CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm văn bản Như chúng ta đã được biết, văn bản là một công cụ mang tin vô cùng quan trọng và cần thiết đối với mọi hoạt động của các cơ quan tổ chức. Chính vì vậy, văn bản luôn là một trong những đề tài nghiên cứu của nhiều ngành khoa học khác nhau.Với mỗi ngành khoa học đó, văn bản lại được nhìn nhận dưới một góc độ khác nhau trên một phương diện nhất định.
Trong cuốn Tiếng Việt thực hành của nhóm tác giả Nguyễn Quang Ninh và Hồng Dân năm 1996 có viết: “Văn bản là một thế hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung, thống nhất về cấu trúc, độc lập về giao tiếp, dạng tồn tại điển hình của văn bản là dạng viết”. [10;15] Một góc nhìn khác về văn bản trong cuốn Giáo trình kỹ thuật soạn thảo văn bản kinh tế và quản trị kinh doanh của tác giả Lương Văn Úc có đề cập: “Văn bản là tập hợp ngôn ngữ viết nhằm truyền đạt ý chí của cá nhân hay tổ chức tới các cá nhân hay tổ chức khác với mục đích thông báo hay đòi hỏi đối tượng tiếp nhận phải thực hiện những hành động nhất định, đáp ứng yêu cầu của người hay tổ chức soạn thảo”.[20;14] Bên cạnh đó, tác giả Bùi Khắc Việt của cuốn sách Kỹ thuật và ngôn ngữ soạn thảo văn bản quản lý nhà nước có nêu lên quan điểm của mình về khái niệm văn bản: “Văn bản là sản phẩm của lời nói, được thể hiện bằng hình thức viết. Tuy nhiên văn bản không phải đơn thuần là tổng số những từ ngữ, những câu nói được ghi trên giấy mà là kết quả tổ chức có ý thức của quá trình sáng tạo, nhằm thực hiện một mục tiêu nào đó.” [21;10] 9 Luan van Chưa dừng lại ở đó, văn bản còn được nhìn nhận dưới góc độ hành chính học như trong cuốn Lý luận và phương pháp công tác văn thư của tác giả Vương Đình Quyền có đề cập: “Văn bản là khái niệm dùng để chỉ công văn giấy tờ hình thành trong hoạt động của cơ quan tổ chức”. [9;23] Từ những khái niệm được nghiên cứu và đề cập ở trên, ta có thể rút ra một khái niệm chung cho văn bản đó là: Văn bản là một vật mang tin được trình bày bằng chữ viết mang những ý nghĩa, mục đích, thông tin của chủ thể muốn truyền đạt nhằm đảm bảo mục đích giao tiếp, truyền đạt thông tin cũng như biểu đạt những yêu cầu nhất định đối với đối tượng giao tiếp.
Khái niệm văn bản hành chính Cũng như văn bản, văn bàn hành chính cũng là một đề tài luôn được quan tâm và nghiên cứu từ rất nhiều các tác giả khác nhau. Từ đó mỗi khái niệm của văn bản hành chính lại được đề cập với mức độ và phạm vi khác nhau. Đoàn Thị Tâm tác giả của cuốn sách Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính có trình bày: “Văn bản hành chính là văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm triển khai thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật (văn bản chứa các quy tắc chung để thực hiện văn bản luật, do cơ quan quản lý hành chính ban hành) hoặc dùng để giải quyết các tác nghiệp cụ thể, phản ánh tình hình, giao địch, trao đổi, ghi chép công việc… của các cơ quan hành chính nhà nước.”[18;7] Bên cạnh đó, khái niệm văn bản hành chính được thể hiện theo khía cạnh phục vụ quản lý, điều hành của lãnh đạo của tác giả Ngô Sĩ Trung trong cuốn Soạn thảo văn bản hành chính có viết: “Văn bản hành chính là các 10 Luan van thông tin quản lý thành văn được hình thành trong hoạt động quản lý, điều hành của các tổ chức tham gia quản lý xã hội”.[19;6] Một khía cạnh khác về khái niệm văn bản hành chính của tác giả Nguyễn Minh Phương trong cuốn Phương pháp soạn thảo và ban hành văn bản hành chính có đề cập: “Văn bản hành chính là những loại văn bản do cơ quan, tổ chức ban hành để trao đổi, giải quyết, đề nghị phản ánh một vấn đề một công việc nào đó theo quy định của pháp luật”. [15;7] Từ những khái niệm về văn bản hành chính ở trên ta có thể hiểu được văn bàn hành chính là: văn bản mang tính thông tin, cụ thể hoá việc thi hành văn bản pháp quy, giải quyết những vụ việc cụ thể trong khâu quản lý.
Bên cạnh đó, văn bản hành chính còn truyền đạt các thông tin quản lý được hình thành trong quá trình hoạt động cũng như hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi cá nhân, cơ quan, tổ chức khi tham gia quản lý xã hội. Đặc điểm, chức năng, các loại văn bản hành chính 1. Đặc điểm văn bản hành chính Theo cuốn Soạn thảo văn bản hành chính của TS. Ngô Sỹ Trung có đề cập đến đặc điểm của văn bản hành chính như sau: Văn bản hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của mọi cơ quan, tổ chức tham gia quản lý xã hội.
Mỗi cơ quan tổ chức tham gia quản lý xã hội, trong quá trình tồn tại và phát triển đều phải thực hiện hoạt động hành chính, tức là các hoạt động quản lý bên trong (đối nội), quản lý bên ngoài (đối ngoại) và các thông tin quản lý đó chủ yếu được văn bản hoá, hình thành nên hệ thống văn bản hành chính, do đó, mọi cơ quan, tổ chức đều có quyền ban hành văn bản hành chính. Đặc điểm về thẩm quyền này mang tính đối lập với đặc điểm về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vì rằng văn bản quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung trong phạm vi toàn quốc hoặc mỗi cấp địa phương, thể 11 Luan van hiện ý chí của giai cấp thống trị mà công cụ thực hiện là bộ máy nhà nước, cho nên, chỉ có một số cơ quan nhà nước mới được trao quyền ban hành văn bản vi phạm pháp luật. [19;7] Văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, có phạm vi điều chỉnh hẹp và ít đối tượng thi hành. Trên thực tế, việc ban hành văn bản hành chính chủ yếu là để điều chỉnh hành vi của một hoặc một số đối tượng xác định trong nội bộ cơ quan, tổ chức hoặc để thực hiện hoạt động giao dịch nhằm giải quyết những vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý, điều hành của lãnh đạo và khi giao dịch thành công, văn bản đó coi như hết giá trị.
Do đó, có thể thấy, văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, phạm vi điều chỉnh hẹp và ít đối tượng thi hành. Tuy nhiên, cũng không thể không khẳng định trong một số trường hợp, văn bản hành chính có hiệu lực thường xuyên, phạm vi điều chỉnh rộng và gồm nhiều đối tượng thi hành. Đó là trường hợp các quy chế, quy định nội bộ của cơ quan, tổ chức (quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế văn hoá công sở, v. Việc đặt ra các quy chế, quy định này mặc dù mang tính nội bộ nhưng lại là văn bản điều chỉnh mọi hành vi có liên quan đến từng lĩnh vực hoạt động, mang tính bắt buộc thực hiện và thực hiện lặp lại nhiều lần đối với tất cả các thành viên của cơ quan, tổ chức, nhằm thiết lập và duy trì sự ổn định trong mỗi cơ quan, tổ chức.
Chức năng của văn bản hành chính Thứ nhất, chức năng thông tin: Với vai trò là phương tiện truyền đạt thông tin, mọi văn bản được ban hành là nhằm mục đích truyền đạt thông tin, cho nên chức năng thông tin là chức năng vốn có của văn bản. Trên phương diện lịch sử, việc truyền đạt thông tin bằng văn bản chỉ xuất hiện khi con người sáng tạo ra chữ viết, tức là khi xã hội đã phát triển đến mức độ nhất định, khi các mối quan hệ xã hội ngày càng nhiều và phức tạp mà con người 12 Luan van không thể lưu giữ lại thông tin một cách đầy đủ, chính xác bằng lời nói, từ đó, họ phải sáng tạo ra hình thức khác để lưu giữ lại thông tin trong các hoạt động giao tiếp – hình thức viết.Mặc dù các nhà lãnh đạo đã sử dụng nhiều phương tiện kỹ thuật, công nghệ để truyền đạt thông tin phục vụ cho hoạt động giao dịch, nhưng việc truyền đạt thông tin bằng văn bản vẫn chiếm vị trí quan trọng hàng đầu, bởi vì, việc văn bản hoá thông tin không chỉ tạo thuận lợi để tiếp nhận thông tin cho mọi đối tượng, nó còn là bằng chứng hiện hữu cho những thông tin, quyết định quản lý của lãnh đạo. Các thông tin trong VBHC gồm 3 dạng với những đặc điểm riêng: - Thông tin quá khứ, đó là các thông tin liên quan đến những sự việc đã được giải quyết trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức. - Thông tin hiện tại, đó là các thông tin liên quan đến những sự việc đang diễn ra trong hoạt động quản lý của cơ quan, tổ chức.
- Thông tin tương lai, đó là các thông tin mang tính dự báo, cần thiết cho lãnh đạo để xây dựng kế hoạch hành động trong thời gian sau đó (tương lai) nhằm định hướng cho từng lĩnh vực hoạt động của cơ quan, tổ chức. Thứ hai, chức năng quản lý: Chức năng quản lý của văn bản được thể hiện ở vai trò là phương tiện truyền đạt các thông tin, quyết định quản lý của lãnh đạo đến các đối tượng quản lý. Nhờ việc văn bản hoá thông tin, quyết định quản lý mà các nhà lãnh đạo có thể quản lý, điều hành các hoạt động của cơ quan, tổ chức một cách thuận lợi trong phạm vi không gian và thời gian. Thứ ba, chức năng pháp lý: Đối với các tổ chức khác trong hệ thống xã hội, sự tồn tại và hoạt động của nó là do nhà nước cho phép, cho nên quá trình hoạt động, nếu các tổ chức này có đặt ra các quy định bắt buộc thực hiện để quản lý nội bộ của mình, thì tính pháp lý của nó suy cho cùng vẫn là sự cho phép của nhà nước.
Do đó, đối với VBHC, khi đề cập đến chức năng pháp lý 13 Luan van cần đặt nó trong phạm vi là văn bản của các cơ quan nhà nước. Chức năng này được thể hiện như sau: - VBHC thiết lập các mối quan hệ giữa các thành viên trong nội bộ.