CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT CHUNG VỀ CƠ CHẾ HỖ TRỢ TÀI CHÍNH THU HÚT VỐN TỪ CÁC NHÀ ĐẦU TƯ NƯỚC NGOÀI VÀO CÁC DỰ ÁN PPP (PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP – PPP) 1.1 Một số lý thuyết về hình thức đối tác công tư (Public Private Partnership – PPP) 1.1 Khái niệm và đặc điểm của phương thức hợp tác công tư (PPP) 1.1 Khái niệm về phương thức hợp tác công tư (Public Private Partnership- PPP) PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh Public - Private - Partnership, tiếng Việt có nghĩa là Đối tác công – tư. Khái niệm về đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP) được định nghĩa dưới nhiều khía cạnh và có nhiều phiên bản khác nhau, tùy theo bối cảnh của các quốc gia hoặc tổ chức nghiên cứu. Phần dưới đây sẽ điểm qua một vài khái niệm về PPP đang được sử dụng khá phổ biến trên thế giới. Theo Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (2007), PPP là những thỏa thuận giữa chính phủ và các tổ chức tư nhân dựa trên lợi ích của cộng đồng.
Ở Hoa Kỳ, Hội đồng quốc gia về đối tác Công – Tư, định nghĩa PPP là một “thỏa thuận hợp đồng giữa một cơ quan khu vực công và một khu vực tư nhân có lợi nhuận, nhờ đó các nguồn lực và rủi ro được chia sẻ, mục tiêu là cung cấp dịch vụ công hoặc phát triển cơ sở hạ tầng công cộng” (Li và Akintoye, 2003; Chương trình phát triển quốc tế, 2005). Tại Canada, Hội đồng Quan hệ đối tác Công – Tư (2004) định nghĩa PPP như là một “sự hợp tác giữa công chúng và tư nhân, được xây dựng trên sự chuyên môn của mỗi đối tác, trong đó đáp ứng tốt nhất nhu cầu công cộng, thông qua phân bổ nguồn lực, rủi ro và lợi nhuận”. Tổ chức Liên minh châu Âu (EU) đã đưa ra một định nghĩa khác “sự thỏa thuận giữa khu vực công và các khu vực tư nhân mang lại những yếu tố bổ sung cho dự án, với mức độ tham gia khác nhau và chia sẻ trách nhiệm, với mục đích cung cấp các dịch vụ công cộng hoặc dự án xây dựng”. Trong cuốn sách “PPP: Hướng dẫn cho chính quyền địa phương” xuất bản tháng 5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada coi Đối tác công tư là “sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung Luan van 7 cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan” (Ministry of Municipal Affair, 1999).
Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP: Vai trò của chiến lược hỗ trợ tài chính trong phát triển bền vững”, Colverson và Perera coi PPP “là một hình thức được áp dụng trong một số dạng hợp đồng giữa nhà nước và khu vực tư nhân nhằm mục tiêu cung cấp dịch vụ và phát triển cơ sở hạ tầng” (Colverson và Perera, 2012). Tham khảo định nghĩa từ từ điển MerriamWebster, Investopedia, và Entrepreneur thì đối tác (Partner) có nghĩa là một trong hai hay nhiều cá nhân/ tổ chức cùng làm việc với nhau hoặc cùng nhau kinh doanh. Còn mối quan hệ đối tác (Partnership) là một quan hệ pháp luật hiện hữu giữa hai hay nhiều cá nhân/ tổ chức trên cơ sở các nguyên tắc của hợp đồng, cùng chia sẻ công tác quản lý và lợi nhuận. Nếu đặt mối quan hệ đối tác chung này vào hình thức đối tác công tư, thì PPP thể hiện mối quan hệ đối tác giữa Nhà nước và Tư nhân, hợp tác thực hiện dự án về kết cấu hạ tầng công cộng và cung cấp các dịch vụ công.
Cũng cần nói rõ trong PPP có sự tham gia của tư nhân, không đồng nghĩa với tư nhân hoá (Privatization). Tư nhân hoá là chuyển giao quyền sở hữu tài sản/ dịch vụ từ sở hữu nhà nước sang sở hữu tư nhân; còn trong PPP, tư nhân tham gia xây dựng, quản lý, điều hành và cung cấp dịch vụ công dưới sự giám sát chặt chẽ của Nhà nước nhằm đảm bảo đáp ứng các dịch vụ công thuộc về trách nhiệm của Nhà nước. Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như: Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình về PPP. Chẳng hạn như “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích” – The Canadian Council for Public – Private Partnerships Có thể nhận thấy, mặc dù tồn tại dưới những dạng khác nhau trong thuật ngữ hoặc cách diễn giải, song về bản chất, PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, nhằm tích hợp được những lợi thế nhất của cả hai khu vực này trong việc thực hiện một dự án nào đó.
Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp Luan van 8 tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân cho thấy trong mối quan hệ này, nhà nước có thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” (tức là hỗ trợ về vốn, tài sản… cho khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở ký hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên). Nhà nước cũng có thể đóng vai trò là “bên mua dịch vụ” (do tư nhân cung cấp) một cách lâu dài; hoặc “nhà điều phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân (Planning Commission, 2004). Thông thường PPP là một cam kết hợp tác lâu dài (khoảng 10-50 năm) trong đó quyền lợi và trách nhiệm của các bên được phân bổ tương ứng với phần tham gia của mỗi bên. Điểm nhấn trong phương thức này là thu hút sự tham gia đầu tư của khu vực tư nhân trong các dự án vốn được coi là ít có khả năng sinh lời, do vậy cần có sự tham gia, sự cam kết của nhà nước để dự án trở thành khả thi (Viability Gap).
Thỏa thuận PPP cũng gắn liền với phát triển cơ sở hạ tầng. Trong dự án PPP, nhà đầu tư tư nhân được đặc quyền xây dựng và kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng do chính phủ thực hiện. Nhà đầu tư tư nhân này cũng có trách nhiệm tài trợ, thiết kế dự án vào cuối giai đoạn đặc quyền nhà đầu tư sẽ chuyển giao công trình cho nhà nước. Giai đoạn đặc quyền chủ yếu xác định bởi độ dài thời gian cần thiết để doanh thu từ công trình trả hết được nợ của doanh nghiệp và tạo ra được một tỷ suất sinh lời hợp lý cho việc đầu tư và rủi ro mà doanh nghiệp đó phải chịu.
Để thực hiện dự án PPP, đòi hỏi có nhiều hợp đồng được ký kết, song hợp đồng PPP là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, là tiền đề cho việc hình thành doanh nghiệp dự án và việc ký kết các hợp đồng liên quan để thực hiện dự án. Hợp đồng PPP là “luật riêng” của mỗi dự án và là tập hợp các thỏa thuận cho phép nhà đầu tư quyền được thực hiện dự án với những cam kết đối với nhà nước trong việc phát triển công trình cơ sở hạ tầng. Như vậy, ở bình diện chung nhất, PPP được hiểu là một thỏa thuận pháp lý để thực hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân để tài trợ và kinh doanh dự án cơ sở hạ tầng vốn thuộc về trách nhiệm của nhà nước, làm giảm gánh nặng bội chi trong ngân sách nhà nước đồng thời tạo ra một cơ chế hữu hiệu trong việc đầu tư của tư nhân phục vụ lợi ích công cộng.2 Đặc điểm của phương thức hợp tác công tư Từ sau 1950 khi khái niệm về PPP còn chưa được hình thành, đã có sự hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu tại một số quốc gia. Trong giai đoạn này, Nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong việc cung cấp các dịch vụ công và là người cung cấp các khoản tài chính chủ yếu cho khu vực tư nhân để thực hiện nhiệm vụ này.
Các công ty tư nhân, đặc biệt là trong 4 ngành điện lực, than, thép, vận tải biển, đã nhận được sự hỗ trợ đáng kể về tài chính từ Chính phủ, trong đó có kênh đầu tư qua các tổ chức tài chính công. Các tổ chức tài chính công này được thành lập nhằm tách việc thực hiện các chính sách công của nhà nước ra khỏi chức năng kinh doanh của các ngân hàng thương mại và tiếp nhận các khoản vốn đầu tư từ chính phủ và các nguồn tài trợ từ nước ngoài để đầu tư phát triển cho các công ty tư nhân trong việc phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu. Đến thập niên 80, hợp tác giữa khu vực công và tư đã phát triển theo hướng tư nhân hóa, theo đó xu hướng khu vực tư nhân thực hiện cung cấp các dịch vụ công trước đây do nhà nước thực hiện nhằm giảm bớt gánh nặng về tài chính của Chính phủ, đồng thời tạo điều kiện nâng cao chất lượng các dịch vụ công. Vào những năm 1990, khái niệm quản lý theo mô hình khu vực tư nhân được áp dụng vào quản lý khu vực công nhằm nâng cao trách nhiệm và tính hiệu quả trong khu vực công tiến tới cải cách tổng thể khu vực công.
Từ năm 2000 đến nay, xu hướng liên danh công–tư đã được phát triển và hoàn thiện. Theo đó, hợp tác công–tư được hiểu là một phần của việc cải cách khu vực công nhằm khắc phục sự thiếu hụt nguồn tài chính, thực hiện tối đa hoá lợi ích, và cung cấp tốt hơn các dịch vụ công với chi phí thấp nhất. Nội dung chính của hợp tác công-tư là chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó trách nhiệm gánh chịu chính đối với những rủi ro thuộc về khu vực tư nhân. Nhà nước cũng có trách nhiệm trong việc hỗ trợ khu vực tư nhân về tài chính để đảm bảo dự án khả thi, giảm bớt khó khăn cho tư nhân.
Luan van 10 Theo nghiên cứu của tác giả thì có ba nguyên nhân chính thúc đẩy chính phủ tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là: Thứ nhất: Thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà nước hoặc giải phóng cho nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác của nhà nước).