CHƯƠNG 1 NHỮNG VAN DE LÝ LUẬN VE THAM QUYEN BAN HANH QUYET ĐỊNH HANH CHÍNH 1. Khai quat vé quyét dinh hanh chinh 1. Khai niém quyét dinh hanh chinh QDPHC là một thuật ngữ được sử dung phổ biến trong đời sống xã hội, trong khoa học pháp lý và đặc biệt là trong hoạt động quản lý nhà nước. Là một nội dung cơ bản của Luật hành chính hiện đại trên thế giới, việc ban hành các quyết định hành chính thê hiện rõ tính chất quyền uy - phục tùng giữa chủ thê quản lý (được hiểu là các cơ quan nhà nước, tô chức, cá nhân được Nhà nước trao quyền quản lý hành chính) tác động lên đối tượng quản lý (được hiểu là cơ quan nhà nước, tô chức, cá nhân tham gia vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước) nhằm đạt được mục đích của hành vi xử sự.
Tuy nhiên, khái nệm QDHC chưa được hiểu thông nhất. Trong các văn bản quy phạm pháp luật, trong các sách báo pháp lý thuật ngữ QDHC được sử dụng phổ biến nhưng quyết định hành chính do ai ban hành, có nội dung như thế nào, ban hành nhằm mục đích gì. thì có nhiều cách tiếp cận và cách hiểu khác nhau. Chính vì vậy, việc làm rõ khái niệm QDHC cũng như giới hạn nội hàm của khái niệm này là điều rất cần thiết cho việc xây dựng pháp luật và thực tiễn hoạt động quản lí hành chính Nhà nước.
Theo khoản 1, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015 có quy định “OĐÐHC là văn bản do cơ quan hành chỉnh nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyên trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn dé cụ thé trong hoạt động quan lý hành chính được ap dụng một lan đối với một hoặc một số đối tuong cụ thể” Luật Khiếu nại 2011 định nghĩa “QÐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thám quyên trong cơ quan hành chính nha Š Quốc hội (2016), Luật Tổ tụng hành chính, Hà Nội. 10 nước ban hành dé quyết định về một vấn dé cụ thé trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lan đối với một hoặc một số đổi tượng cụ thể” Theo hai Luật này quyết định hành chính chỉ là các quyết định được ban hành đề giải quyết một hoặc một số công việc cụ thê phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước, hay nói cách khác đây là các quyết định áp dụng quy phạm pháp luật. Nếu theo Luật Khiếu nại thì quyết định hành chính chỉ do cơ quan hành chính, người có thâm quyền trong cơ quan hành chính ban hành. Còn theo Luật Tố tụng hành chính thì quyết định hành chính ngoài do cơ quan hành chính, người có thâm quyên trong cơ quan hành chính ban hành thi còn do cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước và người trong cơ quan, tô chức đó ban hành.
Ngoài ra, trong Luật Khiếu nại, Luật Tổ tụng hành chính còn đề cập đến quyết định kỷ luật là quyết định do người đứng đầu cơ quan, tô chức, đơn vị áp dụng một trong những hình thức kỷ luật với công chức thuộc quyền quản lý. Quyết định kỷ luật về tính chất phải được hiểu là một quyết định hành chính vì nó nhăm giải quyết một hoạt động quản lý trong nội bộ nhà nước hay trong hệ thống chính trị. Theo Từ điển giải thích từ ngữ luật học thì QDHC có thé được hiểu như sau: Là kết quả của sự thể hiện ý chi quyên lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyên, những người có chức vụ, các tô chức và cá nhân nhà nước được Nhà nước trao quyên, thực hiện trên cơ sở luật và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc van dé được phan công phụ trách”. Định nghĩa này không dé cập đến tính chất và nội dung của quyết định hành chính (quy phạm hay áp dụng quy phạm) và phạm vi chủ thé ban hành quyết định hành chính cũng được xác định là tat cả các cơ quan, tô chức, cá nhân “thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính”.
Một định nghĩa về cơ bản giống với định nghĩa trong Từ điển là của tiến sĩ Bùi Thị Dao: QÐ/C là quyết định do các cơ quan, người có thẩm ? Đại học Luật Hà Nội (1999), Tử điển giải thích từ ngữ luật học, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội 11 quyên, các cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyên ban hành theo hình thức, thủ tục pháp luật quy định, thể hiện ý chi của chủ thể quản lý dưới dang các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cá biệt giải quyết các công việc cu thể phát sinh trong quản lý hành chính, nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước" Trên cơ sở định nghĩa từ “quyết định” là “định ra, đề ra và dứt khoát phải làm”!! thì QDHC có thê được biéu hiện dưới hình thức ngôn ngữ viết tức là bằng hình thức văn bản hoặc thể hiện bằng các hình thức khác như lời nói, dấu hiệu, kí hiệu với điều kiện cần và đủ của một quyết định là tính bắt buộc và tính quyền lực nhà nước. QDHC thể hiện băng văn bản được sử dung trong những trường hợp cần thiết phải thể hiện rõ nét tính quyền lực nhà nước, làm cơ sở pháp lý để xác định các quyên và nghĩa vụ pháp lí của các chủ thé trong quan hệ quản lí hành chính, đặc biệt là khi cần duy trì hiệu lực của quyết định trong thời gian dài hoặc việc tô chức thực hiện QDHC cần có nhiều điều kiện đảm bảo, phản ánh tính khuôn mẫu, tính có căn cứ chắc chắn, tạo nên sự ôn định của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, QĐHC bằng hình thức văn bản đòi hỏi phải được ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ, phải có cơ chế kiểm soát tính đúng dan và tính có cơ sở của QDHC. Ở khía cạnh nhất định, hình thức QDHC băng văn bản khó đáp ứng tính nhanh nhạy, linh hoạt của hoạt động hành chính.
Ngược lại, QDHC có hình thức là các mệnh lệnh bắt buộc thể hiện bằng ngôn ngữ nói, kí hiệu, dấu hiệu lại được thực hiện thường xuyên trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật, đáp ứng tính kip thời, linh hoạt, nhanh chóng của hoạt động hành chính, thể hiện sự song động, linh hoạt của hoạt động quan lý. Do vậy, dù QDHC được thể hiện dưới dạng văn bản hay dưới dạng ngôn ngữ nói, kí hiệu. thì đều là một dạng của quyết định pháp luật, thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước, được ban hành theo một trình tự, thủ tục luật định dé nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nước. !° Bùi Thị Đào ( 2008), Tinh hop pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, Luận án tiễn sĩ Luật học, Hà Nội, tr .21 ' Nguyễn Như Ý (chủ bién,1998), Từ điển Tiếng Việt, NXB Giáo dục, Hà Nội, tr.630 12 Trong dự thảo Luật Ban hành QDHC có ghi “QÐHC là văn bản áp dụng pháp luật do cơ quan, người có thẩm quyên được quy định tại khoản 1 Diéu 2 Luật này ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm giải quyết vấn dé cu thể trong hoạt động quản ly hành chỉnh nhà nước làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, cham ditt quyên, nghĩa vụ, lợi ích của một, một số đối tượng xác định hoặc nhằm giải quyết một van dé liên quan đến lợi ích cộng đồng, được nhà nước bảo đảm thực hiện”.
Khai niệm QDHC trong Dự thảo không chi thu hep dé điều chỉnh một loại QDHC duy nhất là QDHC cá biệt tồn tại đưới hình thức văn bản, ma còn giới hạn là chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành được nêu trong khoản 2 Điều 2 Dự thảo. Theo đó, các cơ quan ban hành QĐHC bao gồm: Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, thủ trưởng các đơn vị trực thuộc Bộ, trực thuộc cơ quan ngang Bộ; Ủy ban nhân dân các cấp; Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp; thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, thủ trưởng cơ quan, tô chức được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước. Nhu vậy, quy định đã “loại” các QDHC của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thâm quyền trong các cơ quan, to chức đó ban hành. Việc đưa ra khái niệm về QDHC hẹp như trong Dự thảo không chỉ khác với quan điểm và cách hiểu trong khoa học pháp ly mà còn mâu thuẫn với khái niệm QDHC trong các văn bản quy phạm pháp luật khác như Luật Tó tụng hành chính năm 2010 và Luật Khiếu nại năm 2011.
Do chưa có quy định thống nhất về QDHC nên van còn có khác biệt lớn về khái niệm QDHC được quy định trong các văn bản pháp luật với QDHC trong các nghiên cứu khoa học luật hành chính. Các văn bản hiện hành có quy định về QDHC như Luật Khiếu nại, Luật Tố tụng hành chính chỉ dé cập dén một loại quyết định cụ thé (là QDHC bị khiếu nại hoặc khiếu kiện) do vậy không thé khái quát về QDHC. Trong khoa học Luật hành chính thi QDHC thường để chỉ một khái niệm chứ không dừng lại ở việc chỉ tên một 13 loại quyết định trong co quan hành chính. Tuy vậy, dù được phát biểu như thế nao thì khái nệm QDHC đều được hiểu thống nhất đó là QDHC thé hiệ ý chí của chủ thể quản lý hành chính, được ban hành trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước và nhằm phục vụ mục đích quản lý hành chính nhà nước.
Trong quản lý hành chính nhà nước, thông tin quản lý từ chủ thể quản lý có thé truyền đạt tới đối tượng quan lý thông qua hình thức văn bản hoặc có thể thông qua lời nói, hành vi nhất định. Nhưng hình thức văn bản cho phép truyền thông tin chính xác, đầy đủ, toàn vẹn, mặt khác các thông tin trong hình thức văn bản có thé lưu giữ lâu dài để phục vu cho hoạt động quản ly không chỉ ở thời điểm văn bản đó được ban hành mà nhiêu lần sau đó. Nên quyết định hành chính trong phạm vi luận văn này được hiểu là quyết định dưới hình thức văn bản.