nhiều nỗ lực để cải thiện thể chế, chính sách, hỗ trợ cho người nghèo.
Về mặt lý luận, nhận thức, Việt Nam tiếp cận khái niệm nghèo do ESCAP tổ chức năm 1993 và xác định có tình trạng nghèo theo mức độ phát triển của từng địa phương. Cách tiếp cận này khá phù hợp với đặc điểm, tình hình phát triển giữa các vùng, miền của nước ta, là cơ sở để xây dựng tiêu chí xác định hộ nghèo vùng nông thôn và thành thị sau này. Để cụ thể hóa theo bối cảnh của Việt Nam, một số nghiên cứu đã đưa ra khái 11 niệm khác nhau về các chiều cạnh của tình trạng nghèo đó là nghèo tương đối và nghèo tuyệt đối: “Nghèo tuyệt đối là tình trạng người dân không được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu đó đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế xã hội và tập quán địa phương; nghèo tương đối là tình trạng người dân sống dưới mức trung bình so với cộng” (Hà Hùng, 2014). Khác với nhiều quốc gia trên thế giới, ngoài việc nghiên cứu đưa ra khái niệm về người nghèo, để phân loại và tập trung nguồn lực giảm nghèo cho những vùng khó khăn nhất, ở Việt Nam một số nghiên cứu đã đưa ra khái niệm về hộ nghèo và xã nghèo.
Theo đó, “Hộ nghèo là tình trạng của một số hộ gia đình chỉ thoả mãn một phần nhu cầu tối thiểu của cuộc sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện” (Bộ LĐTB&XH, 2015). Còn xã nghèo là cách hiểu khác của xã đặc biệt khó khăn, gắn liền với công cuộc xóa đói giảm nghèo ở vùng DTTS. Từ năm 1999, Ủy ban Dân tộc với vai trò là cơ quan tham mưu giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác dân tộc đã xây dựng tiêu chí (5 tiêu chí) để phân loại các xã vùng DTTS theo trình độ phát triển. Theo đó các xã vùng DTTS được chia làm 3 loại: Xã vùng 1, vùng 2, xã vùng 3.
Xã vùng 3 là xã khó khăn nhất có: “tỷ lệ hộ nghèo rất cao, trên 40%; không có hoặc thiếu rất nhiều những công trình cơ sở hạ tầng như: Điện sinh hoạt, đường giao thông, trường học, trạm y tế và nước sinh hoạt; trình độ dân trí thấp tỷ lệ người mù chữ cao” và những xã này gọi là xã đặc biệt khó khăn, hay xã nghèo (Đại học Kinh tế quốc dân, 2011). Việc nhận thức và xác định hộ nghèo có vai trò rất quan trọng phục vụ công tác quản lý nhà nước. Hiện nay Việt Nam tổ chức điều tra nghèo hàng năm đều lấy đơn vị “hộ” để xác định tỉ lệ nghèo và thay đổi tình trạng nghèo của mỗi địa phương. Hầu hết các chính sách giảm nghèo do Chính phủ ban hành hướng đến hỗ trợ đối tượng “hộ” nghèo.
Xác định xã nghèo là cơ sở rất quan trọng để Chính phủ tập trung nguồn lực đầu tư có trọng tâm, trọng điểm vào những địa bàn khó khăn nhất của cả nước, trong bối cảnh đất nước còn nghèo, ngân sách khó khăn. Đây là cách làm sáng tạo của Việt Nam trong công cuộc đấu tranh chống đói nghèo, đã được cộng đồng quốc tế ghi nhận đánh giá cao. Kể từ năm 2015 đến nay, Việt Nam đo lường, điều tra hộ nghèo theo tiếp cận đa chiều. Theo đó: “Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được khám chữa bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng.
Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ, dễ bị bạo hành, phải sống trong các điều kiện rủi ro, không tiếp cận được nước sạch và công trình vệ sinh” (LHQ, 2008). 12 Tóm lại, quan niệm về nghèo ở Việt Nam ngày càng phản ánh đúng bản chất và tiếp cận với chuẩn nghèo của thế giới. Trước năm 2015, Việt Nam tiếp cận và giải quyết tình trạng trạng nghèo theo thu nhập và sử dụng khái niệm nghèo do ESCAP đưa ra năm 1993. Trong khuôn khổ, giới hạn, phạm vi, đối tượng và số liệu hiện có, Luận án tiếp cận khái niệm nghèo theo thu nhập của Việt Nam trước năm 2015 để nghiên cứu.
- Đo lường nghèo (chuẩn nghèo) Mặc dù nhận thức, lý luận về nghèo đã được làm rõ, nhưng cần phải xây dựng thước đo chuẩn nghèo để phục vụ cho công tác điều tra, xác định người nghèo, hộ nghèo. Trên thế giới, mỗi quốc gia căn cứ vào thực tiễn phát triển của mình để xác định và đưa ra chuẩn nghèo cho phù hợp. Nhằm hỗ trợ kĩ thuật cho các nước xây dựng chuẩn nghèo, WB đề xuất việc xác định chuẩn nghèo dựa trên tiêu thức về chí phí phúc lợi bình quân đầu người gồm: Ăn, uống, học hành, mặc, thuốc men, dịch vụ y tế, nhà ở, giá trị hàng hoá lâu bền…. Trên cơ sở đó đề xuất ra hai ngưỡng nghèo: (1) Ngưỡng nghèo thứ nhất là số tiền cần thiết để mua số lương thực cần thiết gọi là ngưỡng nghèo lương thực; (2) ngưỡng nghèo thứ hai bao gồm cả chi tiêu cho sản phẩm phi lương thực như văn hóa, tinh thần, giải trí… gọi là ngưỡng nghèo chung (hay ngưỡng nghèo đa chiều).
Như vậy ngưỡng nghèo chung = ngưỡng nghèo lương thực + ngưỡng nghèo phi lương thực. Và ngưỡng nghèo này được tính toán và quy đổi thành tiền, tùy theo từng thời điểm và mức phát triển của mỗi quốc gia. Áp dụng vào điều kiện của Việt Nam, năm 1998, WB tính toán và đưa ra lượng lương thực, thực phẩm tiêu thụ phải đáp ứng nhu cầu dinh dưỡng với rổ lương thực đáp ứng mức năng lượng 2000-2200 kcalo/ngày/người. Thời giá lúc đó, WB đã tính toán chi phí để mua rổ lương thực là 1.833 đồng/người/năm.
Như vậy những người có thu nhập dưới mức 1.833 đồng/người/năm được xác định là người nghèo về lương thực (hay nghèo đơn chiều).