CHƯƠNG I: Lý luận chung về nguồn nước quốc tế và một số nguyên tắc sử dụng nguồn nước quốc tế 1. Khái niệm về nguồn nước quốc tế Khái niệm về nguồn nước quốc tế được quy định tại nhiều điều ước quốc tế. Công ước New York 1997 đề cập đến hai định nghĩa là “nguồn nước” (watercourse) và “nguồn nước quốc tế” hay “nguồn nước liên quốc gia” (international watercourse) tại Điều 2. Theo đó, nguồn nước được định nghĩa là “hệ thống nước bề mặt hoặc nước ngầm tạo thành từ mối quan hệ vật lý, tạo nên một tổng thể đơn nhất và thường chảy chung vào một điểm cuối cùng”.
Trong phạm vi Công ước, về mặt câu chữ, nguồn nước là hệ thống nước mặt và nước ngầm. Có thể hiểu Công ước New York 1997 loại trừ phạm vi áp dụng đối với các túi nước ngầm (aquifiers).1 Khái niệm về nguồn nước này là nền tảng để xác định thế nào là nguồn nước quốc tế, theo đó, nguồn nước quốc tế là một nguồn nước, mà các phần của nguồn nước đó nằm tại các quốc gia khác nhau. Như vậy, theo Công ước New York 1997, việc xác định một nguồn nước có tính quốc tế là dựa vào đặc điểm tự nhiên của nó, nguồn nước có các bộ phận thuộc lãnh thổ của nhiều quốc gia, chứ không nằm trọn vẹn trong phần lãnh thổ của chỉ một quốc gia. Theo Công ước về bảo vệ và sử dụng các nguồn nước xuyên biên giới và các hồ quốc tế (Công ước Helsinki 1992), nguồn nước xuyên biên giới là “bất kỳ nguồn nước mặt hoặc nước ngầm nào có một phần, chảy ngang hoặc nằm trên biên giới giữa hai hay nhiều quốc gia”.
Như vậy, Công ước Helsinki 1992 xác định nguồn nước bao hàm mọi hình thức, và do đó không loại phạm vi áp dụng đối với các túi nước ngầm. Theo Điều 2(2) Luật Tài nguyên nước 2012, nguồn nước là: “các dạng tích tụ nước tự nhiên hoặc nhân tạo có thể khai thác, sử dụng bao gồm sông, suối, kênh, rạch, hồ, ao, đầm, phá, biển, các tầng chứa nước dưới đất; mưa, băng, tuyết và các dạng tích tụ nước khác.” Luật Tài nguyên nước 2012 không sử dụng thuật ngữ “nguồn nước quốc tế”, mà sử dụng thuật ngữ “nguồn nước liên quốc gia”, được định nghĩa là: 1 Vụ Luật pháp và Điều ước quốc tế - Bộ Ngoại giao, ‘Tổng quan hệ thống điều ước quốc tế liên quan đến quản trị nguồn nước và những vấn đề đặt ra trong quá trình hội nhập quốc tế’ 7 “nguồn nước chảy từ lãnh thổ Việt Nam sang lãnh thổ nước khác hoặc từ lãnh thổ nước khác vào lãnh thổ Việt Nam hoặc nguồn nước nằm trên đường biên giới giữa Việt Nam và quốc gia láng giềng.” Định nghĩa về nguồn nước quốc tế của Công ước New York 1997, Công ước Helsinki 1992 và Luật Tài nguyên nước có một số khác biệt. Cụ thể, Công ước New York 1997 và Công ước Helsinki 1992 đưa ra định nghĩa mang tính khái quát hơn, trong khi Luật Tài nguyên nước bên cạnh định nghĩa dựa trên đặc điểm của nguồn nước, còn liệt kê một số hình thức tồn tại của nguồn nước. Có thể thấy, Công ước tính đến việc nguồn nước có thể có bộ phận là nước ngầm hoặc nước bề mặt, và vì vậy mối liên kết và tác động lẫn nhau giữa các phần của một nguồn nước là vấn đề quan trọng.
Do đó, nếu tác động đến một phần của hệ thống (nguồn nước) thì các phần khác cũng sẽ bị tác động.2 Tóm lại, dù cách định nghĩa khác nhau về câu chữ và tồn tại sự khác biệt nhỏ về phạm vi áp dụng, nhìn chung có thể xác định nguồn nước quốc tế theo hai khía cạnh chính: Thứ nhất, đối tượng được xác định là một nguồn nước. Nguồn nước có thể tồn tại dưới bất kỳ dạng nào. Việc loại trừ hình thức tồn tại của một nguồn nước là phụ thuộc vào phạm vi áp dụng của một điều ước quốc tế hoặc văn bản quy phạm pháp luật nhất định. Thứ hai, nguồn nước đó có các bộ phận nằm trên lãnh thổ của nhiều quốc gia.
Điều này có nghĩa là nguồn nước quốc tế không chỉ nằm trong một biên giới địa lý hay chính trị, do đó nguồn nước quốc tế nằm dưới cơ chế quản lý của nhiều quốc gia khác nhau. Các quốc gia có nhiều biện pháp quản lý khác nhau, tùy vào việc quốc gia đó lựa chọn ưu tiên các lợi ích kinh tế hay chính trị và tùy vào đặc điểm vật lý, địa lý và thủy văn của con sông.3 2 Stephen McCaffrey, International water law for the 21st century: The contribution of the U. 11 3 Zeray Yihdego, Julie Gibson (2020), ‘Implementing International Watercourses Law through the WEF Nexus and SDGs: an Integrated Approach Illustrated in the Zambezi River Basin’, International Water Law, tr. 6 8 Sông Mê Công có chiều dài 4.800 km, bắt nguồn từ lòng chảo Tây Tạng, chảy qua các địa phận thuộc lãnh thổ của 06 nước châu Á: Trung Quốc, Myanma, Lào, Thái Lan, Campuchia và Việt Nam.
Trong tổng diện tích lưu vực khoảng gần 800.000 km2, Trung Quốc chiếm 21%; Lào chiếm 25%; Myanma chiếm 3%; Thái Lan chiếm 23%; Campuchia chiếm 20% và Việt Nam chiếm 8%.4 Mặc dù Hiệp định Mê Công, với phạm vi áp dụng cho sông Mê Công, lại không đưa ra định nghĩa về một nguồn nước quốc tế. Như những điều kiện đã phân tích, sông Mê Công vẫn có thể được xác định là một nguồn nước quốc tế phù hợp với Công ước New York 1997, Công ước Helsinki 1992 và Luật Tài nguyên nước 2012, với dòng chảy đi qua lãnh thổ của nhiều quốc gia. Khái niệm nguyên tắc sử dụng nguồn nước quốc tế Nguyên tắc, theo Từ điển tiếng Việt của Hoàng Phê (2005), là “điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân theo trong một loạt việc làm”. Tương tự, trong tiếng Anh, nguyên tắc (principle) được từ điển Oxford định nghĩa là quy tắc hay lý thuyết làm cơ sở cho một thứ khác.5 Bên cạnh đó, từ điển Cambridge định nghĩa nguyên tắc là ý tưởng hoặc quy tắc cơ bản để kiểm soát cách một sự vật hoạt động hoặc diễn ra.6 Như vậy, nguyên tắc là những ý tưởng cơ bản và được áp dụng để chi phối những hoạt động cụ thể.
Nguyên tắc sử dụng công bằng và hợp lý và nguyên tắc không gây hại đáng kể, một cách chính xác, là những nguyên tắc của pháp luật quốc tế về nguồn nước. Pháp luật quốc tế về nguồn nước cung cấp khung pháp lý để quản trị tính bền vững của các nguồn nước liên quốc gia. Trong đó, một trong các chức năng quan trọng nhất của pháp luật quốc tế về nguồn nước bao gồm việc xác định quyền và nghĩa vụ pháp lý liên quan đến sử dụng nguồn nước.7 Như vậy, quản trị nguồn nước bao hàm khái niệm quản 4 Nguyễn Thị Tú Trinh (2019), ‘Tham vọng của Trung Quốc, Lào trong xây dựng đập thủy điện trên sông Mê Kông và tác động đối với Việt Nam’, Tạp chí Đông Nam Á, Số 9/2019 <https://kctl.vn/khoa-hoc-cong-nghe/tham-vong-cua-trung-quoc-lao-trong-xay-dung-dap-thuy-dien-tren- song-me-kong-va-tac-dong-doi-voi-viet-nam?&lang=vi> truy cập ngày 27/3/2023 5 Từ điển Oxford: Principle <https://www.com/definition/english/principle?q=principle> truy cập ngày 27/3/2023 6 Từ điển Cambridge: Principle <https://dictionary.org/vi/dictionary/english/principle> truy cập ngày 27/3/2023 7 Summary Notes of the International Water Law and UN Watercourses Convention Regional Awareness Workshop (2012) <http://www.org/images/2012/10/Summary-report-of-the-Regional- Awareness-Raising-Workshop_May10_20120530-1.pdf> truy cập ngày 27/3/2023 9 lý các hoạt động sử dụng nguồn nước và đây là một trong các nội dung được pháp luật quốc tế về nguồn nước điều chỉnh. Do đó, các nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế về nguồn nước có thể được hiểu theo phạm vi hẹp hơn là các nguyên tắc liên quan đến việc sử dụng nguồn nước quốc tế.
Vậy, nguyên tắc sử dụng nguồn nước quốc tế là nguyên tắc của pháp luật quốc tế về nguồn nước, định ra những tiêu chuẩn cơ bản đối với việc sử dụng nguồn nước và làm nền tảng cho việc thực thi các mục tiêu của pháp luật quốc tế về nguồn nước. Một số học thuyết của pháp luật về sử dụng nguồn nước quốc tế Trên thế giới, quá trình phát triển các quy định của pháp luật về nguồn nước quốc tế xuất phát từ việc quản lý nguồn nước của các quốc gia. Những quan điểm khác biệt về quyền đối với nguồn nước trong phạm vi lãnh thổ một quốc gia trong mối tương quan về lợi ích và ảnh hưởng đối với quốc gia khác, là những ý tưởng hình thành nên các học thuyết, trong đó chủ yếu bao gồm: học thuyết chủ quyền lãnh thổ tuyệt đối, học thuyết toàn vẹn lãnh thổ tuyệt đối và học thuyết chủ quyền lãnh thổ hạn chế. Học thuyết chủ quyền lãnh thổ tuyệt đối Học thuyết chủ quyền lãnh thổ tuyệt đối còn được biết đến với tên gọi Học thuyết Harmon.
Trong tranh chấp giữa Hoa Kỳ và Mexico đối với sông Rio-Grande, Judson Harmon, Tổng Chưởng lý của Hoa Kỳ đã tuyên bố Hoa Kỳ có quyền tuyệt đối trong việc sử dụng con sông vào năm 1895. Harmon cho rằng: “Việc Rio Grande không đủ nước để người dân cả hai quốc gia sử dụng thì không cho Mexico quyền áp đặt các hạn chế đối với Hoa Kỳ.”; “Việc thừa nhận nguyên tắc (Mexico có quyền áp đặt hạn chế đối với Hoa Kỳ) sẽ hoàn toàn trái ngược với nguyên tắc rằng Hoa Kỳ thực hiện đầy đủ chủ quyền đối với lãnh thổ quốc gia”.9 Khái niệm về chủ quyền quốc gia, xét theo nghĩa rộng được hiểu là quyền lực tối cao, tuyệt đối và không thể kiểm soát của một quốc gia và quyền kiểm soát các vấn 8 Muhammad Mizanur Rahaman (2009), ‘Principles of international water law: Creating effective transboundary water resources management’, Int. Sustainable Society, Vol. Mogomotsi, Ketlhatlogile Mosepele (2020), ‘Legal aspects of transboundary water management: Ananalysis of the intergovernmental institutional arrangements in the Okavango River Basin’ Leiden Journal of International Law, tr.ly/3KdTOlh> truy cập ngày 20/3/2023 10 đề và tài nguyên bên trong quốc gia đó.10 Từ đó, xét theo nghĩa hẹp, một quốc gia có quyền không thể bị giới hạn đối với việc kiểm soát và sử dụng tài nguyên, trong đó bao gồm nguồn nước trong phạm vi lãnh thổ của nó mà không phải quan tâm đến lợi ích của các quốc gia kề cận hay các quốc gia khác.11 Theo học thuyết chủ quyền lãnh thổ tuyệt đối, một quốc gia có quyền sử dụng nguồn nước quốc tế chảy qua lãnh thổ của quốc gia đó, mà không cần tính đến những hậu quả đối với các quốc gia khác và không phải có nghĩa vụ tham vấn.
Từ ý tưởng này, các quốc gia thượng nguồn tự do sử dụng nguồn nước mà không cần cân nhắc lợi ích của các quốc gia hạ nguồn.