Tổng quan nghiên cứu
Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI năm 1986 đã trải qua hơn 20 năm, đặt ra những đòi hỏi cấp thiết về việc hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trong hệ thống bộ máy công quyền, lực lượng cung ứng dịch vụ sự nghiệp công lập giữ vai trò huyết mạch. Tính đến năm 2006, tổng số người làm việc trong hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập đạt khoảng 1.000.000 người, và đến giai đoạn năm 2010 - 2011 con số này đã tăng lên xấp xỉ 1.600.000 người, chiếm hơn 70% tổng số cán bộ, công chức của toàn bộ hệ thống chính trị.
Thực tiễn phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và quá trình hội nhập quốc tế sâu rộng đã bộc lộ rõ những bất cập trong tổ chức và hoạt động của khu vực dịch vụ công. Hiệu quả cung cấp dịch vụ y tế, giáo dục, khoa học công nghệ vẫn chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu của nhân dân. Nguyên nhân cốt lõi bắt nguồn từ việc khung pháp lý về viên chức còn thiếu đồng bộ, chưa có sự phân tách rõ ràng giữa hoạt động công quyền của công chức với hoạt động chuyên môn nghề nghiệp của viên chức.
Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận về viên chức, khảo cứu toàn diện quá trình phát triển thể chế qua các thời kỳ lịch sử và đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh đội ngũ viên chức tại Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào hệ thống pháp luật điều chỉnh các đơn vị sự nghiệp công lập từ năm 1945 đến năm 2011, đồng thời mở rộng so sánh với pháp luật của một số quốc gia trên thế giới. Ý nghĩa của công trình thể hiện ở việc cung cấp cơ sở khoa học vững chắc nhằm giải phóng tiềm năng chuyên môn của hơn 1,6 triệu người lao động tri thức, thúc đẩy tiến trình xã hội hóa dịch vụ công và chuẩn bị điều kiện thực thi Luật Viên chức năm 2010 có hiệu lực từ ngày 01/01/2012.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
Khung lý thuyết áp dụng
Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng bộ máy nhà nước kiểu mới và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về cải cách nền hành chính quốc gia. Bên cạnh đó, luận văn tiếp thu có chọn lọc học thuyết Quản trị công mới (New Public Management) và lý thuyết về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhằm giải thích sự cần thiết của việc tách bạch chức năng quản lý hành chính nhà nước với chức năng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công.
Mô hình nghiên cứu chuyển dịch từ phương thức quản lý nhân sự theo ngạch bậc hành chính truyền thống (Career-based system) sang mô hình quản lý dựa trên vị trí việc làm và hợp đồng làm việc (Position-based system). Luận văn làm rõ 5 khái niệm nền tảng bao gồm:
Thứ nhất, viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc, được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp tại đơn vị sự nghiệp công lập và hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị.
Thứ hai, đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập để cung cấp dịch vụ công.
Thứ ba, chức danh nghề nghiệp là tên gọi thể hiện trình độ và năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của viên chức trong từng lĩnh vực hoạt động.
Thứ tư, hợp đồng làm việc là sự thỏa thuận bằng văn bản giữa viên chức hoặc người được tuyển dụng làm viên chức với người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập về vị trí việc làm, tiền lương, quyền và nghĩa vụ của các bên.
Thứ năm, quyền tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập gắn liền với khả năng tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính.
Phương pháp nghiên cứu
Để bảo đảm tính khách quan và chiều sâu khoa học, tác giả khai thác nguồn dữ liệu thứ cấp từ gần 3.000 văn bản quy phạm pháp luật được ban hành từ tháng 9 năm 1945 đến tháng 1 năm 2011, bao gồm 4 bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992 sửa đổi năm 2001), các sắc lệnh, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ và quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh đó, nghiên cứu thu thập dữ liệu thực tiễn thông qua việc khảo sát chọn mẫu tại 120 đơn vị sự nghiệp công lập tiêu biểu thuộc 3 lĩnh vực then chốt là y tế, giáo dục và khoa học công nghệ trên địa bàn 5 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Phương pháp chọn mẫu phi xác suất có chủ đích được áp dụng nhằm tập trung vào các đơn vị sự nghiệp có quy mô nhân sự lớn, nơi phát sinh nhiều vướng mắc pháp lý về chuyển đổi từ chế độ biên chế suốt đời sang chế độ hợp đồng làm việc. Luận văn kết hợp nhuần nhuyễn các phương pháp nghiên cứu chuyên ngành: phương pháp phân tích quy phạm pháp luật để mổ xẻ nội hàm từng điều luật; phương pháp so sánh luật học để đối chiếu với kinh nghiệm quốc tế; phương pháp lịch sử - cụ thể nhằm tái hiện 9 giai đoạn phát triển thể chế; và phương pháp phân tích - tổng hợp nhằm khái quát hóa các luận điểm lý luận.
Lý do lựa chọn hệ thống phương pháp này là vì đối tượng nghiên cứu vừa mang tính lịch sử sâu sắc, vừa đòi hỏi tính chuẩn xác cao về mặt kỹ thuật lập pháp. Toàn bộ quá trình thu thập, xử lý dữ liệu và hoàn thiện công trình được triển khai trong timeline nghiên cứu kéo dài từ năm 2009 đến năm 2011, phản ánh sát thực bối cảnh Quốc hội khóa XII thông qua Luật Viên chức năm 2010.
Kết quả nghiên cứu và thảo luận
Những phát hiện chính
Thứ nhất, nghiên cứu chỉ ra rằng quy mô đội ngũ viên chức tại Việt Nam đã tăng trưởng mạnh mẽ, từ mốc khoảng 1.000.000 người vào năm 2006 lên mức xấp xỉ 1.600.000 người vào năm 2011, chiếm tỷ trọng trên 70% tổng biên chế thuộc khu vực công. Sự bùng nổ về số lượng này đặt ra áp lực tài chính rất lớn lên ngân sách nhà nước khi có tới hơn 80% đơn vị sự nghiệp công lập vẫn hoạt động dựa vào nguồn chi thường xuyên từ ngân sách thay vì tự cân đối thu chi.
Thứ hai, việc áp dụng chế độ "biên chế cứng" theo mô hình công chức cho viên chức trong suốt giai đoạn từ năm 1998 đến năm 2008 đã tạo ra tâm lý ỷ lại, triệt tiêu tính cạnh tranh lành mạnh. Kết quả khảo sát cho thấy tỷ lệ viên chức được đánh giá hoàn thành xuất sắc hoặc hoàn thành tốt nhiệm vụ hàng năm đạt mức trên 95%, tuy nhiên mức độ hài lòng của người dân đối với chất lượng dịch vụ công tại một số địa phương chỉ dao động trong khoảng 50% đến 60%. Điều này phản ánh tính hình thức nghiêm trọng trong công tác đánh giá, xếp loại nhân sự.
Thứ ba, cơ chế tuyển dụng và quản lý chức danh nghề nghiệp trước năm 2010 còn nhiều bất cập do áp dụng hệ thống ngạch bậc hành chính như nhân viên, cán sự, chuyên viên, chuyên viên chính, chuyên viên cao cấp cho các nghề đặc thù như bác sĩ, giảng viên, giáo viên, nhà nghiên cứu. Tình trạng này khiến khoảng 65% viên chức chuyên môn không được bố trí đúng vị trí năng lực sở trường, đồng thời tạo ra rào cản lớn trong việc xét nâng ngạch, chuyển ngạch.
Thứ tư, tiềm năng thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao từ cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài chưa được khai thác hiệu quả. Mặc dù có hơn 300.000 trí thức kiều bào có trình độ đại học và sau đại học đang sinh sống, làm việc tại các quốc gia phát triển, nhưng tỷ lệ được tiếp nhận và làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập trong nước chỉ chiếm dưới 0,05% do rào cản về thủ tục hộ khẩu, quốc tịch và cơ chế tuyển dụng biên chế truyền thống.
Thảo luận kết quả
Nguyên nhân cơ bản của những hạn chế trên bắt nguồn từ việc nhận thức lý luận về công vụ và sự nghiệp công lập trong một thời gian dài chưa được phân định rạch ròi. Kể từ Sắc lệnh số 76-SL ngày 20/5/1950 đến Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi các năm 2000, 2003), các nhà lập pháp vẫn đồng nhất người làm việc trong cơ quan công quyền nắm giữ quyền lực nhà nước với người làm việc chuyên môn tại các bệnh viện, trường học. Mãi đến khi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được ban hành và có hiệu lực từ ngày 01/01/2010, ranh giới pháp lý giữa công chức và viên chức mới chính thức được xác lập, tạo tiền đề để Quốc hội thông qua Luật Viên chức năm 2010.
Khi so sánh với các nghiên cứu lập pháp quốc tế, việc chuyển đổi từ chế độ biên chế suốt đời sang chế độ hợp đồng làm việc là xu thế tất yếu của nền quản trị hiện đại. Tuy nhiên, tại Việt Nam, quá trình này diễn ra phức tạp do phải dung hòa giữa yêu cầu bảo đảm an sinh xã hội cho người lao động với mục tiêu tinh giản bộ máy và nâng cao hiệu quả hoạt động sự nghiệp.
Để minh họa trực quan các kết quả nghiên cứu, dữ liệu về sự biến động cơ cấu nhân sự có thể được thể hiện thông qua biểu đồ cột chồng so sánh tỷ lệ biên chế nhà nước và hợp đồng lao động giai đoạn 1998 - 2011. Đồng thời, 10 nhóm quan hệ xã hội cơ bản điều chỉnh hoạt động của viên chức (bao gồm nguyên tắc nghề nghiệp, phạm vi áp dụng, tuyển dụng, quản lý - sử dụng, quyền - nghĩa vụ, đào tạo - bồi dưỡng, đánh giá, kỷ luật, khen thưởng và chấm dứt hợp đồng) có thể được hệ thống hóa qua bảng ma trận phân tích quy phạm nhằm làm nổi bật sự khác biệt giữa Luật Viên chức năm 2010 và các văn bản pháp luật thời kỳ trước.
Đề xuất và khuyến nghị
Thứ nhất, Chính phủ cần khẩn trương ban hành đồng bộ hệ thống văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Viên chức trước ngày 01/01/2012. Trọng tâm là việc ban hành các nghị định về tuyển dụng, sử dụng, quản lý viên chức và nghị định về chế độ tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập. Bộ Nội vụ chủ trì phối hợp với các bộ chuyên ngành xây dựng khung danh mục vị trí việc làm chuẩn hóa cho 100% các ngành nghề sự nghiệp công lập trong giai đoạn 2012 - 2015.
Thứ hai, đổi mới toàn diện phương thức tuyển dụng và quản lý nhân sự thông qua việc triển khai triệt để chế độ hợp đồng làm việc xác định thời hạn và không xác định thời hạn. Các đơn vị sự nghiệp công lập có trách nhiệm thực hiện công khai, minh bạch quy trình tuyển dụng thông qua thi tuyển hoặc xét tuyển cạnh tranh, phấn đấu nâng tỷ lệ đơn vị áp dụng thi tuyển bằng phần mềm tin học khách quan lên ít nhất 70% vào năm 2015 nhằm loại bỏ tiêu cực và hiện tượng xin - cho.
Thứ ba, thiết lập cơ chế đặc thù và chính sách đãi ngộ vượt trội để thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao, đặc biệt là lực lượng hơn 300.000 trí thức kiều bào có trình độ sau đại học. Chính phủ cần sớm ban hành quy định cho phép người Việt Nam định cư ở nước ngoài được tuyển dụng trực tiếp vào các vị trí nghiên cứu khoa học, giảng dạy đại học và chuyên gia y tế đầu ngành với mức lương thỏa thuận theo cơ chế thị trường, đặt mục tiêu thu hút tối thiểu 2.000 chuyên gia trong giai đoạn 2012 - 2020.
Thứ tư, trao quyền tự chủ thực chất về tài chính và tổ chức bộ máy cho người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập. Đổi mới cơ chế phân phối thu nhập và tiền lương dựa trên kết quả đầu ra và mức độ hoàn thành nhiệm vụ theo các tiêu chí định lượng (KPIs). Bộ Tài chính chủ trì lộ trình chuyển từ hỗ trợ ngân sách trực tiếp cho đơn vị sự nghiệp sang cơ chế Nhà nước đặt hàng dịch vụ công, hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ đơn vị sự nghiệp tự chủ hoàn toàn chi thường xuyên đạt từ 30% đến 40% trên toàn quốc vào năm 2020.
Đối tượng nên tham khảo luận văn
Thứ nhất, các nhà hoạch định chính sách và chuyên viên phụ trách công tác lập pháp tại Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Bộ Nội vụ, Ban Tổ chức Trung ương. Luận văn cung cấp hệ thống luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc, phục vụ đắc lực cho quá trình soạn thảo, thẩm định và ban hành các thông tư, nghị định hướng dẫn thi hành Luật Viên chức cũng như xây dựng Đề án vị trí việc làm trong khu vực công.
Thứ hai, đội ngũ cán bộ quản lý, người đứng đầu các đơn vị sự nghiệp công lập bao gồm hiệu trưởng các trường học, giám đốc các bệnh viện, viện trưởng các viện nghiên cứu trên toàn quốc. Nhóm đối tượng này có thể sử dụng các phát hiện và mô hình phân tích của luận văn để thiết lập quy chế tuyển dụng, đánh giá nhân sự theo hợp đồng làm việc và vận hành cơ chế tự chủ tài chính một cách an toàn, hiệu quả.
Thứ ba, các nhà nghiên cứu, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Luật học, Khoa học Quản lý, Quản trị Nhân lực công và Hành chính học tại các cơ sở đào tạo đại học. Công trình là tài liệu tham khảo giá trị cao với hệ thống số liệu lịch sử phong phú về 60 năm lập pháp công vụ Việt Nam và các phân tích so sánh lý luận sâu sắc.
Thứ tư, hơn 1,6 triệu viên chức và người lao động đang làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập, cùng với công dân có nguyện vọng dự tuyển vào khu vực dịch vụ công. Việc nghiên cứu nội dung luận văn giúp người lao động nắm vững hệ thống quyền lợi, nghĩa vụ pháp lý, quy chuẩn đạo đức nghề nghiệp và các chế tài bảo vệ quyền lợi hợp pháp khi ký kết hợp đồng làm việc.
Câu hỏi thường gặp
Điểm khác biệt cốt lõi giữa công chức và viên chức theo quy định pháp luật Việt Nam là gì? Công chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và trực tiếp thực thi quyền lực công. Ngược lại, viên chức làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, được bổ nhiệm chức danh nghề nghiệp và hưởng lương chủ yếu từ quỹ lương sự nghiệp.
Tại sao pháp luật lại chuyển đổi hình thức quản lý viên chức từ biên chế suốt đời sang chế độ hợp đồng làm việc? Việc chuyển sang chế độ hợp đồng làm việc nhằm xóa bỏ tư duy ỷ lại vào biên chế suốt đời, nâng cao tính năng động và trách nhiệm cá nhân của viên chức. Cơ chế này tạo sự linh hoạt cho người đứng đầu đơn vị sự nghiệp trong tuyển dụng, bố trí và sàng lọc nhân sự, từ đó nâng cao chất lượng dịch vụ công phục vụ nhân dân.
Công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài có được phép tham gia thi tuyển viên chức tại Việt Nam không? Theo định hướng của Luật Viên chức năm 2010, công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài hoàn toàn có quyền tham gia dự tuyển làm viên chức tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Quy định này bảo đảm quyền bình đẳng của công dân và mở ra hành lang pháp lý để thu hút hơn 300.000 trí thức kiều bào có trình độ cao về đóng góp cho đất nước.
Cơ chế tiền lương của viên chức có còn hoàn toàn phụ thuộc vào ngân sách nhà nước như trước đây không? Không. Theo thể chế mới, tiền lương của viên chức được chi trả từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập, hình thành từ nguồn thu sự nghiệp hợp pháp và một phần hỗ trợ của Nhà nước. Mức chi trả gắn liền với vị trí việc làm, hiệu quả công việc và mức độ tự chủ tài chính của từng đơn vị thay vì cào bằng theo thâm niên.
Viên chức có quyền từ chối thực hiện nhiệm vụ khi phát hiện quyết định của cấp trên trái pháp luật hay không? Có. Pháp luật quy định viên chức có quyền từ chối thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ khi có căn cứ rõ ràng cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, đồng thời phải chịu trách nhiệm cá nhân về quyết định từ chối của mình và báo cáo ngay bằng văn bản với người có thẩm quyền.
Kết luận
- Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về viên chức, chỉ rõ bản chất nghề nghiệp của viên chức và phân định rạch ròi với hoạt động công quyền của cán bộ, công chức.
- Công trình đã khảo cứu sâu sắc tiến trình lịch sử pháp luật Việt Nam qua 9 giai đoạn từ năm 1945 đến năm 2011, phân tích gần 3.000 văn bản quy phạm pháp luật để rút ra những bài học kinh nghiệm thể chế quý báu.
- Phân tích thực trạng đội ngũ hơn 1,6 triệu viên chức, chỉ ra những điểm nghẽn về cơ chế tuyển dụng, đánh giá hình thức và sự phụ thuộc tài chính của hơn 80% đơn vị sự nghiệp công lập.
- Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá và khả thi nhằm tổ chức thi hành Luật Viên chức năm 2010, tập trung vào vị trí việc làm, hợp đồng cạnh tranh, thu hút kiều bào và tự chủ tài chính.
- Tạo lập tài liệu tham khảo học thuật có giá trị khoa học và giá trị ứng dụng thực tiễn cao cho tiến trình cải cách dịch vụ công tại Việt Nam trong giai đoạn 2012 - 2020.
Hãy tiếp cận và nghiên cứu toàn văn luận văn thạc sĩ để nắm bắt toàn diện bức tranh thể chế công vụ Việt Nam và các giải pháp pháp lý chuyên sâu về quản trị nguồn nhân lực trong kỷ nguyên hội nhập quốc tế.