Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Công chức cấp xã 1. Công chức Lịch sử ra đời và phát triển của nền công vụ của bất kỳ quốc gia nào đều cần xây dựng và quản lý đội ngũ công chức bao gồm những ngƣời có năng lực quản lý, trình độ chuyên môn và phẩm chất đạo đức tốt, làm việc nghiêm túc. Công chức là một khái niệm mang tính lịch sử, đƣợc sử dụng khá phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, đồng thời phản ánh đặc trƣng riêng của nền công vụ ở mỗi quốc gia.
Tùy thuộc vào đặc điểm chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và chính sách của mỗi quốc gia trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể mà nội dung của khái niệm công chức đƣợc hiểu theo nhiều cách khác nhau. Việc xác định ai là công chức ở các quốc gia trên thế giới thƣờng do các yếu tố sau đây quyết định: hệ thống thể chế chính trị; tổ chức bộ máy nhà nƣớc; sự phát triển kinh tế - xã hội; tính truyền thống và các yếu tố văn hoá, lịch sử. Mỗi quốc gia đều xây dựng cho mình những khái niệm riêng phù hợp với quan niệm về hoạt động công vụ, chế độ chính trị, văn hóa và lịch sử phát triển. Tuy nhiên, đặc điểm chung của công chức ở nhiều quốc gia thƣờng là: công dân của nƣớc đó; đƣợc tuyển dụng qua thi tuyền hoặc xét tuyển; đƣợc bổ nhiệm vào một ngạch, một chức danh hoặc gắn với một vị trí việc làm; đƣợc hƣởng lƣơng từ ngân sách Nhà nƣớc.
Trong khoa học hành chính, thuật ngữ “công chức” thƣờng đƣợc hiểu một cách khái quát là những ngƣời đƣợc Nhà nƣớc tuyển dụng, nhận một công vụ hoặc một nhiệm vụ nhất định, do Nhà nƣớc trả lƣơng và có nghĩa vụ, 10 Luan van bổn phận phục vụ Nhân dân, phục vụ Nhà nƣớc theo các quy định của pháp luật. Trƣớc yêu cầu khách quan cải cách hành chính nhà nƣớc và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức, năm 2008, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Cán bộ, công chức, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2010. Tại Khoản 2, Điều 4 của Luật này có quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công dân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được đảm bảo từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [26, tr 01]. Sự ra đời của Luật Cán bộ, công chức là một bƣớc cải cách lớn nhất trong lịch sử nền công vụ Việt Nam, đã giải quyết đƣợc vấn đề cốt lỗi, tồn tại suốt trong thời gian dài, đó là phân biệt rõ ràng ai là cán bộ, ai là công chức trong bộ máy nhà nƣớc.
Đây cũng là cơ sở pháp lý quan trọng tạo tiền đề để tiếp tục xây dựng đội ngũ công chức không ngừng phát triển về mọi mặt, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động và xây dựng bộ máy chính quyền trong sạch, vững mạnh đáp ứng yêu cầu hội nhập và phát triển của đất nƣớc trong tình hình mới. Công chức cấp xã 11 Luan van Cấp xã bao gồm xã, phƣờng, thị trấn là cấp hành chính thấp nhất trong tổ chức bộ máy nhà nƣớc ở Việt Nam. Những ngƣời hoạt động trong bộ máy đó có một bộ phận đƣợc tuyển dụng, đƣợc xếp vào ngạch/bậc, đảm nhận một chức danh chuyên môn nhất định thuộc UBND cấp xã và cũng đƣợc hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc. Họ có đặc diểm giống nhƣ công chức nói chung.
Họ chỉ khác công chức ở bên trên vì họ là những ngƣời trực tiếp tổ chức, điều hành, hiện thực hóa các chủ trƣơng của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nƣớc trên một địa bàn nhất định. Và từ thực tiễn phong phú tại cơ sở, họ cũng là ngƣời góp phần hoàn thiện các chủ trƣơng, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nƣớc. Vì vậy, năm 2008, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Cán bộ, công chức; tại Khoản 3, Điều 4 của Luật quy định: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [26]. Cụ thể hơn, tại khoản 3, Điều 61 của Luật Cán bộ, công chức và tại khoản 2, Điều 3 Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ quy định bảy chức danh công chức cấp xã gồm: Trƣởng Công an; Chỉ huy trƣởng Quân sự; Văn phòng - Thống kê; Địa chính – Xây dựng – Đô thị và Môi trƣờng (đối với phường, thị trấn) hoặc Địa chính - Nông nghiệp - Xây dựng và Môi trƣờng (đối với xã); Tài chính - Kế toán; Tƣ pháp - Hộ tịch; Văn hóa - Xã hội [11].
Tiêu chuẩn chung của công chức cấp xã đƣợc quy định tại Điều 3 của Nghi định 112/2011/NĐ-CP ngày 05/12/2011 của Chính phủ quy định đối với các công chức Văn phòng - thống kê, Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trƣờng (đối với phƣờng, thị trấn) hoặc Địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trƣờng (đối với xã), Tài chính - kế toán, Tƣ pháp - hộ tịch, Văn hóa - xã hội phải: “Hiểu biết về lý luận chính trị, nắm vững quan điểm, chủ trương, 12 Luan van đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước; Có năng lực tổ chức vận động nhân dân ở địa phương thực hiện có hiệu quả chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước; Có trình độ văn hóa và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm, có đủ năng lực và sức khỏe để hoàn thành nhiệm vụ được giao; Am hiểu và tôn trọng phong tục, tập quán của cộng đồng dân cư trên địa bàn công tác” [15]. Còn đối với công chức Chỉ huy trƣởng Quân sự cấp xã và Trƣởng Công an xã: ngoài những tiêu chuẩn nêu trên còn phải có khả năng phối hợp với các đơn vị Quân đội nhân dân, Công an nhân dân và lực lƣợng khác trên địa bàn tham gia xây dựng nền quốc phòng toàn dân và thực hiện một số nhiệm vụ phòng thủ dân sự; giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ Đảng, chính quyền, bảo vệ tính mạng, tài sản của nhân dân, tài sản của Nhà nƣớc.” Từ sự phân tích nêu trên, ta có thể hiểu: “Công chức cấp xã là một bộ phận của công chức Nhà nước và là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một trong bảy chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, được xác định cụ thể về số lượng, tên gọi, tiêu chuẩn, chức năng hoạt động gắn với từng vị trí việc làm nhằm thực hiện nhiệm vụ của bộ máy chính quyền ở cơ sở”. Vai trò, đặc điểm của công chức cấp xã 1. Vai trò Chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng, là nền tảng của bộ máy nhà nƣớc, là yếu tố chi phối mạnh mẽ đến đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của cộng đồng dân cƣ.
Thực tế cho thấy, công chức cấp xã đóng vai trò quan trọng trong hoạt động thực thi công vụ ở địa phƣơng; tổ chức thực hiện các chủ trƣơng, chính 13 Luan van sách, pháp luật và cung cấp các dịch vụ hành chính công cho ngƣời dân, các tổ chức. Hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính quyền cơ sở đƣợc quyết định bởi năng lực và hiệu quả công việc của cán bộ, công chức cấp xã nói chung và công chức cấp xã nói riêng. Vai trò của công chức cấp xã đƣợc thể hiện qua các mối quan hệ giữa công chức cấp xã với đƣờng lối, chính sách và pháp luật; với bộ máy chính quyền; với công việc; với nhân dân. Cụ thể nhƣ sau: - Công chức cấp xã là cầu nối giữa Đảng và Nhà nƣớc với Nhân dân.
Công chức cấp xã là lực lƣợng chủ yếu, trực tiếp đƣa chủ trƣơng, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc đến với Nhân dân và hiện thực hóa trong đời sống xã hội. Đồng thời kiểm chứng, phản ảnh tình hình thực hiện chính sách, pháp luật, phản ánh tâm tƣ, nguyện vọng của nhân dân với Đảng, Nhà nƣớc để đánh giá tính đúng đắn của đƣờng lối, chính sách; kịp thời phát hiện những tồn tại, hạn chế của chính sách, pháp luật cũng nhƣ những nhu cầu phát sinh từ thực tiễn để bổ sung và hoàn thiện chính sách cho phù hợp. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định:“Cán bộ là những người đem chính sách của Đảng, của Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời, đem tình hình của dân chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ, để đặt chính sách cho đúng” [23, tr 269].
- Công chức cấp xã là ngƣời tham gia tổ chức và điều hành hoạt động của bộ máy chính quyền cơ sở. Công chức cấp xã chịu sự chi phối, tuân thủ các quy định, các nguyên tắc, khuôn khổ của tổ chức. Đội ngũ công chức cấp xã có vị trí, vai trò quan trọng trong việc góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, bộ máy chính quyền cơ sở. - Công chức cấp xã là ngƣời trực tiếp tham mƣu, đề xuất cho lãnh đạo chính quyền cơ sở trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc trên tất cả các mặt của đời sống xã hội ở địa phƣơng đảm bảo tuân thủ 14 Luan van pháp luật, phù hợp với tình hình thực tiễn để đem lại hiệu lực, hiệu quả cao nhất có thể.