CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Những vấn đề cơ bản về bồi dưỡng công chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện 1. Các khái niệm liên quan 1. Khái niệm công chức Hoạt động công vụ trong các cơ quan nhà nước là hoạt động không thể thiếu đối với mỗi quốc gia.
Hoạt động này được thực hiện bởi đội ngũ công chức, những người được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và nhân danh nhà nước thực hiện các công việc trong nền công vụ. Công chức (CC) là một bộ phận quan trọng trong nền hành chính của quốc gia, nó phản ánh nhu cầu khách quan của lịch sử phát triển nhà nước. Ở Pháp, khái niệm công chức được hiểu rất rộng, bao gồm tất cả những nhân viên trong bộ máy hành chính nhà nước, người tham gia dịch vụ công. Trong khi nước Anh, nơi có quan niệm công chức chỉ là những người thay mặt nhà nước giải quyết công việc công, nhất là cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, nên đối tượng được coi công chức thu hẹp hơn rất nhiều Các nước trên thế giới cho khái niệm công chức cũng khác nhau, đa số các nước đều giới hạn công chức trong phạm vi bộ máy hành chính nhà nước (Chính phủ và cấp chính quyền địa phương).
Nghị định của Hội đồng Bộ trưởng số 169/HĐBT ngày 25 tháng 5 năm 1991 về Công chức nhà nước được ban hành đã đáp ứng được những yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước (HCNN) và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ công chức phù hợp với thông lệ quốc tế. Tại Điều 1, Nghị định này đã nêu rõ: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm 12 Luan van giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp gọi là công chức Nhà nước” [7]. Luật Cán bộ, Công chức số 22/2008/QH12 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 13 tháng 11 năm 2008 đã xác lập rõ ràng hai khái niệm “cán bộ” và “công chức”. Khoản 2, Điều 4 của Luật này quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan Đảng Cộng Sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng Sản Việt Nam (sau đây gọi là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được đảm bảo từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”[15].
Theo Điều 2 của Nghị định số 82/TTg-CP ngày 19/5/2003 của Thủ tướng Chính phủ nước CHDCND Lào quy định: CC là Công dân Lào được sắp xếp và bổ nhiệm vào làm việc trong cơ quan Đảng, Nhà nước và các tổ chức đoàn thể từ Trung ương đến cơ sở, được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước đều là công chức. “Trong Điều 3 xác định rõ thêm: Những đối tượng như: cán bộ lãnh đạo cao cấp (từ cấp thứ trưởng và tương đương trở lên), bộ đội, công an, cán bộ thuộc doanh nghiệp nhà nước, cán bộ theo hợp đồng, thì Chính phủ có quy định điều chỉnh riêng” [20]. Theo luật cán bộ, công chức CHDCND Lào năm 2015, số 74/ QH. Điều 2: CC là công dân Lào được tuyển dụng vào làm việc, bầu cử hoặc bổ nhiệm giữ các chức vụ nào đó trong cơ quan Đảng, Nhà nước, Mặt trận xây dựng Tổ 13 Luan van quốc và các đoàn thể chính trị- xã hội ở Trung ương và địa phương hoặc làm việc tại các Văn phòng, Cơ quan đại diện CHDCND Lào ở nước ngoài, được hưởng lương và tài trợ từ ngân sách Nhà nước.
Quan niệm trên bao gồm các đặc điểm chung sau đây: Là công dân của nước đó; Được tuyển dụng qua thi tuyển; Được bổ nhiệm vào một ngạch hoặc một vị trí công việc; Được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước. Như vậy, công chức chuyên môn cấp huyện có phạm vi hẹp hơn và được hiểu là những người được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ, làm việc trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm các nhóm lĩnh vực cơ bản như: Phòng Nội vụ, Phòng Tư pháp, Phòng Tài chính, Kế hoạch và đầu tư, Phòng Tài nguyên và Môi trường, Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, Phòng Văn hóa và Thông tin, Phòng Giáo dục và Đào tạo, Phòng Y tế, Thanh tra huyện, Ủy ban nhân dân, Phòng Nông nghiệp và Nông lâm, phòng Công nghiệp và thương mại, phòng Năng lực và mỏ, phòng Bưu chính - Viễn thông và truyền thông …Tùy theo đặc điểm của từng quốc gia các cơ quan chuyên môn này sẽ có tên gọi, chức năng nhiệm vụ khác nhau. Khái niệm công chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện Trên cơ sở phân tích khái niệm về công chức và cơ quan chuyên môn cấp huyện ở trên, có thể đưa ra cách hiểu về công chức cơ quan các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện như sau: 14 Luan van Công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là một bộ phận quan trọng của đội ngũ công chức, đảm nhận chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện và theo quy định của pháp luật. Họ là những người được Nhà nước tuyển dụng, bổ nhiệm giữ công việc theo đúng chuyên môn, nghiệp vụ được phân công một cách thường xuyên, làm việc liên tục trong cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Hoạt động công chức trong các cơ quan chuyên môn là hoạt động thể hiện rõ nhất đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước và thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân công của ủy ban nhân dân cấp huyện và hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ của trưởng phòng,. cho nên, hoạt động này mang đậm tính đặc thù chuyên môn, nghiệp vụ. Công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là một bộ phận trong hệ thống công chức HCNN, vì vậy, họ cũng có các đặc điểm của công chức HCNN, đó là: - Công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là một bộ phận nguồn nhân lực quan trọng trong hệ thống chính trị của quận/huyện; - Công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện có đặc điểm là thực hiện thường xuyên một công vụ theo nghiệp vụ chuyên môn mà công chức đó đảm nhiệm (kế toán, kiểm toán, văn thư, xây dựng, đất đai địa chính. Đặc điểm này được gọi là tính nghề nghiệp của công chức, đòi hỏi công chức chuyên môn phải có các kỹ năng, nghiệp vụ và kiến thức chuyên môn lĩnh vực mà mình đảm nhiệm; 15 Luan van - Công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện thực hiện công vụ theo một quy trình công tác đã được pháp luật xác định và họ không có quyền thay đổi nếu không được pháp luật cho phép.
- Công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện có đặc điểm được chia thành những bậc hạng khác nhau tuỳ theo tính chất, yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ của công việc và được bổ nhiệm vào vị trí công tác theo thứ bậc đó (ví dụ: công chức ngạch cán sự, chuyên viên, chuyên viên chính. Đặc điểm này được gọi là tính thứ bậc của công chức; - Công chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện là những bộ phận trực tiếp đưa chủ trương đường lối của Đảng, Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước đến nhân dân, và là những người trực tiếp tiếp cận, gần gũi với nhân dân. - Công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện có đặc điểm là được Nhà nước trả lương. Vì công chức thực thi công vụ nhà nước, do vậy công chức được hưởng lương từ ngân sách của nhà nước.
Đặc điểm này giúp ta phân biệt công chức với những người làm việc ở các doanh nghiệp và khu vực tư nhân hưởng lương không do nhà nước chi trả. Khái niệm bồi dưỡng Theo Từ điển tiếng Việt do GS. Hoàng Phê chủ biên (Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 2010), Bồi dưỡng (BD) đó là làm cho tăng thêm sức của cơ thể bằng chất bổ và tăng thêm năng lực hoặc phẩm chất.
Theo Đại từ điển do GS. Nguyễn Như Ý chủ biên (Nxb. Văn hóa - Thông tin, Hà Nội, 1998), Bồi dưỡng, đó là làm cho: (1) khỏe thêm, mạnh thêm; và (2) tốt hơn, giỏi hơn [17, tr. Phân tích những nét nghĩa chính của hai khái niệm “bồi dưỡng” được các Từ điển giải thích trên đây cho thấy, đây là khái niệm, là quá trình làm tốt hơn, lành mạnh hơn, chuyên nghiệp hơn cho khách thể; Còn khái niệm “bồi dưỡng” 16 Luan van chỉ được coi là một giai đoạn ngắn, bổ trợ, nhằm bồi bổ thêm, làm tốt thêm và nâng cao hơn các tố chất vốn đã có sẵn của khách thể.
Hiện nay, theo các văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam có sử dụng “bồi dưỡng” cũng cho thấy các nội hàm khác nhau khá rõ ràng trên cả trên bình diện cấu tạo từ và cú pháp - ngữ nghĩa. Chẳng hạn: Nghị định 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ Việt Nam, bồi dưỡng công chức đã đưa ra cách hiểu về bồi dưỡng như sau: “Bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc” [4].