CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 1. NHÓM CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ VẬN ĐỘNG HÀNH LANG, VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CÔNG Ở ANH, PHÁP, MỸ 1. Những công trình nghiên cứu về vấn đề lý luận Trong nhóm công trình này, có những vấn đề sau đây đã được bàn đến ở những mức độ khác nhau: Trước hết, quan niệm về chính sách công và VĐHL, VĐCS công. Nhóm này phổ biến với không chỉ các công trình nghiên cứu mà còn hệ thống giáo trình phong phú như: Cuốn “Chính sách công của Hoa Kỳ giai đoạn 1935 - 2001” của tác giả Lê Vinh Danh (2001); Giáo trình “Hoạch định và phân tích chính sách công” (2006) của tác giả Phan Ngọc Tú; Giáo trình “Khoa học chính sách công” (2008) của Khoa chính trị học, Học viện Báo chí và tuyên truyền; Tập bài giảng “Chính sách công” (2010) của Khoa Nhà nước và Pháp luật, Học viện Báo chí và Tuyên truyền; Giáo trình “Chính sách công” (2013) của Khoa Chính sách công, Học viện Chính sách và Phát triển; cuốn sách “Đại cương về chính sách công” của các tác giả Nguyễn hữu Hải và Lê Văn Hòa (2013); cuốn “Chính sách công - Những vấn đề cơ bản” của tác giả Nguyễn Hữu Hải (2016)…Cho đến nay, khoa học chính sách công đã và đang có những bước phát triển mạnh mẽ với những quan niệm phong phú về chính sách công.
Dù xuất phát từ những cách tiếp cận khác nhau thì chính sách công nhìn chung vẫn được quan niệm là những quyết định hành động của các chủ thể quyền lực nhà nước, thể hiện quan điểm, mục tiêu, ưu tiên của nhà nước trong việc giải quyết những vấn đề cụ thể trong những điều kiện cụ thể. Vì vậy, dù chưa phải đã hoàn toàn thống nhất nhưng tựu chung lại, các quan niệm đều chỉ ranhững đặc điểm sau đây của chính sách công: 1) CSC là các chính sách do nhà nước ban hành để thực hiện chức năng của nhà nước là quản lý, điều hành kinh tế - xã hội theo những mục tiêu đề ra; 2) CSC là kết quả quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước; 3) CSC là những quyết 9 định hành động, trước hết thể hiện dự định của các nhà hoạch định chính sách nhằm thay đổi hoặc duy trì một hiện trạng nào đó và sau đó là những hành vi thực hiện các dự định đó; 4) CSC tập trung giải quyết vấn đề đang đặt ra trong đời sống xã hội theo những mục tiêu xác định; 5) CSC bao gồm những việc nhà nước định làm hoặc không định làm, nghĩa là không phải mọi mục tiêu của chính sách công đều dẫn tới hành động, mà nó có thể là yêu cầu chủ thể không được hành động; 6) CSC tác động đến các đối tượng của chính sách - là những người chịu sự tác động hay điều tiết của chính sách, bao gồm: đối tượng trực tiếp và đối tượng gián tiếp; 7) CSC được nhà nước đề ra nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng hoặc của quốc gia, gắn với việc phân phối và sử dụng các nguồn lực công của nhà nước [27, tr. Về VĐHL và VĐCS công, dù vẫn còn là khái niệm khá mới mẻ nhưng cũng có nhiều công trình đưa ra quan niệm về VĐHL, VĐCS công như “Những cơ sở của nền chính trị Mỹ” của Gary Wassrman (bản dịch của thạc sỹ Đoàn Văn Thắng), Longman - New York, 1997 đã đưa ra khái niệm VĐHL“Vận động hành lang là khi các cá nhân hay nhóm lợi ích gây sức ép lên chính phủ để chính phủ hành động theo ý muốn của họ” [13, tr. Một cách phát biểu khác về VĐHL cũng được đưa ra “VĐHL là hoạt động bao gồm những tiếp xúc cả trực tiếp hay gián tiếp của các nhóm có tổ chức (hoặc đại diện của họ) đến các quan chức hành chính, những nhà hoạch định chính sách, những đại biểu dân cử nhằm gây ảnh hưởng lên quá trình hoạch định và thực hiện các chính sách ấy” [94, tr.8] như trong “Lobbying in Europe” (vận động chính sách ở châu Âu).
Riêng trong “Lobbying in the Dark? The Effects of Policy-Making Transparency on Interest Group Lobbying Strategies in France and Sweden”(Vận động chính sách công trong “bóng tối”? Những ảnh hưởng của môi trường hoạch định chính sách minh bạch lên chiến lược vận động chính sách của các nhóm lợi ích ở Pháp và Thụy Điển), tác giả xuất phát từ kết luận của một nghiên cứu trước đó rằng VĐHL có thể tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau và một trong số những hình thức quan trọng nhất là “VĐHL thông tin” (informational lobbying) được hiểu là việc “thuyết phục các nhà hoạch định chính sách để có những hành động cụ thể thông 10 qua những điều khoản có tính chiến lược về thông tin nhằm gây ảnh hưởng đến các cuộc tranh luận hay thông qua chính sách” [94, tr. Theo bài viết “Contracts: Illegality: Lobbying” đăng trên California Law Review thì tạiKhoản 35 điều IV, Hiến pháp bang California lại đưa ra quan điểm VĐHL là việc tìm cách “gây ảnh hưởng đến việc bỏ phiếu cho một thành viên của nghị viện bằng cách hối hộ, hứa tặng quà, đe dọa hoặc những cách thức không trung thực khác” [56, tr. Điều 89 của Luật Hình sự bang này lại coi VĐCS là một loại tội danh giống như bất kỳ một tội danh nào khác và đề xuất mức phạt tù từ 6 tháng đến 5 năm với hoạt động này [56, tr. Thứ hai là các công trình bàn đến chủ thể của VĐCS.“Những cơ sở của nền chính trị Mỹ” của Gary Wassrman chỉ ra những chủ thể của VĐHL là “các cựu Nghị sĩ hoặc những người đã từng làm trong ngành hành pháp, họ là những người có kiến thức trong từng lĩnh vực nhất định, có kinh nghiệm chính trị và bản thân cá nhân có quan hệ với những người hoạch định chính sách” [13, tr.
Cũng nói về VĐCS công ở Mỹ, “Societal Complexity and Interest-Group Lobbying in the American States” (Sự phức tạp của xã hội và VĐCS của các nhóm lợi ích ở các bang ở Mỹ) coi nhóm lợi ích là chủ thể chính của VĐCS và phân chia các nhóm lợi ích tham gia vào VĐCS ở Mỹ thành 15 nhóm lớn dựa trên lợi ích mà các nhóm này đại diện bao gồmnhóm sản xuất nông nghiệp; nhóm hoạt động văn hóa; nhóm phát triển kinh tế; nhóm tài chính, bảo hiểm và bất động sản; sản xuất công nghiệp; các cơ quan chính phủ; sản xuất khoáng sản; các nhóm hỗ trợ công dân và phi lợi nhuận; nhóm theo ngành nghề; nhóm đại diện cho ngành bán lẻ và bán buôn; nhóm những người có cùng hệ tư tưởng và những người độc thân; giao thông vận tải; nghiệp đoàn và các tổ chức tương tự; nhóm dịch vụ công; và các nhóm không xác định được [75, tr. Thống nhất quan điểm cho rằng các nhóm lợi ích là chủ thể chủ yếu tham gia VĐCS nhưng từ thực tiễn châu Âu, tác giả của “Lobbying in Europe” đưa ra nhận định các nhóm lớn như các tập đoàn thường chi nhiều tiền cho VĐCS hơn và cũng có nhiều cơ hội tiếp cận các nhà hoạch định chính sách hơn các công ty nhỏ [94, tr. 11 “Lobbying by the Insiders: Parallels of State Agencies and Interest Groups” (1988) (VĐCS từ bên trong: so sánh giữa vận động của các cơ quan nhà nước và các nhóm lợi ích) của Glenn Abney đề cập đến một phương diện khác của VĐHL là VĐHL của chính các chủ thể trong bộ máy nhà nước và chỉ ra những nét tương đồng và khác biệt cơ bản giữa các cơ quan nhà nước và các nhóm lợi ích với tư cách là những chủ thể tiến hành VĐCS và đưa ra mười luận điểm đối với VĐCS của các cơ quan nhà nước trong so sánh với các nhóm lợi ích. Như vậy, công trình này nhấn mạnh chính các cơ quan hành pháp cũng là một chủ thể quan trọng tiến hành VĐCS một cách hiệu quả với những lợi thế đặc biệt mà các nhóm lợi ích bên ngoài không thể có được.
“Vận động hành lang của các hiệp hội kinh tế của các nước trên thế giới, thực trạng và xu hướng phát triển tại Việt Nam” của tác giả Trần Hữu Quỳnh (2009) đề cập đến ba vấn đề chính coi các hiệp hội kinh tế là một trong những chủ thể quan trọng và tham gia có hiệu quả vào quá trình VĐCS. “Vận động hành lang trong đời sống chính trị các nước phương Tây” (2010) của PGS. Lưu Văn An phân tích vai trò của VĐHL trong nền chính trị các nước phương Tây dựa trên sự phân loại các chủ thể tiến hành vận động bao gồm các nhóm lợi ích, các đảng chính trị, các cơ quan nhà nước và các công dân. Qua đó phản ánh sự phong phú, đa dạng về của chủ thể VĐCS.
Bài viết “Về các công ty xuyên quốc gia và ảnh hưởng của chúng đối với quyền lực nhà nước”, Tạp chí Thông tin khoa học xã hội, tháng 3 năm 2014 nhấn mạnh các công ty xuyên quốc gia có thể gây áp lực lên các chính sách của các nước và vì vậy có thể coi các công ty xuyên quốc gia là một trong những chủ thể tiến hành VĐCS. - Bài viết “Tổ chức nghiên cứu, tư vấn chính sách trong lĩnh vực chính sách công ở một số nước trên thế giới” của tác giả Nguyễn Trọng Bình đăng trên tạp chí Tổ chức nhà nước số 2 năm 2015 phân tích vai trò của các tổ chức nghiên cứu, tư vấn chính sách như một chủ thể quan trọng góp phần nâng cao năng lực chính sách công của các chính phủ. Sự phát triển của các tổ chức tư vấn và việc 12 phát huy đầy đủ chức năng của chúng có tác dụng quan trọng góp phần thúc đẩy quá trình hiện đại hóa quản trị công và nâng cao chất lượng thể chế và chính sách. Cũng nhấn mạnh các tổ chức tư vấn như là chủ thể ngày càng tích cực VĐCS, bài viết “Vai trò của các think tank trong hoạch định chính sách - kinh nghiệm cho Việt Nam” của tác giả Trần Mai Hùng đăng trên tạp chí Quản lý nhà nước số 229, tháng 2 năm 2015 phân tích vai trò của think tank trong hoạch định chính sách thông qua nghiên cứu các trường hợp think tank ở Mỹ và ở Trung Quốc.
Về cơ bản tác giả khẳng định các think tank là nơi tập hợp những chuyên gia hàng đầu về tư duy chiến lược, đóng góp cho việc hoạch định chính sách của chính phủ các nước. Từ đó cũng đề xuất Việt Nam nên có cơ chế để tạo dựng và phát huy vai trò của các nhóm think tank trong đời sống chính trị nói chung và trong xây dựng chính sách nói riêng. Thứ ba là các công trình đề cập đến đối tượng của VĐCS “Lobbying Legislatures” (VĐCS đối với cơ quan lập pháp) của Morten Bennedsen and Sven E.