Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC TRONG BỐI CẢNH XÂY DỰNG CHÍNH PHỦ SỐ 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm công chức hành chính Hiện nay quan niệm về công chức hành chính và đối tượng được coi là công chức ở các quốc gia là không giống nhau. Ở Việt Nam, khái niệm công chức hành chính có sự thay đổi nội hàm qua những thời kỳ lịch sử khác nhau, nó gắn liền với sự phát triển của nền HCNN.
Theo Sắc lệnh 76/SL năm 1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, công chức hành chính là: “công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan của chính phủ ở trong và ngoài nước” [24;tr21]. Đến năm 1991, do yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền HCNN và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cho phù hợp với thông lệ quốc tế, khái niệm công chức hành chính được qui định trong Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) như sau: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước gọi là công chức”[24;tr23]. Tháng 2 năm 1998, Pháp lệnh cán bộ, công chức được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội khóa X ban hành. Điều 1 của Pháp lệnh qui định: “Cán bộ, công chức được qui định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước…”.
Tới năm 2008, khi Luật Cán bộ, Công chức ra đời mới mới thống nhất khái niệm công chức hành chính: “Công chức là công dân Việt Nam, được Luan van 11 tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Cho tới Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và luật viên chức số 52/2019/QHH14 được Quốc hội thông qua ngày 25/11/2019 qui định tại khoản 1, Điều 1 qui định “ Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Đặc điểm công chức hành chính Công chức hành chính có những đặc điểm cơ bản như sau: Thứ nhất, là người làm việc cho Nhà nước (Là công dân Việt Nam) được Nhà nước trả lương, hoạt động công vụ không vì mục tiêu lợi nhuận và có nghĩa vụ trung thành với Tổ quốc. Thứ hai, do Nhà nước tuyển dụng và bổ nhiệm vào ngạch, vào chức vụ, chức danh hay vị trí việc làm nhất định, là người trong biên chế Nhà nước (không mang tính tạm thời, nhiệm kỳ, hợp đồng), được Nhà nước giao nhiệm Luan van 12 vụ lâu dài.
Thứ ba, hoạt động của công chức hành chính được điều chỉnh bằng những văn bản quy phạm pháp luật riêng bên cạnh những văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh chung đối với người làm việc cho cơ quan HCNN; chỉ được làm những gì pháp luật cho phép, quá trình hoạt động công vụ được pháp luật quy định những điều cấm công chức không được làm. Thứ tư, đặc điểm lao động của công chức hành chính khác với các loại lao động khác, đó là "lao động công quyền", giá trị lao động có tầm ảnh hưởng rộng khắp trong cả nước (ví dụ tham mưu xây dựng Nghị định, Thông tư…). Là một nhóm người đặc biệt trong nhóm người làm việc cho Nhà nước, là nguồn lực đảm bảo vận hành bộ máy HCNN hiệu lực, hiệu quả. Hoạt động công vụ của họ có ảnh hưởng rất lớn đến quyền lợi của người dân và sự vận hành của bộ máy Nhà nước.
Thứ năm, công chức hành chính hoạt động trên cơ sở quyền lực công (được Nhà nước trao quyền), được hưởng các quyền và lợi ích tương ứng với trách nhiệm được giao. Chịu trách nhiệm cá nhân trong hoạt động công vụ. Chính phủ số Hiện nay có khá nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm CPS. dưới đây là một số khái niệm: * Quan điểm của OECD Năm 2014, Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) lần đầu tiên đưa ra khuyến nghị về các chiến lược CPS [55].
Trong đó, OECD phân biệt rõ giữa CPĐT (nơi công nghệ được ứng dụng để cải tiến hiệu quả các quá trình hiện hữu) và CPS (nơi các dịch vụ được hình thành ý tưởng và cung cấp theo những cách đổi mới và sáng tạo nhờ có sự hỗ trợ của các công nghệ hiện đại). Cụ thể, OECD định nghĩa như sau: Luan van 13 CPS (Digital Government) là: “việc sử dụng các công nghệ số, như một phần thiết yếu trong các chiến lược hiện đại hóa Chính phủ để tạo ra các giá trị công. Quá trình này dựa trên một hệ sinh thái CPS bao gồm các tác nhân liên quan đến Chính phủ, các tổ chức phi Chính phủ, doanh nghiệp, tổ chức xã hội và người dân, thúc đẩy sự tạo ra và truy cập dữ liệu, dịch vụ và nội dung thông qua sự tương tác với Chính phủ”. * Quan điểm của Ngân hàng Thế giới Ngân hàng thế giới có quan điểm giống OECD về khái niệm chính ohru số.
Tuy nhiên, Trong một báo cáo phối hợp thực hiện cùng Chính phủ Nga năm 2016 mang tên “CPS năm 2020: viễn cảnh cho nước Nga”[56]. Ngân hàng thế giới đã đưa ra các đặc trưng cũng như tính chất của CPS như sau: Bảng 1. Đặc trưng và tính chất của CPS theo quan điểm của Ngân hàng thế giới TT Đặc trưng Tính chất • Mặc định là số hóa Các nguyên tắc • Không phụ thuộc thiết bị, hướng tới thiết bị di động 1 đối với dịch vụ • Thiết kế dịch vụ lấy người dùng làm trung tâm của CPS • Số hóa hoàn toàn • Chính phủ là nền tảng (Platform) • Một cổng duy nhất • Dữ liệu được tích hợp và chia sẻ trong toàn bộ khu vực công Các khối tiêu • Các dịch vụ liên bộ, liên ngành hoặc liên vùng được chia sẻ 2 chuẩn (Building • Cơ sở hạ tầng của Chính phủ được dùng chung Blocks) của CPS • Các mạng cảm biến và khả năng phân tích dữ liệu được cải thiện • An toàn thông tin mạng và bảo đảm tính riêng tư Kỹ năng và yếu • Khả năng lãnh đạo và điều hành chính quyền 3 tố dẫn dắt của • Đổi mới trong nội bộ Chính phủ CPS • Thay đổi kỹ năng và văn hóa Nguồn: [57] Luan van 14 * Quan điểm của một số hãng tư vấn công nghệ thông tin 02 hãng tư vấn công nghệ thông tin hàng đầu thế giới là Gartner (Mỹ) và Ovum (Anh) đều đã đề cập khái niệm CPS với cách tiếp cận gần giống như OECD, cụ thể: Hãng Gartner năm 2014 đưa ra định nghĩa CPS là: “Chính phủ được thiết kế và vận hành nhằm tận dụng dữ liệu số để tối ưu hóa, chuyển đổi và tạo ra các dịch vụ của Chính phủ” [58]. Năm 2015, hãng Gartner đưa ra khái niệm về mô hình trưởng thành của CPS (Gartner’s Digital Government Maturity Model) [59], trong đó đề cập 5 giai đoạn chính để tiến tới CPS, cụ thể: Bảng 1.
Mô tả CPS của hãng tư vấn công nghệ thông tin Gartner – Hoa Kỳ Tập trung vào Hoàn toàn Chính phủ Điện tử Mở Thông minh Dữ liệu số hóa Mức độ 01 02 03 04 05 trưởng Khởi đầu Đang PT Được xác lập Được quản lý Tối ưu hóa thành Sự chuyển đổi Giá trị Sự minh Sự tuân thủ Giá trị lập hiến từ nhận thức Sự bền vững cốt lõi bạch sâu sắc Phản ứng Tiên phong chủ Mô hình thụ động Bậc trung động Tích hợp Dự báo dịch vụ (reactive) (proactive) CNTT là Khách hàng Dữ liệu là trung Mọi vật là Hệ sinh thái Nền tảng trung tâm là trung tâm tâm trung tâm là trung tâm Chính phủ Đồng sáng Hệ sinh thái Nhận thức Gắn kết Tiến hóa là trung tâm tạo dịch vụ Yếu tố Đổi mới Công nghệ Dữ liệu Kinh doanh Thông tin dẫn dắt sáng tạo Quản trị giao Kiến trúc Công nghệ diện lập trình Mở bất cứ dữ Chuẩn hóa Trí tuệ (nhân hướng dịch cốt lõi ứng dụng liệu nào theo môđun tạo) vụ (SOA) (API) Thông số Số mô hình % dịch vụ Số tập dữ % cải thiện về % dịch vụ mới đánh giá cung cấp trực tuyến liệu mở kết quả, KPI và lỗi thời chính dịch vụ mới Nguồn: [58];[59] Luan van 15 Trong đó, CPĐT chỉ là giai đoạn đầu tiên. Giai đoạn 2 là Dữ liệu mở, giai đoạn 3 là Dữ liệu làm trung tâm (data-centric), giai đoạn 4 là số hóa hoàn toàn, và giai đoạn 5 là chuyển đổi thành Chính phủ thông minh. Điểm mấu chốt ở đây là: CPS không phải là đích đến cuối cùng, mà là một phương tiện để hiện thực hóa các dịch vụ bền vững và giá thấp của Chính phủ. Trong bản báo cáo năm 2016 về các xu hướng công nghệ của Chính phủ cần lưu ý [60], hãng Ovum đã kết luận các biện pháp của CPĐT truyền thống đang dần trở nên lỗi thời, và các tổ chức đang ngày càng có nhu cầu triển khai CPS.
Báo cáo cũng cho rằng các mô hình trưởng thành của CPS sẽ thay đổi theo quan điểm về phạm vi quyền hạn pháp lý Chính phủ.