Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VIỆC BAO DAM PHÁP CHE TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CUA ỦY BAN NHÂN DAN CAP TỈNH 1. Giải quyết khiếu nại của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 1. Khái niệm khiếu nại và giải quyết khiếu nại của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh - Khái niệm “khiếu nại ”. Quan niệm về khiếu nại đã được thé hiện trong Luật khiếu nại năm 2011, theo đó khiếu nại là “việc công dân, cơ quan, tô chức, hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thầm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyên, lợi ích hợp pháp của mình” [17, tr.
Như vậy, khiếu nại chỉ phát sinh khi quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm bởi cơ quan hành chính nhà nước, là hình thức phản kháng của cá nhân, tổ chức đối với quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, của người có thâm quyền trong cơ quan nhà nước. Từ định nghĩa trên, đây là loại khiếu nại hành chính và việc giải quyết khiếu nại ở đây là giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính. Khiếu nại hành chính, xét về bản chất là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, xảy ra ở tất cả các cơ quan nhà nước, nhưng chủ yếu và phô biến là xảy ra trong hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước. Khiếu nại hành chính không chỉ phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà còn có thé phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nước khác thực hiện quản lý hành chính trong nội bộ cơ quan hoặc trong hệ thống cơ quan như Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Toà án nhân dân (TAND), Viện kiểm sát nhân dân (VKSND).
Ví dụ: một thâm phán công tác trong ngành Tòa án bị chánh án quyết định kỷ luật cảnh cáo; người thâm phán đó khiếu nại quyết định kỷ luật thì đó là khiếu nại hành chính, mặc dù khiếu nại này không xảy ra ở cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, về nguyên tắc khiếu nại hành chính có thé xảy ra ở bat cứ cơ quan nhà nước nào có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính. Tuy nhiên, các quyết định hành chính, hành vi hành chính được thực hiện chủ yếu, phần lớn ở hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc giải quyết khiếu nại hành chính do cơ quan hành chính nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước khác giải quyết theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật khiếu nại năm 2011 và các luật khác có liên quan hoặc do TAND giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính được quy định tại Luật tố tụng hành chính năm 2010.
Như vậy có thể khái niệm khiếu nại hành chính thuộc phạm vi xem xét, giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước như sau: Khiếu nại hành chỉnh là việc công dân, cơ quan, tô chức yêu cầu cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyên trong cơ quan hành chính nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chỉnh của cơ quan hành chính nhà nước, của những người có thẩm quyên trong cơ quan hành chính nhà nước mà người khiếu nại cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyên, lợi ich hợp pháp của mình. Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011 thì đối tượng của khiếu nại hành chính thuộc thâm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước là quyết định hành chính, hành vi hành chính thực hiện trong hoạt động quản lý hành chính của cơ quan hành chính nhà nước. Quyết định hành chính là một loại quyết định quản lý nhà nước do cơ quan hành chính nha nước và người có thẩm quyền ban hành dé thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Theo quy định thì “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nha nước hoặc người có thẩm quyền trong co quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một van dé cụ thé trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” [17, tr.
Như vậy, quyết định hành chính là một dạng của quyết định quan lý nhà nước. Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức “là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức dé áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức” [17, tr. Quyết định kỷ luật thực chất là một hình thức xử phạt áp dụng đối với cán bộ, công chức đã vi phạm pháp luật hoặc vi phạm nội quy, quy chế của cơ quan trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Thông thường một người làm việc trong cơ quan nhà nước họ thường có nhiều tư cách khác nhau, với tư cách cán bộ, công chức hành vi của họ được điều chỉnh bởi pháp luật cán bộ, công chức.
Khi vi phạm họ bị xử lý kỷ luật băng các hình thức được quy định trong pháp luật cán bộ, công chức và việc khiếu nại quyết định kỷ luật đó phải thực hiện theo quy định của pháp luật khiếu nại. Như vây, quyết định kỷ luật về bản chất cũng là một loại quyết định hành chính, do người đứng đầu cơ quan tô chức ban hành dé áp dụng một trong những hình thức kỷ luật khi cán bộ, công chức trong cơ quan, tô chức đó vi phạm chế độ, trách nhiệm công vụ. Quyết định hành chính - đối tượng của khiếu nại có các đặc điểm sau: Thứ nhất, được thê hiện bằng văn bản. Đây là đặc điểm về hình thức dé xác định quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính và phân biệt với những quyết định hành chính thể hiện bằng những hình thức khác.
Thứ hai, mang tinh đơn phương, thê hiện ý chí của nhà nước buộc mọi đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh của quyết định phải chấp hành. Quyết định hành chính được bảo đảm băng sự cưỡng chế của cơ quan chức năng của nhà nước. Thứ ba, có tính pháp lý, làm phát sinh, thay đôi hoặc cham dứt quan hệ pháp luật hành chính. Đây là quyết định cá biệt để áp dụng pháp luật vào hoạt động quản lý nhà nước đối với một vấn đề và đối tượng cụ thể.
Quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và cũng có thể trên cơ sở của một quyết định cá biệt của cơ quan hành chính cấp trên. Thứ tu, mang tính dưới luật, được ban hành trên cơ sở luật và dé thi hành luật. Nội dung quyết định hành chính phải phù hợp với hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quyết định của cơ quan nhà nước cap trên và cơ quan nhà nước có chức năng 10 quản lý nhà nước cùng cấp. Trình tự xây dựng và ban hành quyết định hành chính phải tuân theo thủ tục do pháp luật quy định.
Thư năm, do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền của co quan hành chính nhà nước ban hành theo quy định của pháp luật. Việc ban hành quyết định hành chính là một hình thức dé thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành (thực hiện quyền hành pháp) của hành chính nhà nước. Đây là đặc trưng quan trong dé phân biệt quyết định hành chính với các quyết định của các cơ quan tư pháp khi thực hiện quyền tư pháp như: quyết định khởi tố vụ án của VKSND, ban án hoặc quyết định đưa vụ án ra xét xử của TAND, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành an. Như vậy, quyết định hành chính trái pháp luật - đối tượng của khiếu nại là quyết định được ban hành trái với các quy định của pháp luật về nội dung và hình thức, ban hành không đúng thâm quyền hoặc lạm quyền, ban hành không có căn cứ hoặc căn cứ không xác thực, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tô chức.
Xét về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của các quyết định hành chính cá biệt có thê phân chia thành hai nhóm: Nhóm thứ nhất, bao gồm các quyết định hành chính do cơ quan hành chính nhà nước ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, điều chỉnh mối quan hệ giữa chủ thé quản ly với đối tượng quản lý (công dân, cơ quan, tô chức). Nhóm quyết định này là đối tượng của quyền khiếu nại và được giải quyết theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011 và những luật khác có liên quan. Nhóm thứ hai, bao gồm các quyết định hành chính do cơ quan hành chính nhà nước ban hành dé thực hiện chức năng, nhiệm vụ hành chính trong nội bộ cơ quan, đơn vị hoặc trong nội bộ hệ thống cơ quan, đơn vị, điều chỉnh mối quan hệ giữa thủ trưởng cơ quan, đơn vi với nhân viên cơ quan, đơn vi. Trong nhóm những quyết định hành chính này chỉ có quyết định kỷ luật cán bộ công chức thuộc đối tượng khiếu nại hành chính và được giải quyết theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011 và pháp luật về cán bộ, công chức.
Như vậy, các quyết định còn lại mặc II dù là quyết định hành chính nhưng không phải là đối tượng khiếu nại hành chính theo quy định. Đối với loại quyết định hành chính này nếu có khiếu nại sẽ được giải quyết theo quy định của pháp luật về công vụ. Hanh vi hành chính là một loại hành vi quản lý nhà nước, thé hiện ý chí quyền lực của nhà nước thông qua hoạt động của các chủ thé được nhà nước trao quyền. Theo quy định thì “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyên trong co quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” [17, tr.
Như vậy, hành vi hành chính là một dạng của hành vi công vụ, do cơ quan hành chính nhà nước và những người được trao quyền thực hiện, nhân danh quyền lực nhà nước dé thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luât.