Luận án về chế độ tự quản địa phương trên thế giới và áp dụng đổi mới chính quyền địa phương Việt Nam

Chế độ tự quản địa phương (TQĐP) là một chủ đề quan trọng trong bối cảnh cải cách hành chính và… 216 trang · Trường Đại Học Luật Thành Phố Hồ Chí Minh · 2020.

• Tác giả: Nguyễn Thị Thiện Trí
• Người hướng dẫn: PGS. Nguyễn Cửu Việt
• Trường học: Trường Đại Học Luật Thành Phố Hồ Chí Minh
• Chuyên ngành: Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính
• Đề tài: Chế Độ Tự Quản Địa Phương: Kinh Nghiệm và Ứng Dụng Tại Việt Nam
• Loại tài liệu: luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2020
• Địa điểm: Thành Phố Hồ Chí Minh

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• DANH MỤC VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN
• PHẦN MỞ ĐẦU
• 1. CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
• 1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến đề tài
• 1.2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam
• 1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu
• 2. CHƯƠNG 2: LÝ LUẬN VỀ CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG
• 2.1. Khái niệm chế độ tự quản địa phương
• 2.1.1. Định nghĩa tự quản địa phương
• 2.1.2. Cơ sở của chế độ tự quản địa phương
• 2.1.2.1. Phi tập trung hóa quản lý địa phương – xu hướng toàn cầu
• 2.1.2.2. Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ thành đơn vị hành chính - lãnh thổ tự nhiên và đơn vị hành chính - lãnh thổ nhân tạo là cơ sở về tổ chức chế độ tự quản địa phương
• 2.1.2.3. Lý thuyết quyền tự nhiên và tính phi nhà nước của chế độ tự quản địa phương
• 2.1.2.3.1. Lý thuyết quyền tự nhiên và chế độ tự quản địa phương
• 2.1.2.3.2. Tính phi nhà nước của chế độ tự quản địa phương
• 2.1.3. Đặc trưng của chế độ tự quản địa phương
• 2.2. Nguyên tắc, nội dung và phạm vi tự quản của chế độ tự quản địa phương
• 2.2.1. Nguyên tắc của chế độ tự quản địa phương
• 2.2.2. Các nội dung tự quản của chế độ tự quản địa phương
• 2.2.2.1. Tự quản về chính trị
• 2.2.2.2. Tự quản về hành chính
• 2.2.2.3. Tự quản về tài chính
• 2.2.3. Phạm vi tự quản của chế độ tự quản địa phương
• 2.3. Bảo đảm, bảo vệ và cơ chế kiểm soát tự quản địa phương
• 2.3.1. Bảo đảm, bảo vệ quyền tự quản của địa phương
• 2.3.1.1. Bảo đảm quyền tự quản của địa phương
• 2.3.1.2. Bảo vệ quyền tự quản của địa phương
• 2.3.2. Kiểm soát đối với cơ quan tự quản địa phương
• 2.4. Vai trò và hạn chế của chế độ tự quản địa phương
• 2.4.1. Vai trò của chế độ tự quản địa phương
• 2.4.2. Những hạn chế của chế độ tự quản địa phương
• 3. CHƯƠNG 3: LỊCH SỬ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG VÀ ĐẶC TRƯNG TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG VÙNG NÔNG THÔN VÀ ĐÔ THỊ TRÊN THẾ GIỚI
• 3.1. Nguồn gốc hình thành và sự phát triển của chế độ tự quản địa phương
• 3.1.1. Giai đoạn cổ, trung đại
• 3.1.1.1. Các quốc gia Anh, Mỹ
• 3.1.1.2. Các nước châu Âu - lục địa
• 3.1.2. Lịch sử tự quản địa phương giai đoạn cận hiện đại và ngày nay
• 3.1.2.1. Ở các nước Anh, Mỹ
• 3.1.2.2. Các nước châu Âu - lục địa
• 3.1.2.3. Các nước hậu xã hội chủ nghĩa
• 3.1.2.4. Một số nước châu Á
• 3.2. Đặc trưng của tự quản địa phương ở vùng nông thôn và đô thị trên thế giới
• 3.2.1. Đặc trưng của tự quản địa phương ở vùng nông thôn
• 3.2.2. Đô thị hóa và đặc trưng TQĐP ở đô thị
• 3.2.2.1. Đô thị hóa và nhu cầu hình thành chế độ tự quản đô thị
• 3.2.2.2. Đặc trưng của chế độ tự quản địa phương vùng đô thị
• 4. CHƯƠNG 4: YẾU TỐ TỰ TRỊ, TỰ QUẢN TRONG LỊCH SỬ VÀ HIỆN TẠI CỦA MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM VÀ VẤN ĐỀ ÁP DỤNG CHẾ ĐỘ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TRONG ĐỔI MỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG HIỆN NAY
• 4.1. Những yếu tố tự trị trong tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam thời phong kiến
• 4.1.1. Khái quát lịch sử chế độ tự trị làng xã ở Việt Nam
• 4.1.2. Những yếu tố tự trị trong chế độ làng xã Việt Nam thời phong kiến
• 4.1.3. Những giá trị lịch sử của chế độ xã thôn tự trị ở Việt Nam đối với nền hành chính – chính trị Việt Nam
• 4.2. Yếu tố tự quản trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam và hệ quả của nó
• 4.2.1. Yếu tố tự quản trong tổ chức chính quyền địa phương từ sau 1945 đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015
• 4.2.1.1. Yếu tố tự quản trong tổ chức chính quyền địa phương từ sau 1945 đến trước Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015
• 4.2.1.2. Yếu tố tự quản trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương từ Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015
• 4.2.2. Hệ quả của yếu tố tự quản trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương
• 4.3. Những hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương có thể tiếp nhận trong đổi mới chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
• 4.3.1. Những cơ sở cho việc áp dụng những hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương trong đổi mới chính quyền địa phương Việt Nam hiện nay
• 4.3.1.1. Những tiền đề lịch sử, chính trị, pháp lý có ý nghĩa cho việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương nước ta theo hướng áp dụng các hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương
• 4.3.1.2. Chủ trương, đường lối của Đảng có thể hiện quan điểm đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương và bảo đảm sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương
• 4.3.1.3. Những quy định pháp luật có thể hiện tinh thần tự quản địa phương
• 4.3.1.4. Những kinh nghiệm của chế độ tự trị làng xã Việt Nam thời phong kiến có thể áp dụng cho cải cách chính quyền địa phương theo hướng tự quản
• 4.3.1.5. Thực tiễn cải cách chính quyền địa phương đã và đang được thực hiện và những bài học kinh nghiệm
• 4.3.2. Những giải pháp đổi mới chính quyền địa phương ở Việt Nam theo hướng áp dụng các hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương
• 4.3.2.1. Tổ chức và phân chia lại đơn vị hành chính lãnh thổ
• 4.3.2.2. Mô hình chính quyền địa phương Việt Nam theo hướng áp dụng các hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương
• 4.3.2.2.1. Mô hình chung
• 4.3.2.2.2. Những giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở vùng nông thôn
• 4.3.2.2.3. Những giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị
• 4.3.2.3. Vấn đề đổi mới Đảng lãnh đạo và kiểm soát quyền lực đối với chính quyền địa phương trong điều kiện mới
• 4.3.2.4. Giải pháp về chế độ bầu cử, trưng cầu ý dân, tổ chức nhân sự, kỹ thuật lập pháp khi đổi mới mô hình chính quyền địa phương theo hướng áp dụng những hạt nhân hợp lý của chế độ tự quản địa phương
• KẾT LUẬN CỦA LUẬN ÁN

Tóm tắt

I. Tự Quản Địa Phương Tổng Quan Khái Niệm và Bản Chất

Chế độ tự quản địa phương (TQĐP) là một chủ đề quan trọng trong bối cảnh cải cách hành chính và phát triển chính quyền địa phương hiện nay. TQĐP không chỉ là một mô hình tổ chức, mà còn là một triết lý quản lý, trao quyền cho cộng đồng dân cư tham gia vào quá trình ra quyết định và quản lý các vấn đề liên quan trực tiếp đến cuộc sống của họ. Bản chất của TQĐP nằm ở sự phân quyền mạnh mẽ từ trung ương xuống địa phương, tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương chủ động hơn trong việc giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội, và văn hóa. Theo Nguyễn Thị Thiện Trí, TQĐP là một phương thức tổ chức CQĐP, trong đó, chính quyền địa phương có quyền tự chủ nhất định trong việc quyết định các vấn đề thuộc phạm vi địa phương, chịu trách nhiệm trước cộng đồng dân cư địa phương và pháp luật. Điều này đòi hỏi sự thay đổi trong tư duy và cách tiếp cận quản lý nhà nước, từ tập trung, mệnh lệnh hành chính sang phân quyền, tự chủ, và trách nhiệm giải trình.

1.1. Định Nghĩa và Đặc Điểm Cốt Lõi của Tự Quản Địa Phương

TQĐP được định nghĩa là một hệ thống quản lý, trong đó chính quyền địa phương có quyền tự chủ nhất định trong việc quyết định các vấn đề thuộc phạm vi địa phương. Đặc điểm cốt lõi bao gồm: tính tự chủ về tài chính, nhân sự, và ra quyết định; sự tham gia tích cực của người dân vào quá trình quản lý; và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trước cộng đồng. Điều này khác biệt so với mô hình quản lý tập trung, nơi mọi quyết định đều do trung ương đưa ra và địa phương chỉ thực hiện.

1.2. Vai Trò của Phân Cấp Quản Lý trong Tự Quản Địa Phương

Phân cấp quản lý là yếu tố then chốt để thực hiện TQĐP. Nó bao gồm việc chuyển giao quyền lực và trách nhiệm từ trung ương xuống địa phương, cho phép chính quyền địa phương tự quyết định các vấn đề trong phạm vi thẩm quyền của mình. Tuy nhiên, phân cấp cần đi kèm với sự kiểm soát và giám sát chặt chẽ từ trung ương để đảm bảo tính thống nhất và tuân thủ pháp luật.

1.3. Cơ Sở Lý Luận của Chế Độ Tự Quản Địa Phương Hiện Đại

Cơ sở lý luận của TQĐP dựa trên các nguyên tắc về dân chủ hóa, phân quyền, và sự tham gia của người dân. Nó cũng liên quan đến các lý thuyết về quản lý công, như lý thuyết về quản lý nhà nước kiến tạo và lý thuyết về quản trị tốt. Các lý thuyết này nhấn mạnh vai trò của chính quyền địa phương trong việc cung cấp dịch vụ công hiệu quả, đáp ứng nhu cầu của người dân, và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

II. Thách Thức và Vấn Đề trong Thực Thi Tự Quản Địa Phương

Mặc dù TQĐP mang lại nhiều lợi ích, nhưng việc thực thi nó cũng đối mặt với không ít thách thức. Một trong những vấn đề lớn nhất là sự thiếu hụt nguồn lực tài chính và nhân lực ở địa phương. Nhiều địa phương vẫn phụ thuộc lớn vào nguồn ngân sách từ trung ương, hạn chế khả năng tự chủ và sáng tạo trong quản lý. Ngoài ra, năng lực của cán bộ, công chức địa phương còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của một nền hành chính hiện đại, chuyên nghiệp. Theo Nguyễn Thị Thiện Trí, việc áp dụng chế độ TQĐP cần phải xem xét đến điều kiện kinh tế, xã hội, và văn hóa của từng địa phương, tránh áp dụng một cách máy móc, rập khuôn. Thêm vào đó, sự thiếu minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động của chính quyền địa phương cũng là một vấn đề đáng quan ngại, gây mất lòng tin của người dân.

2.1. Hạn Chế về Nguồn Lực Tài Chính và Tự Chủ Ngân Sách

Sự phụ thuộc vào nguồn ngân sách từ trung ương là một rào cản lớn đối với TQĐP. Địa phương cần có quyền tự chủ hơn trong việc huy động và sử dụng nguồn lực tài chính để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Điều này đòi hỏi sự thay đổi trong cơ chế phân cấp ngân sách, tạo điều kiện cho địa phương chủ động hơn trong việc lập kế hoạch và thực hiện các dự án phát triển.

2.2. Nâng Cao Năng Lực Cán Bộ và Cải Cách Hành Chính Địa Phương

Năng lực của cán bộ, công chức địa phương là yếu tố quyết định sự thành công của TQĐP. Cần có các chương trình đào tạo, bồi dưỡng để nâng cao trình độ chuyên môn, kỹ năng quản lý, và tinh thần trách nhiệm của đội ngũ cán bộ. Đồng thời, cần đẩy mạnh cải cách hành chính, đơn giản hóa thủ tục, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động của chính quyền địa phương.

2.3. Đảm Bảo Minh Bạch và Trách Nhiệm Giải Trình của Chính Quyền

Sự minh bạch và trách nhiệm giải trình là nền tảng của một nền hành chính dân chủ và hiệu quả. Chính quyền địa phương cần công khai thông tin về các quyết định, chính sách, và hoạt động của mình, đồng thời tạo điều kiện cho người dân tham gia giám sát và đánh giá. Cần có cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ để ngăn chặn tham nhũng, lãng phí, và các hành vi vi phạm pháp luật.

III. Kinh Nghiệm Quốc Tế về Tự Quản Địa Phương và Bài Học

Nhiều quốc gia trên thế giới đã có kinh nghiệm thành công trong việc thực hiện TQĐP. Ví dụ, các nước Bắc Âu nổi tiếng với mô hình chính quyền địa phương mạnh mẽ, có quyền tự chủ cao trong việc cung cấp dịch vụ công và quản lý các vấn đề địa phương. Các nước này cũng có hệ thống pháp luật và thể chế chặt chẽ để đảm bảo tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, và sự tham gia của người dân. Theo Nguyễn Thị Thiện Trí, việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về TQĐP là rất quan trọng để rút ra những bài học kinh nghiệm quý báu, áp dụng vào điều kiện cụ thể của Việt Nam. Tuy nhiên, cần tránh sao chép máy móc, mà phải có sự điều chỉnh, bổ sung để phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội, và văn hóa của đất nước.

3.1. Mô Hình Tự Quản Địa Phương ở Các Nước Bắc Âu

Các nước Bắc Âu (như Thụy Điển, Na Uy, Phần Lan) có mô hình chính quyền địa phương mạnh mẽ, với quyền tự chủ cao trong việc cung cấp dịch vụ công và quản lý các vấn đề địa phương. Chính quyền địa phương ở các nước này có nguồn lực tài chính ổn định, đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp, và sự tham gia tích cực của người dân vào quá trình ra quyết định.

3.2. Kinh Nghiệm Phân Quyền và Tự Chủ Tài Chính ở Đức

Đức là một quốc gia liên bang, với hệ thống phân quyền mạnh mẽ giữa chính quyền trung ương và chính quyền các bang. Các bang có quyền tự chủ cao trong việc lập pháp, hành pháp, và tư pháp. Đồng thời, các bang cũng có quyền tự chủ về tài chính, với nguồn thu từ thuế và các khoản phí do bang quản lý.

3.3. Bài Học về Sự Tham Gia của Người Dân từ Anh Quốc

Anh Quốc có truyền thống lâu đời về sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước. Chính quyền địa phương ở Anh Quốc có nhiều cơ chế để thu hút sự tham gia của người dân, như các cuộc tham vấn cộng đồng, các ủy ban tư vấn, và các diễn đàn công dân. Điều này giúp chính quyền địa phương đưa ra các quyết định phù hợp với nhu cầu và nguyện vọng của người dân.

IV. Ứng Dụng Tự Quản Địa Phương tại Việt Nam Giải Pháp Đổi Mới

Việc áp dụng TQĐP tại Việt Nam cần được thực hiện một cách thận trọng, từng bước, và phù hợp với điều kiện cụ thể của đất nước. Trước hết, cần có sự thay đổi trong tư duy và nhận thức về vai trò của chính quyền địa phương, từ chỗ là cơ quan thừa hành mệnh lệnh của trung ương sang chỗ là cơ quan đại diện cho quyền lợi của người dân địa phương. Theo Nguyễn Thị Thiện Trí, cần có sự phân cấp rõ ràng về thẩm quyền và trách nhiệm giữa trung ương và địa phương, đồng thời tăng cường tính tự chủ về tài chính và nhân sự cho địa phương. Ngoài ra, cần đẩy mạnh cải cách hành chính, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động của chính quyền địa phương, và tạo điều kiện cho người dân tham gia giám sát và đánh giá.

4.1. Phân Cấp Thẩm Quyền và Tăng Cường Tự Chủ Tài Chính

Việc phân cấp thẩm quyền cần được thực hiện một cách rõ ràng, minh bạch, và phù hợp với năng lực của từng cấp chính quyền địa phương. Đồng thời, cần tăng cường tính tự chủ về tài chính cho địa phương, tạo điều kiện cho địa phương chủ động hơn trong việc huy động và sử dụng nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội.

4.2. Cải Cách Hành Chính và Nâng Cao Năng Lực Cán Bộ

Cải cách hành chính cần tập trung vào việc đơn giản hóa thủ tục, giảm bớt gánh nặng hành chính cho người dân và doanh nghiệp. Đồng thời, cần nâng cao năng lực của cán bộ, công chức địa phương, đảm bảo đội ngũ cán bộ có đủ trình độ chuyên môn, kỹ năng quản lý, và tinh thần trách nhiệm để đáp ứng yêu cầu của TQĐP.

4.3. Thúc Đẩy Sự Tham Gia của Người Dân vào Quản Lý Nhà Nước

Cần tạo điều kiện cho người dân tham gia giám sát và đánh giá hoạt động của chính quyền địa phương. Điều này có thể được thực hiện thông qua các cơ chế như tham vấn cộng đồng, diễn đàn công dân, và các kênh thông tin phản hồi. Sự tham gia của người dân sẽ giúp chính quyền địa phương đưa ra các quyết định phù hợp với nhu cầu và nguyện vọng của người dân, đồng thời tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

V. Mô Hình Tự Quản Địa Phương Đề Xuất và Khuyến Nghị Cải Cách

Để thực hiện TQĐP hiệu quả tại Việt Nam, cần có một mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp. Mô hình này cần đảm bảo sự phân quyền mạnh mẽ từ trung ương xuống địa phương, đồng thời duy trì sự thống nhất và ổn định của hệ thống chính trị. Theo Nguyễn Thị Thiện Trí, cần nghiên cứu và xây dựng các mô hình TQĐP phù hợp với từng vùng, miền, và địa phương, tránh áp dụng một cách máy móc, rập khuôn. Ngoài ra, cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp chính quyền, các ngành, các lĩnh vực, và các tổ chức xã hội để đảm bảo sự đồng bộ và hiệu quả trong quá trình thực hiện.

5.1. Xây Dựng Mô Hình Tự Quản Phù Hợp với Từng Địa Phương

Cần nghiên cứu và xây dựng các mô hình TQĐP phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội, văn hóa, và địa lý của từng vùng, miền, và địa phương. Ví dụ, mô hình TQĐP ở các thành phố lớn có thể khác với mô hình TQĐP ở các vùng nông thôn, miền núi, hoặc hải đảo.

5.2. Tăng Cường Phối Hợp Giữa Các Cấp Chính Quyền

Cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa chính quyền trung ương, chính quyền cấp tỉnh, và chính quyền cấp huyện, xã để đảm bảo sự đồng bộ và hiệu quả trong quá trình thực hiện TQĐP. Sự phối hợp này cần dựa trên nguyên tắc tôn trọng thẩm quyền và trách nhiệm của từng cấp chính quyền.

5.3. Đổi Mới Phương Thức Lãnh Đạo của Đảng và Kiểm Soát Quyền Lực

Để thực hiện TQĐP thành công, cần có sự đổi mới trong phương thức lãnh đạo của Đảng và kiểm soát quyền lực đối với chính quyền địa phương. Đảng cần tập trung vào việc định hướng chính sách, kiểm tra, giám sát, và tạo điều kiện cho chính quyền địa phương phát huy tính tự chủ và sáng tạo. Đồng thời, cần có cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả để ngăn chặn tham nhũng, lạm quyền, và các hành vi vi phạm pháp luật.

VI. Tương Lai Tự Quản Địa Phương Phát Triển Bền Vững và Hội Nhập

TQĐP có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển bền vững và hội nhập quốc tế của Việt Nam. Một chính quyền địa phương mạnh mẽ, tự chủ, và trách nhiệm sẽ có khả năng đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân, thu hút đầu tư, và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Theo Nguyễn Thị Thiện Trí, việc thực hiện TQĐP cần gắn liền với các mục tiêu phát triển bền vững của Liên Hợp Quốc, như giảm nghèo, bảo vệ môi trường, và thúc đẩy bình đẳng giới. Ngoài ra, cần tăng cường hợp tác quốc tế, học hỏi kinh nghiệm từ các nước phát triển, và tham gia vào các diễn đàn khu vực và quốc tế về TQĐP.

6.1. Tự Quản Địa Phương và Các Mục Tiêu Phát Triển Bền Vững

TQĐP có thể đóng góp vào việc thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững của Liên Hợp Quốc, như giảm nghèo, bảo vệ môi trường, thúc đẩy bình đẳng giới, và xây dựng các thành phố và cộng đồng bền vững. Chính quyền địa phương có vai trò quan trọng trong việc lập kế hoạch, thực hiện, và giám sát các chương trình và dự án phát triển bền vững.

6.2. Hội Nhập Quốc Tế và Hợp Tác về Tự Quản Địa Phương

Cần tăng cường hợp tác quốc tế, học hỏi kinh nghiệm từ các nước phát triển, và tham gia vào các diễn đàn khu vực và quốc tế về TQĐP. Điều này sẽ giúp Việt Nam nâng cao năng lực quản lý nhà nước, thu hút đầu tư, và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

6.3. Xây Dựng Nhà Nước Pháp Quyền Xã Hội Chủ Nghĩa Vững Mạnh

TQĐP là một yếu tố quan trọng trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa vững mạnh. Một chính quyền địa phương mạnh mẽ, tự chủ, và trách nhiệm sẽ góp phần tăng cường tính dân chủ, pháp quyền, và hiệu quả của hệ thống chính trị.

Nội dung chính

Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học "Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam" do nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Thiện Trí thực hiện tại Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Cửu Việt, bảo vệ năm 2020 thuộc chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính (mã số: 62.02).

• Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu: Phương thức tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) là nội dung cơ bản điều chỉnh mối quan hệ giữa trung ương (TƯ) và địa phương (ĐP). Phi tập trung hóa, đặc biệt là nguyên tắc phân quyền – nền tảng của chế độ tự quản địa phương (TQĐP), là xu hướng phổ biến trên thế giới mang lại hiệu quả quản lý và giá trị dân chủ. Tại Việt Nam, phương thức phân cấp quản lý hay quy định "phân quyền, phân cấp, ủy quyền" theo Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 về bản chất vẫn dựa trên nguyên tắc tập trung dân chủ, trong đó tập trung, tập quyền là chủ đạo. Đây là mô hình mang tính lai tạo, thiếu cơ sở lý thuyết khoa học minh định, bộc lộ nhiều bất cập như làm suy giảm dân chủ địa phương, tiềm ẩn nguy cơ xâm phạm quyền con người, quyền công dân và cản trở phát triển kinh tế - xã hội. Do đó, việc nghiên cứu có hệ thống lý luận TQĐP trên thế giới để tiếp thu những hạt nhân hợp lý vào thực tiễn Việt Nam là yêu cầu cấp thiết.
• Mục đích nghiên cứu:
  1. Lý giải sự tương thích, không mâu thuẫn của lý luận TQĐP với mục tiêu đổi mới chính trị, kinh tế - xã hội tại Việt Nam.
  2. Tìm kiếm giải pháp hợp lý về mặt lý luận và thực tiễn nhằm đổi mới mô hình tổ chức CQĐP, nâng cao hiệu quả hoạt động, bảo đảm quyền con người, quyền công dân và đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN).
• Nhiệm vụ nghiên cứu: Luận án xác định 4 nhiệm vụ cụ thể:
  1. Một là, làm rõ lý luận về chế độ TQĐP trên thế giới, chứng minh tính ưu việt của mô hình này so với các nguyên tắc tổ chức CQĐP khác, đồng thời xác định các đặc trưng có thể áp dụng vào đổi mới CQĐP Việt Nam.
  2. Hai là, làm rõ tính cấp thiết của việc đổi mới tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay.
  3. Ba là, chứng minh sự phù hợp của việc tiếp nhận những nội dung hợp lý của chế độ TQĐP trong đổi mới CQĐP.
  4. Bốn là, đề xuất hệ thống giải pháp cụ thể nhằm đổi mới tổ chức CQĐP ở Việt Nam theo hướng tiếp nhận những hạt nhân hợp lý của TQĐP.
• Đối tượng nghiên cứu: Nguồn gốc ra đời, bản chất, đặc trưng, ý nghĩa, nội dung và mô hình của chế độ TQĐP; các yếu tố tự trị trong lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam và hiện tại; chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, thực tiễn tổ chức và hoạt động của CQĐP, định hướng cải cách hành chính và truyền thống pháp lý Việt Nam.
• Phạm vi nghiên cứu:
  • Về khoa học: Luận án tiếp cận dưới góc độ lý luận chính trị - pháp lý chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính.
  • Về không gian: Khảo cứu hệ thống lý luận và thực tiễn TQĐP tại các quốc gia có truyền thống lâu đời (Anh, Mỹ, Pháp, Đức, Ý, Ấn Độ...) và các quốc gia có mô hình TQĐP phát triển (Nhật Bản, Nga, các nước EU, Singapore...); sau đó tập trung nghiên cứu thực tiễn tại Việt Nam.
  • Về thời gian: Khảo sát từ nguồn gốc lịch sử thời cổ - trung đại, phong kiến, giai đoạn sau năm 1945 đến nay và đề xuất định hướng đổi mới.

---

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án tiến hành tổng thuật hai khối tư liệu nghiên cứu trong và ngoài nước:

Các hướng nghiên cứu quốc tế

• Về khái niệm và cơ sở lý thuyết: Durga Kanta Sarmah (1997), AL–Hossienie và cộng sự (2012), Fakhrul Islam (2015) xác định TQĐP là thực thể xã hội có tính hiệp nhất cao, có tư cách pháp nhân và thẩm quyền tự giải quyết các vấn đề nội bộ. UNDP (1998, 1999), Peterson (1999), World Bank (1998, 2000), James Katorobo (2005), Serdar Yilmaz và cộng sự (2008), Alper Ozmen (2014), Christiaan Keulder (2000), Merilee S. Grindle (2007) phân tích các hình thức phi tập trung hóa quản lý (tản quyền, ủy quyền, phân quyền), khẳng định phân quyền là nền tảng cốt lõi của TQĐP.
• Về lý thuyết quyền tự nhiên và tính chất quyền lực: Clayton P. Gillette, Lynn A. McCathy, Laurie Reynolds (2003), Edyta Sokalska (2015), Thomas Linzey và cộng sự (2015), Tasneem Sikander (2015) lý giải TQĐP xuất phát từ quyền tự nhiên của cá nhân và cộng đồng, độc lập với quyền lực nhà nước. Về tính chất của TQĐP, tồn tại hai quan điểm: quan điểm thứ nhất coi TQĐP mang tính quyền lực nhà nước và là sự tiếp nối của quản lý nhà nước (Norbert Kersting, Angelika Vetter, 2003); quan điểm thứ hai khẳng định TQĐP mang tính phi nhà nước, thuộc về quyền lực công cộng (Miroslav Kobasa, 2012).
• Về đặc trưng, vai trò và phân loại lãnh thổ: Rodney L. Mott (1949), Harold Joseph Laski và cộng sự (1978), Walter Roy Huber (1997), Nico Steytler, Núria Bosch và José M. Durán (2008), Zhou Gideon và Chilunjika Alouis (2013) phân tích tính độc lập về bộ máy, ngân sách và hai chức năng cơ bản (chính trị và cung ứng dịch vụ công). Diane Lang (1991), Hefetz (2003), Eyong Evelyn Manyi (2007), Taufiqul Islam (2012, 2014) làm rõ sự khác biệt giữa tự quản nông thôn và tự quản đô thị. Vấn đề bảo đảm hiến pháp, bảo vệ tài phán và kiểm soát hành chính được nghiên cứu bởi Josep MiR (1993), Jorge Rogriguez Zapata (1993), Eckart Hien (1993), Jürgen Harbich (2009), Colin Copus (2010), Violeta Kiurience (2013, 2015).

Các hướng nghiên cứu tại Việt Nam

• Về lý luận phi tập trung và TQĐP: Nguyễn Đăng Dung (2003), Nguyễn Cửu Việt (2010), Thái Thị Thu Trang (2015), Nguyễn Ngọc Chí (2010), Bùi Xuân Đức (2007), Nguyễn Như Phát (2002), Phạm Hồng Quang (2004, 2010), Mai Văn Thắng (2016) nghiên cứu các nguyên tắc tập quyền, tản quyền, phân quyền và mô hình TQĐP tại một số quốc gia.
• Về bản chất phân cấp quản lý: Nhóm tác giả Nguyễn Ngọc Chí (2010), Phạm Hồng Thái (2011), Nguyễn Minh Phương và Nguyễn Huyền Hạnh (2013) cho rằng phân cấp, phân quyền ở Việt Nam có bản chất tương tự phân quyền thế giới nhưng ở mức độ thấp. Ngược lại, Nguyễn Cửu Việt (2005, 2011, 2015), Bùi Đức Kháng (2006), Võ Kim Sơn (2007), Trương Đắc Linh (2011), Trần Thị Diệu Oanh (2012), Chu Văn Hưởng (2012), Nguyễn Văn Cương và Trương Hồng Quang (2014), Nguyễn Thị Hạnh (2017) khẳng định phân cấp quản lý ở Việt Nam không phải là phân quyền đúng nghĩa (decentralization) mà mang nặng tính tập quyền.
• Về yếu tố tự trị truyền thống và đơn vị hành chính: Vũ Quốc Thông (1973), Dương Kinh Quốc (1988), Nguyễn Minh Tuấn (2006), Lưu Văn An (2008), Bùi Xuân Đức (2009) phân tích giá trị tự trị của làng xã phong kiến. Phạm Hồng Thái (2007, 2010), Đinh Văn Mậu (2007), Nguyễn Cửu Việt (2010), Nguyễn Thị Phượng (2013) đặt vấn đề phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ thành đơn vị tự nhiên và đơn vị nhân tạo.
• Về định hướng đổi mới: Vũ Thư (2004), Bùi Xuân Đức (2007), Trương Đắc Linh (2014), Nguyễn Văn Cương (2015), Nguyễn Minh Phương (2013), Trịnh Tuấn Thành (2015) đề xuất áp dụng nguyên tắc phân quyền hoặc tiếp thu có chọn lọc mô hình TQĐP.

Nhóm nội dung nghiên cứu	Tác giả tiêu biểu trong và ngoài nước	Quan điểm / Phát hiện chính
Bản chất lý thuyết TQĐP	Clayton P. Gillette (2003), Miroslav Kobasa (2012), Rudolf von Gneist	TQĐP bắt nguồn từ quyền tự nhiên, mang tính phi nhà nước, vận hành theo học thuyết nhị nguyên.
Phân định phi tập trung hóa	Peterson (1999), World Bank (2000), James Katorobo (2005)	Phân định rõ 3 hình thức: tản quyền, ủy quyền và phân quyền (cốt lõi của TQĐP).
Mô hình CQĐP Việt Nam	Trương Đắc Linh, Nguyễn Cửu Việt (2011), Nguyễn Văn Cương (2015)	Mô hình mang tính tổng hòa kiểu Xô viết, nặng về tập quyền, tính tự quản thấp.
Đơn vị hành chính lãnh thổ	Nguyễn Cửu Việt (2010), Phạm Hồng Thái (2010)	Phân biệt đơn vị tự nhiên (cơ sở tự quản) và đơn vị nhân tạo (thực hiện dịch vụ/trung gian).

• Khoảng trống nghiên cứu luận án giải quyết: Luận án khắc phục tình trạng thiếu vắng các công trình nghiên cứu hệ thống, toàn diện về lý luận TQĐP (tính chất phi nhà nước, học thuyết nhị nguyên, cơ chế bảo vệ tài phán); làm rõ nguyên nhân sâu xa của việc thiếu vắng yếu tố tự quản trong mô hình CQĐP Việt Nam; đồng thời xây dựng hệ thống giải pháp phân loại đơn vị hành chính và mô hình hóa cơ chế tiếp thu hạt nhân TQĐP thích ứng với thể chế chính trị Việt Nam.

---

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

• Cơ sở lý thuyết:
  1. Hệ thống lý thuyết về TQĐP: Lý thuyết tập trung và phi tập trung (phân quyền, tản quyền, ủy quyền, phân cấp quản lý); lý thuyết quyền tự nhiên; lý thuyết tính phi nhà nước và học thuyết nhị nguyên về quyền lực TQĐP.
  2. Hệ thống lý thuyết về nhà nước và pháp luật: Quan điểm về dân chủ, Nhà nước pháp quyền XHCN, quyền con người, quyền công dân.
  3. Các nguyên tắc hiến định và lý thuyết tổ chức bộ máy: Các nguyên tắc phân định thẩm quyền và quy chế pháp lý về CQĐP.
• Phương pháp luận: Luận án dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. Cách tiếp cận nghiên cứu đi từ lý luận chung đến thực tiễn, từ cái phổ quát đến cái đặc thù, từ lịch sử đến hiện tại và tương lai.
• Phương pháp nghiên cứu cụ thể:
  • Phương pháp nghiên cứu lịch sử và mô hình hóa: Được sử dụng xuyên suốt toàn bộ luận án.
  • Phương pháp tổng hợp và so sánh: Sử dụng chủ yếu tại Chương 1 để đánh giá tổng quan học thuật.
  • Phương pháp phân tích, tổng hợp lý thuyết, phân loại và hệ thống hóa: Sử dụng tại Chương 2 và Chương 3 để làm rõ cấu trúc lý luận TQĐP và đặc trưng tự quản nông thôn, đô thị.
  • Phương pháp tổng kết thực tiễn, giả thuyết và kiểm chứng: Sử dụng tại Chương 4 để phân tích thực trạng pháp lý, thực tiễn Việt Nam và kiểm chứng tính khả thi của các đề xuất đổi mới.
• Nguồn tư liệu/dữ liệu: Các văn bản pháp luật thực định Việt Nam (Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức CQĐP 2015...); văn kiện Đại hội Đảng; các văn kiện quốc tế (Hiến chương châu Âu về TQĐP 1985, Hướng dẫn của UN-Habitat); quy định pháp luật của các quốc gia (Hiến pháp và Luật TQĐP của Nga, Đức, Pháp, Mỹ, Nhật Bản, Tây Ban Nha, Belarus...); các công trình nghiên cứu khoa học, sách chuyên khảo, kỷ yếu hội thảo và bài báo tạp chí chuyên ngành.

---

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Chương này tổng thuật toàn diện các công trình nghiên cứu về TQĐP và đổi mới CQĐP trong và ngoài nước. Tác giả phân tích các khuynh hướng nghiên cứu về phân cấp, phân quyền, các quan điểm về bản chất của TQĐP, vai trò và giới hạn kiểm soát quyền lực. Luận án chỉ ra rằng các nghiên cứu trong nước trước đây chủ yếu dừng lại ở mức độ gợi mở hoặc khảo sát từng khía cạnh riêng lẻ, chưa thiết lập được khung lý luận hoàn chỉnh về TQĐP để ứng dụng vào công cuộc cải cách tổ chức CQĐP ở Việt Nam.

Chương 2: Lý luận về chế độ tự quản địa phương

Chương 2 tập trung phân tích bản chất khoa học và cấu trúc của chế độ TQĐP:

• Định nghĩa và cơ sở tổ chức: TQĐP là đơn vị chính quyền có thẩm quyền giải quyết các vấn đề nội bộ địa phương, do cư dân bầu ra, vận hành trên nền tảng phân quyền. Luận án phân định rõ hai loại đơn vị hành chính - lãnh thổ:
  • Đơn vị hành chính - lãnh thổ tự nhiên: Hình thành dựa trên mối liên kết tự nhiên về địa lý, dân cư, văn hóa (như tỉnh, xã ở Tây Âu; hạt/county ở Anh, Mỹ). Đây là nền tảng tự nhiên để tổ chức chế độ TQĐP đầy đủ.
  • Đơn vị hành chính - lãnh thổ nhân tạo: Được thành lập theo ý chí hành chính nhằm mục đích liên kết, trung gian hành chính hoặc cung ứng dịch vụ công chuyên nghiệp (như quận, huyện, tổng ở Pháp, Ý; vùng ở Nga; các "special districts" ở Mỹ). Chế độ tự quản chỉ nên áp dụng tại các đơn vị nhân tạo khi chúng đã diễn ra quá trình "tự nhiên hóa" qua thời gian.
• Lý thuyết quyền tự nhiên và tính phi nhà nước: Quyền TQĐP bắt nguồn từ quyền tự nhiên của con người và cộng đồng, tồn tại trước quyền lực nhà nước trung ương. Luận án khẳng định TQĐP không mang tính quyền lực nhà nước, không thuộc ba nhánh quyền lực (lập pháp, hành pháp, tư pháp) mà là "quyền lực công cộng" (publitrnaia vlastri). Mối quan hệ giữa TƯ và ĐP được vận hành theo học thuyết nhị nguyên: TQĐP độc lập trong phạm vi công việc địa phương nhưng chịu sự kiểm soát của Nhà nước khi vượt ra ngoài phạm vi đó.
• Đặc trưng và nội dung tự quản:
  1. Độc lập trong quyết định: Thẩm quyền riêng của địa phương được xác định theo phương pháp liệt kê (như Luật của CHLB Nga năm 1995/2003, CHLB Đức năm 1919/1949) hoặc phương pháp loại trừ (như Tây Ban Nha).
  2. Thực hiện hai chức năng cơ bản: Chức năng chính trị (thực hiện quyền làm chủ của nhân dân) và chức năng công cộng (cung ứng dịch vụ công).
  3. Bộ máy riêng biệt: Cơ quan tự quản không nằm trong thang bậc hành chính trực thuộc của bộ máy nhà nước.
  4. Chế độ tài chính riêng: Có tài sản riêng, ngân sách độc lập, quyền thu các khoản thuế, phí địa phương.
  5. Trách nhiệm pháp lý độc lập: Có tư cách pháp nhân, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật và cư dân.
• Bảo đảm, bảo vệ và kiểm soát: Quyền TQĐP được bảo đảm bằng cơ chế hiến pháp và hỗ trợ tài chính; được bảo vệ thông qua cơ chế tài phán (tài phán hiến pháp, hành chính hoặc tư pháp); đồng thời chịu sự kiểm soát của TƯ thông qua giám hộ hành chính, kiểm tra hành chính, giám sát tư pháp và giám sát của nhân dân.

Chương 3: Lịch sử tự quản địa phương và đặc trưng tự quản địa phương vùng nông thôn và đô thị trên thế giới

• Lịch sử hình thành và phát triển: Khảo cứu quá trình phát triển từ thời kỳ cổ - trung đại (thành bang Hy Lạp, làng tự quản Ấn Độ cổ, phong trào tự trị công xã châu Âu) đến giai đoạn cận - hiện đại và đương đại tại các quốc gia Anh, Mỹ, châu Âu lục địa, các quốc gia hậu XHCN và một số nước châu Á (như Nhật Bản).
• Đặc trưng tự quản nông thôn: TQĐP nông thôn hướng tới mục tiêu phát triển bền vững, thu hẹp khoảng cách nông thôn - thành thị; thường được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền hoặc kết hợp phân quyền với tản quyền; bộ máy tinh gọn, phù hợp với tính chất gắn kết cộng đồng làng xóm.
• Đặc trưng tự quản đô thị: Hình thành từ nhu cầu quản trị các dịch vụ công phức hợp, không gian tập trung và yêu cầu dân chủ cao trong quá trình đô thị hóa; cấu trúc bộ máy có tính chuyên môn hóa cao, độc lập tài chính và có thẩm quyền quy hoạch, quản lý trật tự không gian đô thị chuyên biệt.

Chương 4: Yếu tố tự trị, tự quản trong lịch sử và hiện tại của mô hình chính quyền địa phương Việt Nam và vấn đề áp dụng chế độ tự quản địa phương trong đổi mới chính quyền địa phương hiện nay

• Yếu tố tự trị thời phong kiến: Lịch sử quản lý xã thôn Việt Nam thể hiện rõ nét tính tự trị ("phép vua thua lệ làng"). Các triều đại phong kiến đã kết hợp giữa quản lý hành chính của nhà nước và tính tự trị của làng xã, kết hợp pháp luật với hương ước, tạo nên cơ chế tự quản cộng đồng hiệu quả.
• Thực trạng từ năm 1945 đến nay: Yếu tố tự quản trong mô hình CQĐP Việt Nam ở mức thấp. Việc áp dụng nguyên tắc tập trung dân chủ dẫn đến sự hình thành mô hình mang tính "Xô viết", kết hợp cơ học giữa tập quyền, tản quyền, phân cấp và ủy quyền. Hệ quả là bộ máy cồng kềnh, hoạt động kém hiệu quả, hạn chế quyền làm chủ của người dân và tiềm ẩn nguy cơ vi phạm quyền con người.
• Tiền đề tiếp nhận hạt nhân hợp lý của TQĐP: Xuất phát từ chủ trương của Đảng về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước; các quy định pháp luật hiện hành có chứa đựng tinh thần tự chủ; cùng bài học kinh nghiệm từ lịch sử làng xã truyền thống và cải cách hành chính thực tiễn.
• Hệ thống giải pháp đề xuất:
  1. Tổ chức và phân chia lại đơn vị hành chính - lãnh thổ: Xác định rõ ranh giới giữa đơn vị hành chính tự nhiên (để thiết lập chính quyền tự quản) và đơn vị hành chính nhân tạo (để thiết lập cơ quan hành chính trung gian hoặc cung ứng dịch vụ).
  2. Đổi mới mô hình CQĐP: Thiết kế mô hình phù hợp theo hướng tiếp thu hạt nhân TQĐP; phân hóa rõ ràng giữa mô hình CQĐP nông thôn và mô hình CQĐP đô thị.
  3. Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng và cơ chế kiểm soát quyền lực: Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với CQĐP tự quản, tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước kết hợp cơ chế giám sát từ cộng đồng cư dân.
  4. Hoàn thiện các chế định bổ trợ: Đổi mới chế độ bầu cử, cơ chế trưng cầu ý dân tại địa phương, tổ chức nhân sự và nâng cao kỹ thuật lập pháp trong phân định thẩm quyền.

---

Kết quả và những đóng góp mới

1. Về mặt lý luận:
   • Hệ thống hóa và luận giải toàn diện cơ sở khoa học của chế độ TQĐP trên thế giới, làm rõ các luận điểm cốt lõi về lý thuyết quyền tự nhiên, tính phi nhà nước, quyền lực công cộng và học thuyết nhị nguyên.
   • Xác lập cơ sở lý thuyết về phân loại đơn vị hành chính - lãnh thổ tự nhiên và nhân tạo làm tiền đề cho việc tổ chức CQĐP.
   • Phân tích sự khác biệt mang tính quy luật giữa mô hình TQĐP ở vùng nông thôn và vùng đô thị.
2. Về mặt thực tiễn:
   • Đánh giá khách quan giá trị lịch sử của chế độ tự trị xã thôn phong kiến và chỉ ra bản chất hạn chế của cơ chế "phân cấp quản lý" trong tổ chức CQĐP Việt Nam hiện hành.
   • Chứng minh tính tương thích và sự cần thiết của việc tiếp thu các hạt nhân hợp lý của TQĐP vào điều kiện chính trị - xã hội Việt Nam mà không xung đột với bản chất của Nhà nước pháp quyền XHCN.
   • Đề xuất các nhóm giải pháp đồng bộ: tái cơ cấu đơn vị hành chính lãnh thổ, xây dựng mô hình CQĐP đô thị và nông thôn theo nguyên tắc phân quyền tự quản, đổi mới cơ chế Đảng lãnh đạo, kiểm soát quyền lực và bảo đảm quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân.

---

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

• Hạn chế: Do giới hạn chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, luận án tập trung chủ yếu vào khía cạnh lý luận chính trị - pháp lý và tổ chức bộ máy, chưa đi sâu giải quyết các khía cạnh kỹ thuật chuyên ngành như định lượng tài chính công địa phương hay các quy trình quản lý hành chính chi tiết cho từng lĩnh vực chuyên ngành.
• Hướng nghiên cứu tiếp: Tiếp tục nghiên cứu cơ chế tài phán bảo vệ TQĐP (tòa án hành chính hoặc cơ quan bảo hiến) tại Việt Nam; xây dựng quy chế pháp lý chi tiết về nguồn thu, sắc thuế độc lập cho chính quyền tự quản cấp cơ sở; nghiên cứu thực nghiệm việc chuyển đổi các đơn vị hành chính nhân tạo sang đơn vị tự nhiên hóa.

---

Giá trị tham khảo

• Đối với nghiên cứu và giảng dạy: Là tài liệu chuyên khảo tham khảo cho giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học thuộc các chuyên ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Quản lý công, Khoa học chính trị và Hành chính học.
• Đối với hoạt động lập pháp và hoạch định chính sách: Cung cấp luận cứ khoa học cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Bộ Nội vụ và Ban Chỉ đạo Cải cách tư pháp Trung ương trong việc sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương, xây dựng Đề án phân loại đơn vị hành chính và hoàn thiện thể chế phân quyền, phân cấp.
• Đối với thực tiễn quản lý địa phương: Giúp cán bộ lãnh đạo chính quyền các cấp nhận thức rõ bản chất của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm để vận dụng trong công tác chỉ đạo, điều hành tại địa phương.

---

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án quan niệm thế nào về bản chất và tính phi nhà nước của chế độ tự quản địa phương?

Luận án khẳng định TQĐP bắt nguồn từ lý thuyết quyền tự nhiên của cộng đồng cư dân, tồn tại trước khi nhà nước trung ương hình thành. Về bản chất, TQĐP mang tính phi nhà nước, quyền lực TQĐP không thuộc ba nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp mà là "quyền lực công cộng" (publitrnaia vlastri). Theo học thuyết nhị nguyên, chính quyền TQĐP hoàn toàn độc lập trong phạm vi công việc nội bộ của địa phương và chịu sự kiểm soát của Nhà nước khi vượt ra ngoài phạm vi đó.

2. Sự phân biệt giữa đơn vị hành chính lãnh thổ tự nhiên và nhân tạo có ý nghĩa gì đối với việc tổ chức tự quản địa phương?

Đơn vị hành chính tự nhiên (hình thành do sự gắn kết tự nhiên về địa lý, dân cư, kinh tế như làng, xã, đô thị cổ truyền) là cơ sở thích hợp nhất để thiết lập chế độ TQĐP đầy đủ. Ngược lại, đơn vị hành chính nhân tạo (do nhà nước lập ra để làm trung gian hành chính hoặc quản lý kỹ thuật) chỉ nên áp dụng chế độ tự quản khi đơn vị này đã qua quá trình "tự nhiên hóa", tức cộng đồng cư dân đã đạt được sự gắn kết bền vững.

3. Hạn chế cốt lõi của mô hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam hiện hành được luận án chỉ ra là gì?

Mô hình CQĐP hiện hành dựa trên nguyên tắc tập trung dân chủ, vận hành cơ chế phân cấp quản lý (dù Luật năm 2015 dùng cụm từ "phân quyền, phân cấp, ủy quyền"). Về bản chất, đây là mô hình mang tính "Xô viết" lai tạp, nặng về tập quyền, khiến yếu tố tự quản rất thấp, làm giảm tính chủ động của địa phương, hạn chế quyền dân chủ của người dân và tiềm ẩn nguy cơ lạm quyền.

4. Chế độ tự trị làng xã phong kiến Việt Nam để lại giá trị lịch sử gì cho công cuộc cải cách hiện nay?

Lịch sử phong kiến Việt Nam cho thấy nhà nước đã kết hợp hài hòa giữa quản lý hành chính và quyền tự trị của làng xã, giữa luật nước và hương ước ("phép vua thua lệ làng"). Đây là bài học về việc phân định không gian quản lý của trung ương và không gian tự quản của cộng đồng cơ sở để duy trì trật tự và phát huy dân chủ nông thôn.

5. Những giải pháp trọng tâm mà luận án đề xuất để áp dụng hạt nhân tự quản địa phương tại Việt Nam là gì?

Luận án đề xuất 4 nhóm giải pháp: (1) Phân chia lại đơn vị hành chính lãnh thổ thành đơn vị tự nhiên và nhân tạo; (2) Thiết kế mô hình CQĐP theo hướng tự quản, phân biệt rõ giữa mô hình nông thôn và mô hình đô thị; (3) Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng và tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước; (4) Hoàn thiện chế độ bầu cử, cơ chế trưng cầu ý dân và kỹ thuật lập pháp.

---

Kết luận

Luận án của nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Thiện Trí là công trình nghiên cứu hệ thống về chế độ TQĐP trên thế giới dưới góc độ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Bằng phương pháp nghiên cứu lịch sử, so sánh và mô hình hóa, tác giả đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận của TQĐP dựa trên lý thuyết quyền tự nhiên, tính phi nhà nước và học thuyết nhị nguyên. Luận án chỉ ra những bất cập của mô hình CQĐP tập quyền hiện tại ở Việt Nam, đồng thời chứng minh tính tương thích của các hạt nhân tự quản hợp lý với thể chế chính trị và truyền thống pháp lý dân tộc. Hệ thống giải pháp đề xuất về phân loại đơn vị hành chính, mô hình hóa chính quyền đô thị và nông thôn cung cấp luận cứ khoa học phục vụ công cuộc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.

Trích đoạn nội dung tài liệu

chương 1; (3) Edyta Sokalska (2015), The concepts of the local self- government in Poland in the first years of regaining independence, Studia Prawnoustrojowe 28, UWM; (4) Thomas Linzey, Daniel E. Brannen Jr va Elizabeth Dunne (2015), The people’s r ght of loc l, commun ty self go ernment, The community Environmental Legal Defense Fund, (mục A, phần I); (5) Tasneem Sikander (2015), A Theoretical Framework of Local Government, International Journal of Humanities and Social Science, Vol. Thứ tư, tính ph nh nư c của ch ộ tự quản ị phương. Về vấn đề nay, hiện có hai quan điểm khác nhau: Qu n ểm 1: khẳng định chế độ TQĐP mang tính quyền lực nhà nước, là sự tiếp nối của quản lý nhà nước.

Quan điểm này được khẳng định bởi tác giả: Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003), Reforming Local Government in Europe_ Closing the Gap between Democracy and efficiency, Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH. Qu n ểm 2: là quan điểm có cơ sở lý luận và được chấp nhận hơn so với quan điểm 1. Quan điểm này khẳng định chế độ TQĐP không mang tính quyền lực nhà nước, không là sự tiếp nối của quản lý nhà nước. Tác giả nổi bật có quan điểm này là: Miroslav Kobasa (2012), Local self – government in Balarus: How to shift myth to reality, school of young managers in public administration, Minsk.

Thứ năm, các ặc trưng của tự quản ị phương: Một, đặc trưng về tính độc lập, các ĐP có sự độc lập trong việc quyết định các vấn đề có tính chất ĐP. Mối quan hệ giữa chính quyền TQĐP và chính quyền TƯ là mối quan hệ độc lập, tương hỗ, chỉ có tính hành chính trong một số trường hợp nhất định. Có các công trình như: (1) Rodney L. Mott (1949), Home rule for Amer c ’s t es, American Municipal Associate; (2) Marko Kambic (2008), Self-government and Autonomy of 9 Statutory Municipalities in the Light of Historical Sources for the Provincial Capital of Ljubljana, Lexlocalis – Journal of local self government, vol.4; (3) Núria Bosch and José M.

Durán (2008), Fiscal Federalism and Political Decentralization: Lesson from Spain, Germany and Canada, Edward Elgar Publishing Limited; Hai, QĐP tự quản ược thành lập v i hai chức năng cơ bản là chức năng chính trị và chức năng công cộng. Chức năng chính trị đòi hỏi chính quyền TQĐP là nơi thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, chức năng công cộng đòi hỏi chính quyền TQĐP là nơi cung ứng tốt nhất các dịch vụ tốt nhất cho người dân. Các công trình sau có thề hiện nội dung này: (1) Harold Joseph Laski, W. Ivor Jennings, Elie Halévy, Sir Ivor Jennings, William Alexander Robson (1978), A Century of Municipal Progress 1835 – 1935, Greenwood Press; (2) David J.

McCathy, Laurie Reynolds (2003), Local government law – in a nutshell, Thomson west Ba, ặc trưng về tổ chức bộ máy chính quyền TQĐP. Theo (1) Walter Roy Huber (1997), California State and Local Goverment in Crisis, Educational Textbook, 3rd edition, tr. McCathy, Laurie Reynolds (2003), Local government law – in a nutshell, Thomson west thì các ĐP tự quản có bộ máy riêng không nằm trong cơ cấu tổ chức bộ máy nh nư c. Bốn, đặc trưng về chế độ tài chính: Theo các tác giả: (1) Nico Steytler, The play and role of local government in federal system, Konrad-Adenauer-Stiftung; (2) The World Bank Eastern Europe and Central Asia (2003), Local Self-Government and Civic Engagement in Rural Russia, World bank; (3) UnHabitat (2009), Guide to Municipal Finance, United Nations Human Settlements Programme; (4) Zhou Gideon& Chilunjika Alouis (2013), The Challenges of Self-Financing in Local Authorities The Case of Zimbabwe, International Journal of Humanities and Social Science, Vol.

11; June thì các cộng ồng TQĐP có t sản riêng, ngân sách riêng, hạch toán ộc lập. Năm, trách nhiệm ộc lập của chính quyền TQĐP.