CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH LÝ THUYẾT VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ (PPP) 1. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ ĐẦU TƯ THEO MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ PUBLIC – PRIVATE – PARTNERSHIPS (PPP) 1. Khái niệm và bản chất của đầu tư theo hình thức đối tác công - tư Khái niệm về PPP không còn quá mới mẻ đối với các nước trên thế giới cũng như tại Việt Nam. Thuật ngữ Public-Private Partnerships (hợp tác công tư) viết tắt là PPP được sử dụng lần đầu tại Hoa Kỳ vào thập niên 1950, với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư tài trợ.
Sau đó, thuật ngữ này được sử dụng rộng rãi để nói đến mối liên hệ giữa chính quyền thành phố và nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công trình đô thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 1960. Lan tỏa ra các quốc gia lân cận, trong cuốn sách “Public-Private Partnerships, A guide for local goverment” xuất bản tháng 5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada thì PPP được hiểu là “sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan”[1]. Sự hợp tác này được thể hiện thông qua việc phân chia nguồn vốn đầu tư, rủi ro, trách nhiệm và lợi ích giữa các bên đối tác. Quan điểm này vẫn bám sát giải nghĩa khởi nguồn của Hoa Kỳ xong đã có bước tiến bộ hơn khi chỉ rõ cũng như khoanh vùng phạm vi lĩnh vực của hình thức đầu tư phát triển này.
Theo quan điểm của các nhà khoa học, nghiên cứu cũng có nhiều luận điểm khác nhau được đưa ra về PPP. Theo Peters (1997), trên cơ sở nhấn mạnh tầm quan trọng của những khía cạnh kinh tế và khía cạnh xã hội như lòng tin, sự tương tác lẫn nhau, sẵn sàng đầu tư và chia sẻ trách nhiệm trong mối quan hệ PPP. Ông cũng chỉ ra rằng: “PPP là một quá trình liên tục của sự thỏa thuận và tương tác qua lại lẫn nhau. Ngoài ra, việc thiết lập một tổ chức riêng biệt được xem là quan trọng để hiện thực hóa mối quan hệ đó”.
Tầm quan trọng của việc chia sẻ nghĩa vụ và rủi ro cũng được nhấn mạnh bởi Nijkampetal (2002), “PPP là một hình thức đã được thể 2 chế hóa của sự kết hợp các diễn viên nhà nước và diễn viên tư nhân, trên cơ sở những mục tiêu thuộc về sở hữu của họ, làm việc với nhau theo một mục tiêu chung, để mà cả hai bên tham gia chấp nhận những rủi ro đầu tư trên cơ sở doanh thu và chi phí được xác định trước” Theo Klijn & Teisman (2003), cũng đã nêu bật những đặc điểm chung của PPP, nhưng ông đã nhấn mạnh thêm bằng việc sử dụng một cách rõ ràng thuật ngữ “giá trị tăng thêm”. “PPP được định nghĩa như là một sự kết hợp lâu dài giữa đối tác nhà nước và đối tác tư nhân trong đó các diễn viên này phát triển những dịch vụ và sản phẩm chung và trong đó rủi ro, chi phí và lợi ích được chia sẻ cho các bên tham gia. Những cái đó được hình thành trên ý tưởng của giá trị tăng thêm chung”. Trong khi đó, cuốn “Public-Private Partnerships Handbook” do Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) phát hành năm 2008 coi thuật ngữ PPP được hiểu là: “Mối quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác.
Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân phân định một cách hợp lý và chặt chẽ các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhân phải gánh vác”.1 Theo báo cáo phát triển Việt Nam, 2009, Ngân hàng Thế Giới, “Đối tác công tư (PPP) là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống thì đó là các dự án phải do nhà nước đầu tư và vận hành”. Định nghĩa này nhấn mạnh vào vấn đề đầu tư của PPP nhưng có hai khía cạnh cần được lưu ý: Một là, nhà đầu tư tư nhân nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua dự án và hai là, một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, PPP rất khác với việc từ bỏ tài sản của nhà nước hay hợp đồng các dịch vụ ra bên ngoài. Đó là vì PPP hàm chứa việc cùng hợp tác vận hành giữa nhà nước và khu vực tư nhân, khá rõ ràng là tinh thần của một liên doanh.2 1 ADB (2008), Public-private partnership (PPP) handbook”, Available at http://www.org/Documents/Handbooks/Public-Private-Partnership/default.asp 2 World Bank (2010), Private activity in infrastructure remains at peak levels but is becoming more selective, PublicPrivate Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) 3 Và một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnetships), Hội đồng quốc gia về PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnetships) cũng đưa ra những khái niệm riêng của mình về PPP: PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bổ hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích.3 Hay đối với Bộ Tài chính Singapore cho rằng PPP phản ánh mối quan hệ dài hạn giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân đối với cung cấp dịch vụ PPP là một cách tiếp cận mới mà chính phủ đang kế tục và phát huy để làm gia tăng thêm mối quan hệ với khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công.4 Trong khi đó tại Việt Nam, mặc dù mô hình hợp tác công – tư xuất hiện khá muộn, cụ thể là từ thập niên 1990, tuy nhiên mãi đến những năm gần đây thì mô hình này ở Việt Nam mới nhận được sự quan tâm cũng như nghiên cứu đầy đủ.
Đặc biệt cho đến khi Chính phủ Việt Nam ban hành Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư thì mới dần xuất hiện nhiều hơn những nghiên cứu và định nghĩa riêng biệt tại Việt Nam cho mô hình này. Theo khoản 1 Điều 2 Quyết định này quy định: “Đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP) là việc nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án”. Theo đó, quyết định này đã mở rộng khuôn khổ pháp lý cho các dự án PPP so với các khuôn khổ trước đó vì nó bao gồm tất cả các dạng hợp tác PPP, đây chính là một bước tiến đáng kể trong hệ thống pháp lý về đầu tư của Việt Nam. Ngoài ra, còn rất nhiều các nghiên cứu khoa học trong nước liên quan đến mô hình đầu tư này đưa ra quan điểm của mình về PPP.
Như theo Phạm Sỹ Liêm 2011, tổng kết và định nghĩa rằng “Quan hệ đối tác công tư là việc Nhà nước cùng với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân cùng phối hợp và chia sẻ rủi ro để thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung ứng dịch vụ công cộng trên cơ sở hợp 3 Ủy ban kinh tế của Quôc hội và UNDP Việt Nam (2013), Phương thức đối tác công tư (PPP): Kinh nghiệm và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, Nhà xuất bản Tri thức. 4 Ministry of Finance, Singapore, Public private partnership, Handbook, version 1, 2004, page 1 4 đồng quan hệ đối tác.”5 Hay theo Nguyễn Duy Hà thuộc Sở kế hoạch và đầu tư tỉnh Bắc Ninh nhận định “Mô hình hợp tác công tư là mô hình nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng ký hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm mỗi bên trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp một dịch vụ công nào đó.”6 Mới đây nhất, Bộ Kế hoạch và Đầu Tư đã tổ chức hội nghị giới thiệu Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17 tháng 3 năm 2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của luật đấu thầu về lựa chọn đầu tư. Nghị định 15/2015/NĐ-CP đưa ra khái niệm về PPP tại Khoản 1 Điều 3 như sau: “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công”. Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cho thấy trong mối quan hệ này, Nhà nước có thể đóng vai trò như “bên cấp vốn” (tức là hỗ trợ về vốn, tài sản… cho khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công trên cơ sở ký hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên).
Nhà nước cũng có thể đóng vai trò là “bên mua dịch vụ” (do tư nhân cung cấp) một cách lâu dài; hoặc “nhà điều phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân. Từ các nghiên cứu và định nghĩa của các quốc gia khác, có thể nhận thấy rằng mặc dù mỗi cách hiểu về PPP tồn tại ở các dạng khác nhau, nhưng bản chất của PPP là hợp tác giữa khu vực nhà nước và tư nhân trong việc thực hiện một dự án nhất định. Sự khác biệt giữa PPP và tư nhân hóa Tư nhân hóa và xã hội hóa mà cụ thể là hình thức đối tác công – tư đều đề cập đến quá trình mở cửa một ngành hay một lĩnh vực thuộc sở hữu nhà nước, do Nhà nước nắm độc quyền, cho khu vực phi nhà nước (tư nhân, cộng đồng, thành phần nước ngoài…) tham gia với nhiều hình thức. Tuy vậy giữa hai khái niệm đó 5 Phạm Sỹ Liêm (2011), Các khái niệm tư nhân hóa – xã hội hóa và quan hệ đối tác công tư (PPP) 6 Nguyễn Duy Hà (2010), Hợp tác Công- Tư - Giải pháp thu hút các nguồn lực từ khu vực tư nhân, Cổng thông tin Doanh nghiệp và đầu tư Bắc Ninh, http://skhdt.